第一节 推进公共法律服务

公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分，是司法行政机关的基本工作职责。但是，对于到底什么是公共法律服务，长期以来，各地的认识并不一致。要进一步做好公共法律服务工作，当务之急是要理清公共法律服务要素的组成。

一 公共法律服务要注重质量

2013年2月，习近平总书记强调，要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，所有司法机关都要紧紧围绕这个目标来改进工作，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题。要坚持司法为民，改进司法工作作风，通过热情服务，切实解决好老百姓打官司难问题，特别是要加大对困难群众维护合法权益的法律援助。习近平总书记多次对法律援助工作作出重要指示，强调要在不断扩大法律援助范围的基础上，紧紧围绕经济社会发展的实际需要，注重提高法律援助的质量。

2014年10月，党的十八届四中全会提出，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域的法律服务。司法部2014年5号文件《关于推进公共法律服务体系建设的意见》更进一步阐明，公共法律服务是指由司法行政机关统筹提供的，旨在保障公民基本权利，维护人民群众合法权益，实现社会公平正义和保障人民安居乐业所需要的法律服务。2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善法律援助制度的意见》对做好新形势下法律援助工作、完善法律援助制度做出了全面部署，是法律援助工作的纲领性文件。

可见，推进公共法律服务体系建设的主要内涵，在于扩大以法律援助为核心的法律服务范围与提高法律援助质量，是促进公共法律服务均等化、便民化。公共法律服务应当由司法行政机关统筹提供，是司法工作适应经济发展新常态，服务经济转型、化解社会矛盾的现实需要。

公共法律服务有三个比较明显的特征。第一是，公共性。服务主体是政府，内容是政府提供的法律服务，与一般的法律服务不同，公共法律服务主要着眼于社会效益，在政府的主导下，以律师事务所、公证处、基层法律服务工作者等为供给主体，服务对象是广大人民群众。第二是，公益性。不以赢利为目的，由政府免费或平价提供法律服务。第三是，便捷性。是将法律咨询、法律援助、法制宣传、人民调解、公证、司法鉴定等法律服务资源整合，提供一揽子服务。也就是，使所有的法律服务项目实现登记、指派、办理、回访的一站式服务。现在互联网法律服务正在快速发展，以后通过“互联网+”，通过手机都能得到便捷的法律服务。这是利国、利民的一项大工程，作为社会利益的调节阀，公共法律服务是政府职能的社会化转型，是当前转变政府职能的事业之一。推进公共法律服务是法律服务业发展的新阶段，实际上也是补过去的短板，对于推进国家治理体系和治理能力现代化都有十分积极的意义。

四川省推进公共法律服务体系建设的实践开展得比较早。从2010年起，连续七年省委、省政府及各市（州）、县党委、政府实施法律援助民生工程，将临街落地的市、县法律援助受理大厅建设纳入项目指标。目前，建有1个省中心，21个市（州）、121个县区建有临街落地的市（州）、县法律援助受理大厅，占204个机构的70%。成都、自贡、宜宾、泸州建有法律服务中心（物理概念）。其中，大约10%的市、县设立了法律服务中心（没有吊牌，只有标识）。21个市、州“12348”服务热线全面开通并由省补助每市、州10万元，总计200万元进行升级改造，咨询全免费（电话、接待、网上），案件受理能援助尽量援助，积极探索公益法律服务。2014年起有40家律师事务所，形成20个律师服务团对口20个民族地区、无律师县开展法律咨询、法律宣传服务。2016年以来，省律师协会每年拿出6%的会费设立公益基金支持公益，支持公益性律师事务所；100人以上大所成立公益事业部，每位律师每年办理2件法律援助案件。老百姓的满意度在不断提高。

但总体而言这项工作还处于起步发展阶段。公共法律服务生产要素包括服务理念、服务产品、质量管理、供给方式等多个方面，对这些要素的整合和改进，是推进公共法律服务供给侧改革的主要内容。针对目前的状况，未来四川的公共法律服务体系建设，一是，继续抓好平台建设。完善两个平台，实体平台和网络平台。实体平台就是省、市、县的公共法律服务中心，乡镇（街道）依托司法所建立的公共法律服务站以及村（社区）公共法律服务室；网络平台就是利用现在的大数据技术，使各类法律服务产品实现网络化、在线化和数据化，争取随时、随地都能让老百姓得到便捷的法律服务。二是，丰富产品供给。围绕党委政府的中心工作和人民群众在法制宣传、法律文化、人民调解、法律顾问、法律援助等方面的需求，结合民族、区域、行业、人群特点等，按需细分产品项目、合理设计服务流程，全方位提供法律服务。三是，着手抓标准建设。逐渐形成一套完整的公共法律服务建设标准和组织架构，统一服务内容和服务方式、标识、标牌等，通过建立合理的评价指标体系，严格服务绩效监督，保证公共法律服务的质量。

针对公共法律服务的顶层设计，有一些问题需要进一步梳理。一是，公共法律服务由司法行政哪个具体部门来牵头，需要改变目前管理职能不明确的状况，成立公共法律服务建设领导小组，或者落实由司改办牵头，加大对这项工作的领导力度和领导层次。二是，整合人才资源。公共法律服务体系建设是国家治理体系建设的内容之一，需要依托司法行政而又超越司法行政。应当充分调动社会力量积极参与，整合公、检、法、司各部门的法律人才，引导律师、公证员、基层法律服务工作者、人民调解员积极投身公共法律服务工作。同时，大力发展公益性法律服务民间组织，扩大人才储备。三是，多渠道落实经费。公共法律服务体系的运转离不开经费的支持，经费要争取能够纳入政府的财政预算，从而形成一种成熟的、可持续运行的机制。司法行政部门可以牵头成立公共法律服务基金，吸纳社会资金投入，建立以政府资金主导、社会投入协同、公益捐赠辅助的多元化经费投入机制，形成政府和社会力量合作共建的格局，提升公共法律服务经费保障水平。

我在川工作期间，有幸参与了四川省多项司法行政改革项目的调研论证，公共法律服务体系建设是其中之一。四川省司法厅在2017年10月间，为了落实司法部的相关要求，先后召集部分市、州和县、市、区司法局，多次召开公共法律服务体系建设研讨会，广泛征求意见，形成了《四川省公共法律服务体系建设实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》充分契合了四川省“人口多、底子薄、欠发达、不平衡”的特点，以及公共法律服务存在总量不足、布局不平衡、结构不协调、体制机制不完善等问题，为形成与全面依法治省相适应的完备、高效的公共法律服务体系，做了很大努力、采取了一系列有效措施，促使覆盖城乡的公共法律服务体系短时间内初具轮廓。

二 公共法律服务的目标任务

建设公共法律服务体系的目标是让人民群众和各类社会主体都能有获得感，在需要时能得到普惠、精准、及时、有效的公共法律服务。目前，四川省司法行政的主要工作包括法制宣传、律师、公证、司法鉴定、法律援助、司法考试、监狱、强制戒毒、人民调解、社区矫正、安置帮教、特殊人群服务管理、人民监督员选任管理，还有外来企业投诉这一特殊职能。总体来说，这是一个工作门类较多、较杂、头绪较多的部门。我们提出，四川的公共法律服务体系建设践行的是“治蜀兴川，重在厉行法治”，坚持问题导向，创新工作方式、方法，提升履职服务能力，为建立、健全符合省情、覆盖城乡、惠及广大人民群众的公共法律服务体系，不断满足人民群众基本法律服务需求，增强人民群众对公平正义的获得感而努力。主要的定位就是优化法律服务供给，力争为地方经济、社会发展提供优质高效的法律服务和法治保障。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对司法改革任务进行了宏观部署。该决定指出，优化司法职权配置，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。首次在国家层面对司法职权配置提出“侦查权、检察权、审判权、执行权”由公、检、法、司四机关分别行使。从司法行政职能来看，司法行政机关在国家社会治理中扮演着重要的角色。从法治的角度讲，司法行政机关是普法、法律服务和执法机关，法治的前端普法工作在司法行政，法治的后端刑罚执行在司法行政，中间的法律服务是为社会治理服务。从稳定的角度来看，稳定工作的前端——普法和人民调解——在司法行政，稳定工作的末端——监狱、社区矫正、强制戒毒、刑释人员的安置帮教——在司法行政，在稳定工作的中间段——公、检、法的工作——法律服务也不可或缺。但是，司法行政的各项工作，长期以来关联度不够。

中央对司法行政改革高度重视。习近平总书记对司法体制改革做出过重要指示，强调司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位，对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大。党的十九大凸显了法治精神，习近平总书记用“民主法治建设迈出重大步伐”概括了过去5年依法治国取得的历史性成就，并把坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的十四条基本方略之一，做出成立中央依法治国领导小组等一系列重大部署。在法治建设方面，党的十九大报告提出了推进司法行政的供给侧改革、公共法律服务体系建设等新要求。司法行政工作应从以下方面落实这些重要部署与要求。

突出宪法的权威地位。党的十九大报告提出，要加强宪法的实施和监督，推进合宪性审查。这对司法行政法制工作提出了新的要求，审查地方性法规，出台本系统的行政性规章，都要以国家宪法尺度为准，需要按照要求将合宪性审查置于首要的位置。

建设法治政府。推进依法行政，严格规范公正文明执法。行政执法窗口，要严格依法行权，让权力在阳光下运行，自觉接受社会监督。加大全民普法力度，建设社会主义法治文化。普法工作要从强调领导干部带头学法、守法，拓展到要求各级党组织和全体党员，也包括各级非党干部带头尊法、学法、守法、用法，掀起新一轮的干部学法、用法热潮，司法行政的普法工作需要迎接新机遇，提早谋划。

创新社会治理。过去强调系统治理、依法治理、综合治理、源头治理“四个治理”，现在又提出社会治理社会化、法治化、智能化、专业化“四化”要求，处于供给侧的公共法律服务——律师调解、专业调解、行业调解、智慧司法——要在这一思路下积极作为。

深化司法体制综合配套改革。全面落实司法责任制，坚持厉行法治，确立良法之治，以良法促进发展、保障善治。这是非常先进的理念。按照亚里士多德的观点，法治是良法获得普遍的遵循，只有克服部门、行业的立法腐败，依法立法，保证法律、法规的公平性，法治的阳光才能普照大地。司法行政整合多种力量，加强公共法律服务体系建设，提供普惠、精准、及时、有效的公共法律服务，促进人们养成法律意识、形成法治思维和遇事找法的习惯，是落实十九大精神、推进法治国家建设的题中应有之义。

张军部长在2017年7月的全国司法厅局长座谈会上讲到，在重大顶层设计上，要体现司法行政工作的整体性、内在关联性：整体性，指与政法各工作部门的关系；内在关联性，指既与政法各机关，也与司法行政系统各业务领域的内在关联。这是很有道理的，公共法律服务体系建设就是要体现这种关联性。

我国当前的法治建设虽然取得了一定的成效，但也存在着人民群众对法治、公平、正义、安全等日益增长的需求与不平衡、不充分的服务之间的矛盾，这也是法治建设的主要矛盾。国家连续实施了七个五年的普法规划，不断推进法治实践，全社会逐渐树立和增强了法治观念、权利意识，政府各级部门和企事业单位对依法行政、依法办事也日益重视，使社会、公众对法律服务的需求迈向更高的层次。司法行政工作需要主动回应社会和人民群众对法律服务的新追求，调整思维模式、转变工作方式，创新公共法律服务体制、机制建设，把“固化的法律条文”转化为身边“温暖的法律服务”。

在构建行业性、专业性调解网络、培育发展社会组织、破解社区矫正执行难题、拓展法律援助范围、完善律师导访入诉机制、强化基层基础建设、补齐工作力量短板等方面，进一步明确目标任务、细化工作标准，强化责任措施。针对特殊人群管控的新形势，不断改进对安置帮教特殊人群的管理服务，减少社会对立面、预防重新犯罪。特别是要改变工作方法，注意通过创新社会治理体制、机制，调动多种资源，倡导社会共治、织密管控网络。强化社会组织参与力度，加强与心理辅导、劳动技能、社区服务等社会组织的沟通协调，促进特殊人群在特定领域的社会参与，实现教育管理全程社会化；规划技能培训，帮助特殊人群更好地融入社会、服务社会；建设集食宿、教育、培训、救助为一体的过渡性安置基地，为“三无”人员等重点对象提供临时救助，降低社会突发事件平息成本；加快公共信息联网进程。推进与公安、检察、法院、教育、人社、民政、住建和工、青、妇等职能部门的联网进程，破解衔接不及时、服务不到位等问题。

三 公共法律服务的实践路径

公共法律服务具体包括：为全民提供法律知识普及教育和法治文化活动，为经济困难和特殊案件当事人提供法律援助，开展公益性法律顾问、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定、仲裁、统一法律职业资格考试和培训、安置帮教、基层法律服务，预防和化解民间纠纷的人民调解活动，涉外法律服务和人民监督员工作等。近几年，四川司法紧紧盯住一些重点工作，持续用力、累积基础，在公共法律服务上不断突破重点、难点，形成了一些具有省情特点的做法。

（一）深入推进“法律七进”

全国层面的普法是“法律六进”，四川省是全国第二大藏区，有很多藏传佛教寺庙。因此，普法工作比其他省份多了一项——法律进寺庙，和法律进机关、进学校、进企业、进乡村、进社区、进单位统称“法律七进”。四川省委书记王东明同志对“法律七进”的要求是“看得见、摸得着、感受得到”，司法行政工作重点在“谁来进、进什么、怎么进、进没进”上做文章。

把规定动作做到位。“法律七进”每一“进”都有规定动作：“法律进机关”抓领导干部学法、国家工作人员学法、普法责任清单、法律顾问配备、法治文化建设“五个落实”；“法律进学校”推主课堂学法、课外普法、法治副校长、普法阵地建设“四个到位”；“法律进寺庙”推行法治宣讲、普法读物、法宣阵地、法律服务和普法宣讲团、专题培训、双语读物、宣传栏、图书角、法律明白人、法律服务联系点“四进七有”；法律“进乡村”、“进社区”实施一支法宣小分队、一部村规民约、一名法律顾问、一个法制宣传栏和图书室、一名法律明白人、一张法律服务联系卡“六个一”；法律“进企业、进单位”，抓经营管理人员学法、职工学法、法律顾问、公益普法“四个健全”。

自选动作有特色。在完成规定动作的基础上，鼓励各地、各部门、各行业根据自身特点，创造性地开展“自选动作”，主要是在“进”的方法上推陈出新，更多地以法治文艺、地方戏、微电影、微视频、动漫、以案说法等多种方式，讲法治故事，以群众喜闻乐见的形式入脑入心，普法教育轻松有趣。

集中活动成规模。法制宣传需要有一定的冲击力。四川重点在全省部署“1+10”集中行动，即全年以“12.4”国家宪法日为统领，再开展“3.8”、“3.15”、“5.1”、“6.1”、“6.26”、“11.9”等十个法宣主题活动，省、市、县联动，媒体齐上阵，在全省掀起一个又一个普法高潮。

媒体普法成常态。严格实施《公益媒体普法实施意见》，在报纸、电台、电视台、网站开辟普法专栏、车站、码头等公共场所和公交车、地铁、户外显示屏等，定期刊播普法公益广告，全面建立普法手机报、普法“两微一端”、APP等新媒体。

示范创建作名片。坚持“普治并举”，广泛开展依法治市、县、乡、村、校、单位等九大创建活动，建立指标体系，进行达标命名，实行动态管理，将示范命名单位作为依法治理的标杆，向面上推广，实现示范带动，使示范单位成为地方和部门的“法治名片”。

（二）健全法律服务体系

以县为单位打造法律服务中心，将律师、公证、司法鉴定、法律援助相对集中，让人民群众方便易找。同时，依托“互联网+”，全省开发部署“四川省司法行政公共法律服务平台”，在网上将律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、法律援助等十大业务统一整合，全面升级“12348”公共法律服务热线，为群众提供网上查询、咨询、办理、投诉等在线服务，优化法律服务资源配置。加大对民族地区及欠发达地区公共法律服务体系建设资金、人才、政策的扶持力度。

律师工作。目前，四川省共有律师1.6万名，律师事务所1200家，位列全国第7位，中西部地区第1位。律师工作的思路是保障权利、守住底线、打造品牌。“保障权利”就是通过建立联席会、投诉处理机制等切实解决长期困扰律师执业的会见难、阅卷难、开庭难等“老大难”，定期举行律师与公、检、法机关的阳光沟通平台，增强法律职业共同体的职业认同；“守住底线”就是加强对律师行业的监管，以“两结合”，即司法行政监管与律协自律相结合，加强对违规执业行为的查处，加强对律师重点人的管控，守住律师行业“两个拥护”的底线；“打造品牌”就是鼓励律师行业做大做强，四川律师业大而不强，高端人才特别是懂涉外业务的律师不多，借力“一带一路”倡议和自贸区建设，鼓励走出去和引进来，将律师业做大、做强。

公证工作。四川有公证处208个，公证员842人，居全国第2位、中西部地区第1位。公证是代表国家进行证明，不是单纯的中介机构，公证工作的总体思路是提升公证的质量和公信力。近年来，公证投诉持续增多，这与公证业片面追求经济效益有关。需要加大对违规行为的惩处力度，规范行业秩序。

司法鉴定。四川现有司法鉴定机构197家，司法鉴定人3549名，居全国第1位。司法鉴定是为司法工作提供专家意见。近几年，四川司法鉴定行业存在恶性竞争的问题，违规鉴定、乱收费现象比较突出。2017年2月，还出过“天价鉴定费”事件。成都一名民事诉讼当事人，在诉讼过程中需要对相关指纹、签名及两枚印章进行司法鉴定，鉴定机构开出17万元的鉴定费，不仅超过了诉讼费，甚至比律师费还高，而收费的依据是废止快一年的《司法鉴定收费管理办法》。为此，四川省发改委和司法厅联合出台了《关于规范司法鉴定服务收费管理的通知》，确定合理的收费标准。今后，加强监管是鉴定管理工作的着力点，除了不再新批鉴定机构，还要继续理顺鉴定管理体制、整顿市场秩序，用规则严肃和强化管理。

法律援助。法律援助是四川十大民生工程项目，也是政法机关唯一进入民生工程的项目。国家和省每年投入资金在2300万元，办理法律援助案件5.4万件/年，受援人数在50万人以上。开展的“岁末年初为农民工讨薪法律援助专项活动”，在省外农民工集中的地方设立的21个法律援助站，都起到很好的社会效果。这种对弱势群体的援助，还将进一步扩大到未成年人和军人军属等。

（三）服务社会治理

创新人民调解。全省有人民调解组织63623个，人民调解员37.6万人，每年调解矛盾纠纷在40万件以上，调解成功率在98%以上。人民调解是社会的免疫系统，没有人民调解这第一道防线，社会治理的成本将大大增加。完善人民调解网络体系，重点在加强行业调解、专业调解（包括医患纠纷调解、物业纠纷调解、交通事故调解等）建设，健全诉调、执调、警调、社调、信调联动机制，发挥好人民调解在多元矛盾纠纷化解机制中的基础性作用，把社会矛盾纠纷发现在前端、处置在即时、化解在萌芽状态。

创新安置帮教。全省每年衔接安置刑满释放人员达5万人，其中监狱刑满释放2.6万人，解除社区矫正2.4万人。需要积极协调地方政府及相关部门加强过渡性安置帮教基地建设，落实安置帮教政策。加强与公安、综治维稳、社区等部门的协调，积极参与网格化管理，做好重点人群管控，确保不脱管失控。

创新藏区依法常态化治理。寺庙管理是藏区依法常态化治理的重点。司法行政大力推进法律进寺庙，探索出法律进寺庙“四进七有”工作模式，已经由4个示范县向藏区14个重点县推开，同时在其他非重点县也进行推广。

创新外来企业投诉调处。省政府外来企业投诉中心办公室设在司法厅，这是四川独创的做法，由副省长兼任投诉中心主任。每年处理外商、省外投资投诉上百起，为改善四川的投资环境起到了很好的作用。

四 相关的工作思考

构建覆盖城乡的公共法律服务体系，是司法行政改革的核心。围绕四川经济社会发展和对外开放、内陆自贸区建设的现状，需要进一步准确定位，按照“政府购买服务、社会力量广泛参与”的理念，构建系统化、多元化的公共法律服务体系，更好地服务保障和改善民生。

培育法律服务消费理念。通过法制宣传等，引导群众自觉运用行政复议、调解、仲裁、诉讼等法律方法表达诉求、定纷止争、维护自身合法权益。营造遇事找法、解决问题靠法、化解矛盾用法的社会氛围。结合四川实际，编选行政复议案例、人民调解案例、公职律师、公司律师办案案例、公证案例、律师代理案例、法律援助典型案例、司法鉴定典型案例、监狱罪犯改造、社区矫正和强制隔离戒毒典型案例等，结合社会上发生的典型案例，在网上建立四川司法行政案例库，利用典型案例引导人民群众、企事业单位和社会组织自觉运用法律手段，预防、解决纠纷，防范、化解矛盾。

推进公共法律服务资源的均衡配置。立足“可选择、市场化、公益性和面向公众”，力争能为公众提供平等的公共法律服务和产品，打造综合性、一站式公共法律服务窗口，构建“城镇半小时、乡村一小时”法律服务圈，计划在2018年年底前，全省村居法律顾问全覆盖，到2020年基本建成覆盖省、市、县、乡镇、村居五级公共法律服务体系，实现公共法律服务资源的标准化、精准化、便捷化，加大对民族地区、偏远山区公共法律服务体系建设资金、人才、政策等方面的扶持力度，采取对接合作、远程服务、志愿服务，鼓励内地律师事务所到民族地区和欠发达地区设立分支机构等方式，缓解法律服务专业力量地区不平衡问题。

打造升级版服务机制。围绕地方经济社会发展，进一步拓展领域、打造品牌、培养人才，建立健全高层次专业领域法律服务工作制度和机制，促进法律服务业整体协调发展。建立公共法律服务人员参与四川重大经济活动、重大工程项目建设招投标、重大国有企业并购重组、国际投融资、对外谈判、自贸区建设、天府新区建设、重大应急突发事件等，提供相应咨询、评估或审查意见工作机制，延伸法律服务领域。

增强社会化参与。健全政府部门、市场主体、社会组织及个人等多方面力量共同参与公共法律服务的工作机制，制定准入和淘汰标准，形成司法行政部门牵头、相关职能部门联动的工作机制。通过政府购买服务，引导律师、公证、司法鉴定、基层法律服务等主体参与公共法律服务，公开招募志愿服务，让广大高校师生、志愿者、退休政法干警等社会力量都有机会参与公益性法律服务，实现公共法律服务主体的多元化和组织形式的多样化。

强化执业监管。构建统一高效的公共法律服务市场监管体制，开展服务质量检查公布、质量跟踪检查、督促整改工作，保障公共法律服务市场良性运转。建立健全公共法律服务机构和人员的准入机制，严格相关机构和人员的准入门槛。统一公共法律服务监管机构，由司法行政部门统一登记、统一管理。同时，实行公共法律服务机构和人员不良执业信息记录披露、查询制度，公开发布失信人员惩戒信息，促进公共法律服务机构和人员依法诚信执业，维护公共法律服务的依法良性运转。