序言

感谢学友谭海波的信任，让我为本书作序，作序也是一种促进思想交流的手段。

本书是一部关于中国地方政务服务机构的运作机制研究的学术专著。作者从理论和案例两个方面认真讨论了以J市为典型的中国地方政府在改革开放过程中为提高公共服务水平做出的一系列努力。其中，重点着墨的是“一站式”服务机构的设立、管理和运行。这一机构（又称政务超市、行政服务中心、政务服务中心等），作为政府整合的行政审批和公民服务职能点，在一个集中的地方为企业和公民提供高效、快捷、公开透明的服务，大大方便了群众。在铿锵的主旋律下，地方政务服务机构在全国各地纷纷涌现，成为政务改革的亮点。本书作者敏锐地认识到这一组织形式的时代意义，对此开展了研究。作者梳理了改革开放以来，中国地方政府在招商引资、服务企业和应对中央的行政审批改革、便民利民的要求的多重压力下，大规模建立行政服务中心的历程；也通过J市的案例，深度描述，从机构集中（1997～2001）、功能整合（2001～2005）、文化形塑（2005～2011）三个发展阶段审视了不同时期“一站式”服务的不同特点，指出这一新生事物的出现和发展与政治和制度环境是高度相关的。作者观察到，作为行政体制改革的一项举措和新生事物，行政服务中心的成立虽然有不少成效，得到了社会各界的广泛关注和认可，但也面临法律地位不明、职能定位不清、管理权限和职能不到位、形式主义严重等问题。据此，作者提出了明晰机构职能、合理分层定义，全面兼顾政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四大功能和增加法律、制度供给，打破部门利益的政策建议。作者指出，一个国家能否兴旺发达和长治久安，在很大程度上，与公共服务的效率、水平、质量直接相关。

可以说，作者对地方政务“一站式”服务这个问题的研究，洞察深入、描述生动，对成就的了解和问题的把握都非常准确，切中要点，给了我们很多的思考空间和改革的遐想。

自产生之日起，为了能够更好地管理国家和社会，许多政府都一直在不断进行改进和创新，以应对不断变化和发展的需求。中国地方政府的“一站式”服务中心，就是在这样的改革过程中出现的新鲜事物，是在原有体制不足以满足日益提高的地方招商引资和便民服务的要求的情况下，政府在管理和服务机制方面进行的一项改革措施。严格来说，行政改革是政府有目的地改变组织的结构、过程和决策者的态度、行为模式，以提高组织运行效率的一项努力。行政改革一般的内容包括去官僚化（机构精简、缩编、重组、下放权力），加大私有化份额，调整资源分配和管理的权力，通过招聘、培训、激励的方式提升管理人员的素质和职位胜任能力，通过设计预算和审计项目等方法来提高资金使用效率和行政单位的服务提供能力。行政服务中心或曰行政服务大厅的设立，是行政改革需求的产物。但是，在改革刚开始的很长一段时间内，政府部门只是在服务流程上有所变动，并没有触动原有行政体制的组织结构和方式方法，在各个行政部门之间构建了一个共享的物质空间，让所有部门的审批和服务程序，都集中到一个办公大厅，让企业和百姓节省跑不同部门签章办批件和接受政府服务的时间。细究起来，这并不属于有深度的行政改革，权力结构没有变化和重组。但即便如此，比起从前办事时群众的颠沛之苦和无效的时间浪费，这一程序和空间区位的变化，已经算是巨大的改善了。后来由信息技术进步推动的功能和流程改革、行政审批制度法规改革、审批程序预先告知的要求与近来浙江省全面推进的“最多跑一次”的努力，则在更深层次上推动了政府改革。本书作者通过深入的实证考察，揭示了“一站式”服务改革的不足和依然存在的问题，提出要超越形式，以法规和明确职责权限的形式来推动“一站式”服务落地，达到更深入地改革公共服务的目的。集中办公、提高服务效率是行政服务改革的一个方面，但能解决问题才是行政服务改革的关键。不少地方在经过一段时间的摸索后，决定主要负责的官员必须也到现场办公，即时解决疑难问题。我早年曾经在日本参观他们的社区服务工作站，发现他们的服务窗口是开放性的柜台，前面一排工作人员是直接面对公众的，公众能坐下来接受服务。每个单位的名称和服务内容明确告示，每个单位各占一到两条直线，并向后延伸。有六排以上的工作人员，最后一排坐的是本部门当日负责的主管，他们可以和隔壁单位的主管随时协商和开会，决定需要协调的重要问题，形式和实质性服务都在同一空间完成，不必再转到另外的办公机构和由坐在封闭型办公室的人重新处理。我当时就想，什么时候，中国的“一站式”服务也采用这样的空间布局，各部门协同安排，老百姓的日子就比较好过了。这几十年来，中国各地政务服务大厅层出不穷，各种类型的办公室也都有出现。不少大单位比如交通警察服务站也开始有了类似日本的安排，只是负责人大多数依然不出现在前台，反映的还是公共服务精神的贯彻程度不足。

确实，最重要的工作是工作职能的设计。官僚问题专家帕金森就曾经说过，官僚机构是会自动膨胀的。只要有多余的没有事干的人，他一定会为自己创造出工作来，找一些该做或不该做的事情，事情多了，就会要求增加人手，机构因此而膨胀。另外，在官僚体制长期运行的过程中，会慢慢形成部门壁垒，对于工作职能开始画线，形成小圈子，各人自扫门前雪。但往往又有很多界限划不清楚的地方，部门间就开始扯皮，抢夺权力和好干的工作，推诿难干和责任大的工作，为部门利益服务。对于这个问题，著名学者克罗杰（Michael Crozier）在《官僚现象》一书中也有生动的描述。传统体制机制设计的不足、长期的行政权主导的工作运转、不断出现的新情况，使我们的行政管理有许多过去的遗留问题和新出现的问题，因此，需要不断改革。行政改革是永恒的主题的说法，就是从这个角度提出来的。

由于系统庞大，工作职责难以设计，工作业绩不宜评估，人员庞杂，韦伯所描述的理想型官僚制度不易存在。特别是在政府的第一线工作方面，很多日常出现的工作事实上难以定量和评估，也必须给第一线的工作人员足够合理的自由裁量权。国外把第一线的政府工作人员称为“街头官僚”（Street Bureaucrats），他们处在处理问题的风口浪尖上，是提供公共服务的人员，也是政府形象的代表、权力的化身，同时执行服务功能和执行权力，但权限又经常不足。他们面对的是十分具有挑战性的工作，需要很高的素质和兢兢业业的服务、奉献精神。所以说，除了制度和法规的改革，政府官员的公共服务精神的培育，也是现代公共服务改革过程中的重中之重。有好的公共服务精神，在工作程序的设计过程中，就会想百姓之所想，急百姓之所急，尽心竭力地为百姓服务。而公共服务的精神，在东西方国家，都有悠久的历史。

古希腊的城邦，就有努力奋斗、坚持正义、将自己的城市以更美好的状态传递给下一代的著名的誓言。这一誓言，至今活跃在西方公共管理的学术和实践领域，有的地方政府在新市长就职时，会宣读这一誓言。在西方国家，服务是一个崇高和神圣的词语，是响应上帝召唤的努力，要求的是奉献和牺牲。所以才有“服务”是“当兵”的意思。参加部队，就是一种奉献，连牺牲生命也在所不惜。当西方开始行政改革的时候，包括20世纪初的公共服务运动和21世纪初的新公共服务运动，强调的就是以民为重的服务思想。

中国古代的孟子很早就提出了民本的思想。“民为贵，社稷次之，君为轻。是故得乎丘民而为天子，得乎天子为诸侯，得乎诸侯为大夫。诸侯危社稷，则变置。牺牲既成，粢盛既洁，祭祀以时，然而旱干水溢，则变置社稷。”也就是说，百姓最为重要，代表国家的土神、谷神其次，国君为轻。所以，得到民心的做天子，得到天子欢心的做国君，得到国君欢心的做大夫。国君危害到土神谷神——国家，就改立国君。祭品丰盛，祭品洁净，祭扫按时举行，但仍然遭受旱灾水灾，那就改立土神、谷神。马克思主义的核心思想，就是要先解放全人类，才能解放自己。毛泽东同志在纪念张思德的文章中，系统阐述了中国共产党全心全意为人民服务的思想。在纪念国际共产主义战士白求恩的文章中，也提出要做一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味的人，一个有益于人民的人。这些优良传统，是帮助共产党人赢得民心、打败官僚主义肆虐的蒋家王朝的重要因素，也必定是帮助中国走向现代、走向未来辉煌的重要软实力。改革开放带来的成功，使传统文化中“当官享福、骄奢特权”的权贵思想在某些地方有所再现，加上一些干部在长期执政过程中形成的家长制作风，滋生了新型的官僚作风和部门利益思想，这是继续改革的阻力。而职责不清、赏罚无序、法规不健全，也是近来行政不作为现象频出的重要原因。本书对地方政府的政务服务体制机制展开认真研究，做细致的工作，深刻地揭示了中国行政改革战斗正未有穷期的现实真理，本书是一部脚踏实地的经验性著作。希望在新的技术条件下，在党的十八大全面深化改革的要求与十九大展望未来的激情和憧憬的新形势下，地方政府的公共服务体制机制会有更大的改观，服务的项目、范围、方法、内容和地方公务员的服务精神都会有极大程度的改善。高技术与全心全意为人民服务的精神相结合，必将会带来高效、协调和政通人和。新一代行政学人的孜孜追求和不懈努力，“功力必不唐捐”。

蓝志勇于清华园