四 “十三五”规划政策实施适应性评价

（一）“十三五”政策要点与实施中可能面临的问题

（1）“三去一降一补”基本思路中的互补、互斥与互动。“十三五”时期政策基本思路是在适度扩大总需求的同时，着力推进供给侧结构性改革。用改革的办法推进结构调整，加大重点领域关键环节市场化改革力度，调整各类扭曲的政策和制度安排，完善公平竞争、优胜劣汰的市场环境和机制，最大限度激发微观活力，提高全要素生产率。这一思路强调的是制度改革导向，在这一基本导向下，确立宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的政策支柱，这些政策支柱本身是政策体系框架的选择。去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加快培育新的发展动能则是政策努力实现的目标，从而改造提升传统比较优势，夯实实体经济根基，推动社会生产力水平整体改善。

这个政策思路在政策落实中所面临的问题是：从局部市场和局部地区、局部市场和全国市场、局部地区和全国市场之间的关系上看，“三去”之间实际上存在既互补、互斥又互动的关系，即去产能和去库存之间并不能简单并存，因为去库存的目的是努力实现新的持续性生产供给，而短时期内去库存的实现恰恰要求产能的维持，而不是产能的降低。去杠杆与去库存实际彼此互动，去库存的实现，一般应能满足去杠杆的要求，但为满足实现去库存引发的新需求增加，往往又要增加新的融资杠杆。在实现增加有效供给的政策实施中，“三去”的这种内在相互关系，会直接通过相关利益方的不同要求而显现，进而很难在局部地区，甚至在全国达到三者同时实现的目的。

（2）创新驱动和体制构建的政策体系。为实现“十三五”时期的中高速增长，规划确定了完整的政策体系。在实施落实中，构成政策体系的各项政策自身可能面临的内在挑战有：坚持和完善基本经济制度继续面对国企改革、国有资产管理体制、混合所有制与非公经济和公有制并存，在实现形式上面临具体选择方式的问题；建立现代产权制度的本质是如何对不同利益主体进行确权，在土地公有制的基础上，民间投资和私人财富的稳定性要求越来越强烈，如何稳定产权成为越来越突出的制度问题；健全现代市场体系，要素市场同权同价、资源产品定价与市场结构面临如何相互适应的问题；深化行政管理体制改革，简政放权、监管效能和优化服务，监管与服务的关系面临如何具体清晰明确地界定的问题；加快财税体制改革深化分税制，改革预算制度，推进管理信息化，财政可持续性与体制技术手段面临如何兼容性的问题；加快金融体制改革，丰富金融体系、健全金融市场需要完善金融监管，面临监管体制本身的改革如何与市场变化相适应的问题；创新和完善宏观调控，规划导向、调控工具、决策机制和投融资体制的多元努力，与明确主体、分散责任与多样化手段面临如何协调的问题；产业与区域发展隐含的要求是行业与区域发展投资需求，但这是不是真实的市场投资需求，或者说这样的投资需求如何在融资保障和投资实施上得到有效贯彻落实也需要进一步明确。

总体上，整套政策体系实施中面临的最主要的问题可能是有以下几点。

第一，改革、发展和稳定的关系在“十三五”时期的意义更为突出。如何在“十三五”时期推出更具生产力解放意义的改革措施，比起具体的经济政策工具选择更具有挑战。

第二，如何把中长期政策与年度调控相结合可能是我们将面临的最大困难，但这个困难主要在于政策方而不是市场方，市场方对此是被动的方面，但又是决定性的方面。

第三，依然按照传统行业、部门和领域进行政策设计，宏观调控政策如此分解，可能依然无法取得应有的成效。

（二）“十三五”时期政策实施面对的主要政策环境

“十三五”时期政策实施过程中要面对的最主要，相对独立的、长周期变动的趋势性环境因素是全社会中非公经济的普遍存在。

将近40年的改革开放和发展，使非公经济成分逐步成为我国经济存在的主要构成和经济发展的主导力量。

第一，2014年末，全国企业法人数量为1061.72万个，其中国有企业有13.02万个，占1.23%；集体企业有14.73万个，占1.39%；其余97.38%由股份合作企业、联营企业，有限责任公司、股份有限公司，私营企业，其他企业，以及外商企业和港澳台企业构成，即便排除一些有限责任公司和股份有限公司可能是国有控股企业，仅从法人组织形式上看，我国绝大多数的企业都是民间企业。此外，2014年11月，全国还有注册个体工商户4946.83万个。

第二，2014年末，全国城镇单位就业人口为18277.8万人，其中6312.3万人在国有单位就业，占比为34.53%，在城镇集体单位就业536.7万人，占比为2.93%，其余62.54%在民间企业就业。

第三，2013年，民间投资占全社会固定资产投资的比重为63%; 2014年和2015年均达到64.2%。根据第三次全国经济普查公报（第一号），2013年末，全国第二、第三产业资产规模达466.8万亿元。根据投资比重粗略估计，全社会第二、第三产业资产规模的60%以上应属于民营资本。2013年民营经济对我国经济增长的贡献已经超过60%。

第四，2014年末，金融体系中的存款性公司负债1722029.9亿元，其中1102202.6亿元是对非金融机构和住户的负债，占64%；其中，508878.1亿元为个人存款（包括485261.3亿元居民储蓄存款）。参照全社会民营资本占比60%的推算比例，则593324.5亿元非金融机构存款中大约有355994.7亿元属于民营单位。总体上，存款性公司负债中应大约有864872.8亿元直接属于民间存款资金，占全部负债的50.22%。

第五，2015年末，我国民营企业出口占比为45.2%，首次超过外商企业位居第一。按照前文关于民间企业的广义口径，实际上“十一五”以来我国对外出口就一直以民间企业为主。

第六，2014年末，全国R&D全时当量为2641578人/年，其中，大中型工业企业为2037661人/年，占77.14%；其中，广义口径的民间大中型工业企业（除国有企业之外）的R&D全时当量为1948792人/年，占全国比重为73.8%，占全部大中型工业企业的比重为95.64%。

第七，2014年末，全国R&D经费投入92542587万元，其中大中型工业企业投入73192963万元，占79.09%；其中，广义口径的民间大中型工业企业（除国有企业之外）的R&D经费投入为6778075万元，占全国的比重为73.24%，占全部大中型工业企业的比重为92.6%。

第八，2014年末，全国有效发明专利数448885件，其中大中型工业企业发明313626件，占69.86%；其中，广义口径的民间大中型工业企业（除国有企业之外）拥有300158件，占全国的比重为66.87%，占全部大中型工业企业的比重为95.72%。

（三）非公经济因素对规划政策实施提出的基本要求

非公经济因素的逐步增多，是社会主义市场经济建设的伟大成就，也是社会主义市场经济体制逐步完善、健全和成熟的主要标志。因此，非公经济因素的增多，也就等同于经济运行中市场力量对资源配置的决定能力越来越强。以市场而不是政府为主进行资源配置已经成为政策设计和政策实施的基本前提假设。

在市场力量对资源配置起决定性作用的能力越来越强的政策环境下，政策实施过程中政府与市场的关系，就是行政力量与市场主体间的关系。显然，二者不是行政体制内的上下级关系。政府政策的实施，是调节市场主体的决策参数，进而影响其市场行为，而不是直接命令其应该执行的动作。

政府也可以作为一个行为者在全社会资源配置过程中发挥直接作用，但其行为方式必须借助市场化的过程得以实现，其行为本身会对其他市场主体的行为产生影响，而这种影响或者产生挤出效应，也可能产生拉入效应，这要完全看政策设计与实施方式。

一般而言，市场主体根据理性预期往往会对政府政策采取反向行为，从而导致很多时候政府政策效果达不到预期目的。相反，公开、透明、稳定的行为规则却可以达到引导市场主体的具体行为朝着规则引导的方向进行。

如果不是极端情况，基于需求侧管理的宏观调控政策短期内可以在事后纠偏中发挥积极作用，也就是在当经济运行较多低于潜在增长率时才能发挥作用；但对于中长期增长，或者对于供给曲线的平行右移，政府政策的短期有效性并不确定，甚至并不明显。

市场经济发展对包括产权制度、司法制度以及社会保障制度的稳定性提出越来越高的要求。因此，即便是那些直接针对制度改革的政策措施，也必须使产权、司法以及社会保障等基本制度尽快达到符合市场经济运行的要求，并尽可能稳定下来。因而制度的改进与稳定比起具体经济政策工具的选择，对中长期的稳定增长意义更大。