一 本章拟探讨的问题和方法

（一）拟探讨的问题

本章对五年规划实施中政策措施实施和政策环境之间的适应性进行探讨。

本章提出的政策措施与政策环境之间的适应性是指，在政策所实施的制度、体制以及机制环境下，政策的工具性、层级性和一致性是否能够得到较好，或者充分体现，从而使政策得以顺利实施，并使政策预期目标得以实现。

促进经济中高速增长是中长期发展目标，也是“十三五”规划的发展目标。为实现这一目标，“十三五”规划纲要制定了具体政策措施。这些政策措施根据“十三五”时期的主要问题和目标都已进行了充分论证和研究，具有明确的针对性和合理性。规划的实施就是要把这些政策进行具体落实，政策本身的合理性或者恰当性并不再需要进行探讨。

然而在政策的具体落实过程中，始终会面临政策环境的变动，始终会存在政策与政策环境的互动，也因此始终会存在政策的环境适应性问题。一个在理论上正确、合理和可行的政策设计，在实施过程中如果不重视政策对象的行为变动，不能根据环境的变动进行适当的政策调整，则政策最终并不能取得预期效果。因此，政策措施与政策环境之间的适应性，成为政策实施过程中需要高度重视的方面。

（二）理论基础和方法

理论上讲，政策措施与政策环境的适应性主要体现在政策措施与政策环境的动态互动中，政策的适应性只有在政策实施过程中才能得到体现，事前很难观察，只能在过程中或者事后才能进行回顾性评价。然而，由于当期的政策环境往往是过往制度或政策调整的结果，因此当期的政策，尤其是中短期政策和中长期政策环境之间会保持一定程度的相对独立性，这就为对当期设计的政策措施与拟实施于其中的中长期政策环境间的适应性提供了事前进行评价的可能。尤其是政策环境中的制度性因素往往是长周期变动，相对于短期政策的频繁调整，其变动相对缓慢。在特定中短期时间段内进行政策设计时，可以只考虑政策措施相对于具体政策问题的针对性和有效性，而把这些制度性政策环境因素默认为稳定的外生变量。然而，当政策环境的长周期变动因素与中短期的当期政策选择之间出现明显的叠加或者背离时，政策实施中的适应性问题就完全变为必须事前考虑，并成为事先政策选择的构成。

经历了近40年的改革开放之后，我国的经济体制环境和政策实施环境已经发生了深刻的变化。其中有些变化是短期政策与政策环境互动的结果，有些变化则是相对独立的长周期变化的制度因素。本报告所强调和关注的是，当经济增长进入新常态之后，一些相对稳定的长周期因素可能在当期对经济政策实施的适应性产生更直接影响。因此在研究方法上，本章内容并不对“十三五”规划政策措施与政策环境进行静态直接比对，而是从历史演变的视角，通过对长周期制度环境演变的观察，确认“十三五”时期政策环境中的主要长周期变动趋势，并以这种长周期变动趋势为基准，来评价五年规划政策实施中的适应性。

1955～2015年，我国已连续实施了十二个五年规划（计划）。这些五年规划实施的时代背景有很大不同，但作为我国特有的、坚持了60多年的经济管理或者经济调控方式，其内在的政策逻辑和政策行为保持了一定持续性和连贯性，这为采取历史主义的方法，或者参照时间序列分析的方法对五年规划政策实施中的适应性提供了可能。因而在分析方法上，本专题借鉴一般时间序列分析方法，以我国十三个五年规划为样本，以政策的工具性、层级性和一致性表现为指标，对历年五年规划政策实施、实施环境与实施效果的历史变动进行评述，从而对五年规划政策实施的适应性归纳总结更宏观、更具倾向性和趋势性的判断。

与通常的公共政策分析方法不同，本章并不直接针对五年规划这样的政策本身进行评述，而是以一般政策概念中的工具性、层级性和一致性假设为理论基础，并将其设定为政策实施有效性的分析指标。政策一般概念假设主要参照了科尔巴奇关于政策一般分析的理论。所谓工具性是指，政策是为满足组织自身存在的目的而设定，无论这个组织是某个兴趣小组，还是一般政府组织；层级性是指政策通常是由某一领域相关行动的权威性决定，这一决定来自拥有权威的领导层；一致性是指同一权威层制定的不同政策之间，应与实现组织目的相互一致，而不是彼此冲突。本专题具体选择政策的工具性、层级性和一致性作为政策对政策环境适应性的分析指标，主要是为了从政策本身的一般性出发，在整体性上把握政策实施适应性，简化政策专业性和具体细节对政策实施适应性评述的影响。

需要说明的是，“十三五”规划政策措施中包含许多深化改革措施，这些政策措施针对往期政策实施形成的体制性、机制性政策环境而设计，其本身自然会导致当期政策环境的改变。这部分政策内容与本专题所探讨的相对独立、长周期、趋势性变动的制度因素相互重叠交叉，彼此很难简单区分开来。考虑到长周期制度因素的变动相对缓慢，本章将其归类为环境，而所讨论的政策则更多强调的是中短期宏观经济调控政策，对于那些制度性因素，我们则强调其相对独立、相对稳定、长周期的变动，及其环境性影响。