第三节 发达国家农地流转的实践与启示

一 发达国家农地流转概述

近现代意义的农地流转是资本主义萌芽和初步发展的产物，发端于英国的“圈地运动”。除日本外，发达国家的农地流转到第二次世界大战前后已经发展到一定的规模，到21世纪初已经基本定型，农地流转的活跃期基本结束，农地实现了集约化经营，农业实现了现代化。

发达国家的农地所有制关系较为复杂。有国家所有、地方政府所有和私人所有兼而有之的美国农地所有制；有国家所有、公共所有和私人所有相结合的日本农地所有制；有国王所有、耕者永佃的英国农地所有制；还有像法国那样的完全私人所有的农地所有制。

发达国家的农地经营模式。有在全部自有耕地上从事农业生产经营活动的家庭农场，这种经营模式在发达国家的农地经营模式中占主导地位；有在部分自有耕地和部分租种的农地进行农业生产经营活动的农场；有全部在租赁的农地上从事农业生产经营活动的农场或农业公司，这种农场或公司的存在和发展推动着农地进行流转；有兼业化从事农业生产经营活动的小家庭农场，兼业化从事农业生产经营活动的小农场一般是在自有的农地上进行生产经营活动。

发达国家农地流转的内容和形式。发达国家农地流转的内容：有农地全要素流转的，即包括所有权、使用权、发展权等农地的全部要素发生变动；有农地的部分要素流转的，如农地经营权流转，农地发展权流转等。农地流转的形式多样化，有互换、转让、出租、抵押、继承、入股、合作、信托和买卖等形式。

发达国家的农地流转方式。有通过剥夺和侵占实现农地流转的，如英国的圈地运动、殖民者进行的殖民掠夺等；有通过政府主导的土地改革实现农地流转的，在改革中政府赎买大土地所有者超出限额的土地，再廉价转卖给无地少地的农民；有完全发挥市场机制的作用，通过市场调节实现农地流转的；有政府采取一系列措施鼓励农地流转的，如通过降低税收、发给离农津贴、给予金融支持、给予一定的补贴帮助实现农地流转。

发达国家政府支持农地流转和土地集中。如法国设立“土地整治与农村安置公司”，把没有生命力的小农自愿出让的农田收购进来，再根据转让后有利于改进农业结构的精神把它们卖给“有生命力”的农场主；设立调整农业结构的社会行动基金，用提供适当的财政补助的办法来鼓励老年农场主放弃耕作，把土地出卖或出租给青年农民；规定农场的继承权只能移交给农场主的配偶或有资格继承的一个子女，以避免农地被划分成小块土地；把地租控制在极低的水平，以鼓励农场通过租地扩大规模。西德为扩大农地规模采取了一系列措施：整理土地，主要是消除“插花地”，使许多零碎分散的地块连成一片，以利于机械化耕作；实行迁移政策，为了扩大农户的经营规模，使某些农户迁出人烟稠密的村子；把邻近的地块增拨给较大的农户；推行社会政策，鼓励农民提前退休，奖励长期出租土地等，以扩大农户的经营规模；用发放补助金和减息贷款等方法，直接支持“有生命力”的农户；鼓励私人工商业在农村地区开办企业，就地吸引农业劳动力，促进农业经营规模改善（胡树芳，1983: 149～151）。有的国家还通过鼓励农业互助合作，增加农业贷款，资助购置农业生产资料，资助农业工程，保护农产品价格等促进农业集约化经营。

以政策和法律促进农业集约化经营。20世纪20年代，法国先后出台了多个土地流转的政策和法律，促进小农场合并为中等农场，并大力支持中等农场进一步扩大经营规模。其中最有意义的是《农业指导法》和《农业指导补充法》。日本的《农业基本法》《农地法》《增进农用地利用法》等法律及其修改的内容都有规范农地流转的措施，而且均具体地针对本国的农地国情而规范农地流转。德国政府颁布《农地法》和《土地交易法》保护农地，对改变农地用途和分散化进行了限制。法国政府还颁布了《土地整理法》，制定激励土地流转的奖励政策，以鼓励农民扩大农场规模。

农业规模生产经营的经济效益。通过农地流转，发达国家实现了农业集约化经营和农业现代化。在发达国家，农业在国民经济中所占比重下降，农业劳动力在总劳动力中所占的比重也下降了，但农业的生产能力提高了，农业劳动力的生产率提高了。农业生产实现了现代化，采取测土种植，良种培育，机械化、水利化生产，科学施肥等措施实现了生产要素的优化配置，产业结构的升级换代。与此同时，还产生了良好的社会效益：充分开发利用了农业富余劳动力；实现了城镇化和城乡一体化；推动了社会保障事业的发展和城乡社保一体化的实现；开拓了城乡就业渠道；提高了农民的科学文化水平；提升了社会文明程度。

本节主要介绍英国、美国和日本农地流转的情况。因为英国是最早开始和实现近现代意义上的农地流转的国家；美国是人少地多实现农地流转的国家，特别是其租地农场发展得比较好；日本人多地少、土地贫瘠，兼业现象严重，农地流转缓慢。这些国家的农地流转都有自己的特色和代表性。

二 英国的农地流转

英国是近现代意义上农地流转最早的国家，也是农业，特别是畜牧业实现规模经营最早的国家，还是大规模农地流转结束最早的国家。14世纪末叶以前，英国是封建制度占统治地位的国家，封建领主剥削农奴剩余劳动的基层组织是庄园。早在13世纪后半期的英国农村中就开始流行“折算制度”，即领主逐渐把劳役地租折算成实物地租或货币地租。“折算制度”的流行，引起了农民的分化，从中分化出一部分富裕的农民，他们租种领主的土地，并雇工进行生产。到14世纪，折算制迅速发展起来，有的领主为了从养羊中获得巨额利润，增加货币收入，开始圈占公有土地建立牧场。14世纪末期，庄园制度逐渐地瓦解了。

英国从15世纪末叶开始的圈地运动，大致经历了两个时期——15世纪末叶到17世纪40年代、17世纪40年代到19世纪中叶。圈地运动不仅圈占公有地，而且也席卷了一部分耕地，即把耕地变成牧场。圈地的暴力剥夺过程同时在教会领地上进行，圈地运动消灭了寺院的土地占有制。国王将没收的教会土地一部分赏赐给宠臣和贵族；另一部分按年租20倍计算的土地价格大块出售，结果大部分被没收的土地落入新贵族和工商业资产阶级手中。资产阶级革命以来的圈地运动已经进入第二时期，资产阶级政府没收了国王和保皇党人的大量土地，并将这些土地按20年地租收入的价格大块出售，这些土地大部分落入资产阶级和新贵族手中。这一时期的圈地由议会主持，议会颁布法令，批准地主圈占农民的土地。仅1760～1801年就颁布圈地法令200个。这一时期的圈地运动被称为“清洗领地”运动，即把残存的独立小农最后从土地上清除出去，圈地运动奠定了英国农地规模经营的基础。

圈地运动是英国用暴力手段实施的农地全要素变动或流转，消灭了自耕农，废除了农村的“敞地制度”，资本主义大地产代替了封建大地产，资本主义农场主取代了封建领主，封建地租发展为资本主义地租，封建土地所有制被资本主义土地所有制所取代。土地关系和农业经营方式的变革，使租地农场主获得了发展机会。生产资料同劳动力相分离，为产业革命和城镇化创造了条件。英国农业产值在1841年就降到了22%，农业劳动力比重降为23%（谭崇台，2008: 519），城镇化水平迅速提高。

英国的土地制度是典型的大农业体制，自1066年以来，在法律上土地全部属于英王所有，但实际上英国90%左右的土地为私人持有，土地所有者对土地享有永久业权。英国土地使用者（土地持有人）完全拥有土地权益，即拥有永业权，是土地顺利流转和发展规模经营的前提（丁士军，2013: 241）。

19世纪使用权和所有权分离的租佃农场在整个英国的农场制度中占主导地位。20世纪初期，英国资本主义租佃农场制度逐渐衰退，自营农场开始占主导地位。这一时期英国政府通过法律手段对农业生产和土地关系进行调整。颁布的法令大多倾向于保护农场主的利益，限制地主的权利。法律对租地农场主在租金方面给予保护，法律还一再延长租地农场主可能的租期。1941年《农业法》规定，农场主可以获得终身租期。第二次世界大战后，英国谷物国内供应发生了困难，政府采取了保护农场主的措施，为其扩大农业生产创造条件。1973年加入欧共体后，英国农业劳动力的生产率较高，农产品成本较低，在共同体内居于有利地位。英国的农场规模和田块规模平均都大于其他共同体国家，原因在于政府支持下的英国农地更加集中。

20世纪以来，英国个人和私人机构完全拥有土地权益，即拥有永业权，农地可以发展规模经营和自由流转。英国这一时期的土地流转以市场为调节机制，主要通过自由收购和租赁等流转方式，实现土地集中和规模化经营。英国以农业政策鼓励农地流转和规模经营。如1967年修订的《农业法》规定：合并小农场政府提供所需费用的5%，对愿意放弃经营的小农场主可以发放给2000英镑以下的补助金，或者每年发给不超过275英镑的终身年金。在政府鼓励、市场竞争、农业技术改进等因素的共同作用下，英国农地流转顺利进行，农场数量减少，规模扩大。2014年英国农业从业人员占总就业人数不到2%, 2013年农业占国内生产总值的0.7%。农业人口人均拥有70公顷土地，英国绝大多数农场都大于10公顷，其中约1/3的农场大于50公顷，是欧盟国家平均水平的4倍。

三 美国的农地流转

美国是一个后起的人少地多的发达国家，土地资源丰富、农业实现了集约化经营和现代化。16世纪以来，欧洲殖民者不断到北美杀害印第安人，夺走他们的土地。到19世纪，英国在大西洋沿岸至阿拉巴契亚山之间建立了13个殖民地，当时农业生产力水平很低。1776年美国宣布独立，之后，资本主义生产方式在美国开始确立并迅速发展，农业走上了农民逐渐转化为资本主义农场主的美国式资本主义农业发展道路。

独立战争后，美国推翻了殖民统治，清除了国内的封建制度。战争期间和之后没收的亲英派贵族地主的领地，部分落入投机商等新地主手中，部分直接分割为农民财产。同时，美国政府竭力向西扩张，到19世纪中叶，已把国境线扩展到太平洋沿岸，美国政府把向西部扩张所获得的土地宣布为国有，然后出售给移民垦殖。这为西部资本主义农业发展提供了极为优越的条件。

南北战争后，美国宣布废除了奴隶制，建立在农奴劳动基础上的南方大种植园经济被瓦解了。一部分土地转归资产阶级；一部分土地虽然仍归原种植园主所有，但他们或转归自己雇工经营，或分成小块出租给农民；还有少部分土地被卖给或分给了黑人。这使得美国南方的农业亦转到资本主义发展轨道。农业资本主义经济发展的道路确立后，美国农地迅速流转，实现规模经营。

美国的资本主义土地制度确立之后，农地流转十分活跃。1785年，联邦议会制定了一份土地处理方案，即美国国会的第一部土地法令，决定实行一次有秩序的土地丈量，了解所有的地块，征收一切有关费用，并要求制定一个能使国库得到最大收入的土地分配制度。1787年颁布实施了《西北土地法令》，规定可以以城镇为单位出售和拍卖土地。此后，美国政府又颁布多项土地法令，包括1796年《土地法令》、1800年《哈里森土地法》、1841年《先买权法》等，这一系列法律将美国土地的流转方式定为出售，使美国农民逐步拥有自己的土地，奠定了美国农用地流转的基础。

1850年之后，美国开始实施无偿分配的土地流转制度，其中1862年颁布的《宅地法》影响最为深远。《宅地法》规定，任何一个家庭的户主或年龄超过21岁的美国公民，如果未实施过武力形式的反政府行为，只要缴纳约10美元登记费，即可无偿在西部获得一定面积的土地，如果持续耕种5年即可获得该土地的合法所有权。《宅地法》使大批无土地的小农变为自耕农。据统计，约200万农民在《宅地法》实施过程中获得土地，开启了美国西部持续几十年的土地流转时代。同时，其他有关土地流转的法律相继颁布实施，如1877年《荒芜土地法》、1909年《扩大宅地法》、1912年《三年宅地法》等，确立了移民对土地的所有权——1年中居住满6个月或持续居住3年的移民，可无偿获得土地使用权。至此，美国的土地分配基本完成，大批农民获得了土地，并且确立了农用土地私有和市场化自由流转的原则（杨秉珣，2015）。

1930年之后，美国农地流转的活跃期基本结束，美国土地法律的重点转向土地资源的保护和合理开发。1981年颁布的《农用土地保护法》严格控制将农用土地转为非农用地。1996年通过的《联邦农业发展与改革法》，制定了保护备用地计划，规定符合条件的耕地可以作为保护地，享受政府备用地计划提供的补贴。2000年实施的《农业风险保护法》进一步限制了对农用地的非农化使用。

美国农用土地流转持续了近一个世纪，最终建立了以市场调节为主、以政府调控为辅的土地流转调控机制。美国现有三类土地所有权主体：私人、州政府和联邦政府。政府在一些行政区域仍享有部分土地权利，这些权利主要是收益权和所有权。同时美国非常重视对全体公民土地权利的保护，包括抵押、转让、处分、收益、分配、租赁、继承和信托等权利。

目前，美国的农业处于世界各国农业现代化的最高层次。据统计，平均每个农业劳动力供养的人数，1920年为7人，1950年为40人，1980年为87人，到2000年则增加到146人（李典军，2004: 286）, 2010年美国以占全国就业人数0.6%的农业劳动力供养全国人口，而且农产品的50%以上出口。据此推算，近年美国平均每个农业劳动力供养的人数已接近200人左右（《世界知识年鉴2009/2010》, 2010: 890；许世卫、信乃诠，2010: 781）。美国农场的平均规模1950年为213英亩，1977年为396英亩（胡树芳，1983: 83）, 2000年为434英亩（丁关良、童日辉，2009: 162）。在美国租地农场的数量越来越多，1950年以前，这种农场的比例在37%以下，70年代上升到50%，进入20世纪90年代增加到60%以上（丁关良、童日辉，2009: 163）。这些农场的发展，将是美国农地流转的重要推动力量。

美国农地流转的特点如下。

（1）废除由欧洲发展而来的《限定继承法》和《长子继承法》。《限定继承法》禁止通过买卖或继承来分割一块土地产业。根据《限定继承法》，这种地产的最后一名所有者如无后裔的话就必须将土地完整无缺地退回给州政府。《长子继承法》规定整个产业应完整无缺地由活着的最年长的儿子或直接的男性继承者领受。这些法律禁止土地自由买卖，是保护农业贵族的，至1787年被美国议会的《西北土地法令》废除。同时，美国也做了维护家庭农场规模的制度规定，如法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股，或将股份做抵押，只许内部转让，以保证土地在代际传承中不被细分碎化。

（2）美国农地流转的调控手段。殖民者进入北美后，采取暴力剥夺的办法，从印第安人手中夺得大量土地；独立战争、南北战争和美墨战争前后都向军人分配土地，如1776年9月大陆会议就提出，自始至终参加战争的入伍军人可得到土地奖赏，上校每人500英亩、士兵每人100英亩；公开拍卖，如1785年联邦议会的第一个土地法规规定，土地按公开拍卖出售，最低出价为每英亩硬币1美元，1796年5月国会通过的新土地法把每英亩土地的地价提高到最低2美元，后来的法律规定购买土地还可以贷款；1841年《先买权法》允许农场主在购买土地以前合法垦殖；1862年颁布的《宅地法》规定，移民只要缴纳10美元的手续费，就可以获得160英亩的公有地，垦荒耕种5年之后，这些土地即成为移民的财产；没收和分配土地，独立战争后国家没收了亲英派贵族地主的领地，这些被没收的土地，部分落入投机商等新地主手中，部分直接分割为农民财产，南北战争后南方大种植园经济被瓦解了，部分土地被卖给或分给黑人；1909年《扩大宅地法》和1912年《三年宅地法》颁布实施之后，美国的土地分配基本完成，并确立了农用土地私有和市场化自由流转的原则。美国农地的流转采取全要素流转和包括信托方式在内的多种形式并存的流转方式。现阶段主要的流转方式是应租地农场发展而流行的土地租赁。

（3）资本主义农地制度确立后，农地产权边界清晰，允许土地自由买卖，市场调节流转。美国的农地是私有的，无论是购买还是赠送获得的土地所有权，其产权边界都是非常明晰的。国家、地方政府和私人拥有的土地都可以买卖，他们都是土地市场中平等的经济主体，土地的买卖以市场调节为主，在法律范围内国家不予干涉。买卖或出租的相关事宜由交易双方协议采取某种固定方式确定。

（4）美国农地流转的动力。从流出方来说，推力递增，流入的土地一般为中小农场，农业需要的知识和能力繁杂，从事农业除了懂市场学、经济学外，还要懂土壤学、水利工程学、种业学、机械学、生物学、化学等，加上国际竞争激烈，从事中小农业几乎无利可图；美国的经济发达，二、三产业比较容易就业，从事二、三产业可以享受产业比较利益，失业了还有失业保障，在城镇可以享受城市文明。因此，近年来美国的农场数在减少，农场的规模在不断扩大。从流入方角度看，拉力递增，在美国早期农民是可以无偿或廉价获得农地的，这在当时具有很大的诱惑力；规模经营会获得规模效益，船大抗风浪，好在国际竞争中取胜，所以美国农场的规模在不断扩大；政府对农业采取一系列优惠政策：价格补贴、税收减免、贷款优惠、购买生产资料补贴，如美国实施的对农业生产合同补贴、保护性价格补贴和贸易价格补贴等；美国对农场主和农业投资实行税收优惠，推动了农地规模的集中；美国农业科技的发展、农业专业人才的培养，工业对农业的支持，都促进了农业现代化的实现。因此，在美国从事农业生产和经营活动有利可图，美国租地农场的发展就说明了这一点。从国家的角度看，农地流转有利于充分发挥其农地资源丰富的优势，使农业处于最现代化状况，引领农业发展潮流，增强国际竞争力，增加出口创汇。由此可见，美国农地规模集中事出有因。

（5）美国农地流转权力结构合理，相互制衡。美国的农地有稳定而有保障的土地私有权，有明晰的土地产权边界，除了依法纳税外没有任何其他税费。土地所有者的土地可以自由的买卖、转让、租赁、抵押、继承和信托等。但美国联邦和州政府对土地保留有三项权利：一是土地征用权；二是土地管理的规划权；三是征收定额的土地税。

（6）农地规模经营有制度保障。一是实行农地资本主义私有制，规模扩张是资本主义土地所有制的天性。二是农场的组织形式及其制度安排有利于规模经营，如法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股或将土地做抵押，只允许内部转让，以保证土地在代际传承中不被细分碎化。三是现代农业的内涵是规模农业，现代农业是科技农业、工程设施农业，这样的农业要有一定的规模作基础才能撑开摊子。因此，美国农场的规模越来越大。

（7）依法推动农业发展和农地流转。美国在农地流转活跃时期，依法规范农地流转。1787年9月通过的《美利坚合众国宪法》摒弃了欧洲封建性的土地制度及其运行机制。1785年《土地法令》要求土地公开拍卖出售。1787年《西北土地法令》废除了来自英国的土地《限定继承法》和《长子继承法》。1820年的《农地法》确立了家庭农场农地经营制度。1862年的《宅地法》开启了美国西部持续几十年的土地流转时代。1981年的《农用土地保护法》和2000年的《农业风险保护法》都强调严格控制将农用地转为非农用地。

四 日本的农地流转

明治维新以前，农业是日本国民经济的主要组成部分，70%的居民从事农业生产，日本是一个封建领主统治下的落后农业国。明治维新时期，日本在农业方面进行改革，废除了幕府时期封建领主对农民的各种法规，如封建等级制度，允许农民自由种植，自由买卖和出租土地，实行农民世袭租种的土地归农民所有，农民短期租种的土地归出租人所有，典押的土地归受押人所有。农地改革确认了幕府末期产生的新兴地主以及富裕自耕农对土地的所有权。

日本耕地面积少，属于典型的人多地少国家。日本农业以家庭经营为主，家庭农业是日本农业的基础。日本兼业农户比例大，土地是日本农业的稀缺要素，地价不断上涨，农民不愿出售和转让农地。日本政府支持农地流转，以扩大农业生产的规模。

日本农地经营制度和流转制度演变的情况。1946年9月，由盟军确认日本理事会讨论并确定的《农用土地调整法改正法律案》和《自耕农创设特别措施法》两部法案，确立了日本农用土地改革的方向。日本农地改革的主要目的是建立自耕农体制和改善租佃关系。由政府收买三种人的土地：不在村地主的全部土地；在村地主的佃耕地超过1公顷以上的部分；超过3公顷以上的自耕农的土地。被收买的土地按国家统一规定的价格转卖给农民，高额实物地租改为低率货币佃租。同时，国家为保证佃农的佃耕权做出规定，不准随意夺佃，并严格限制了地租的上限。通过土地改革，日本确立了自耕农体制，1950年自耕农所持有的农地面积已占日本全国耕地面积的90%，为资本主义农业的发展提供了基础。

1952年日本制定了《农地法》，把上述农地改革的规定用法律的形式固定下来。《农地法》经过6次修改，增加了以农业地域建设、农地流转、农地的有效利用为内容的新制度。《农地法》实施时日本农业的结构特征是自耕农所持有的农地面积已占全国耕地面积的90%，佃自农户数从20%减少到7%，佃农户数则由28%减少到5%，大规模经营农户数量减少了。《农地法》对购买农地的人的资格做出了严格的规定：①买者或其家属需自行耕作；②买者需为现有农地三反以上；③买者现有农地面积不超过三町；④买者需有经营能力（丁关良、童日辉，2009: 169）。

1961年日本政府出台《农业基本法》，其基本目的是：提高农业生产力，缩小乃至消除农业与其他产业间生产力的差距；提高农业从业人员的收入水平，使之达到与其他产业从业人员同等的生活水平。为此，日本政府提出了有选择地培育更多“自主经营农户”的发展思路。1962年日本政府对《农地法》进行修改：一是放宽农户拥有土地面积的最高限制，若农业经营所需要的劳动力半数以上由家庭劳动力提供时，允许其经营的土地面积超过3公顷。二是设立农业生产法人制度，允许由农户发起的各种农业生产组织购买和租用农地，但对拥有土地的最高面积有限制。三是建立有利于土地买卖和出租的“土地信托制度”。1947年《农业合作社法》制定后成立的农协，在日本发挥农地流转中间人的作用，政府金融机构还专门发放利息优惠的贷款，用于帮助大农户购买小农户的农地。但这些政策实施的效果并不明显，还使日本农业出现了大量的兼业农户。

1970年日本政府对《农地法》进行了根本性的修改，修改的内容主要有四点。一是取消了农户购买或租地的最高面积限制。二是取消了对各种农业生产组织购买和租用土地面积的最高限制，允许由农户合作、合资组织起来的农业法人自由购买和租用农地。三是在土地租用制度方面的改革，部分取消了原先农地委员会对土地出租的管制，解除了对土地租金的最高限制，放宽了对出租农户的资格及其所持有土地面积的限定。四是为了方便农户之间的土地流转，专门成立了不以营利为目的的农业土地管理公司，负责土地流转的中介工作。对土地出租期限为10年的，土地管理公司从农户那里租得时，一次性付给出租农户10年租金，而从土地管理公司租地的农业生产单位则只需按年支付租金。政府对农业土地管理公司和租户提供资金补助（丁关良、童日辉，2009: 171～172）。

1970年日本政府创设农业人养老金制度，2001年进行了根本性修改，2002年1月1日开始实施。最初规定参加的条件是具有一定面积以上农地耕作权的农业人。另外，参加人若要获得经营转让金，就要将所耕种的农用地经营权转让给后继者或第三者，即进行经营转让。这是一项通过转让促进经营者年轻化以及扩大经营规模的制度。后经修改，这项制度不仅向全体农业从业人员开放了加入的门户，而且把养老金分成了自我积存养老金和作为对认证农业人的政策援助养老金两种（关谷俊作，2004: 94）。

1980年，日本政府制定了《农地利用增进法》，其目的是进一步加快土地使用权的流转，该法的主要内容有以下三个方面。一是以土地租佃为中心，促进土地经营权流动；制定优惠措施，鼓励农户出租或出卖土地。主要措施包括：农户出租或出卖土地不必经过当地农委会的许可，出租者可以收回出租地，而不必支付赔偿损失；对于出租户，政府根据租期的长短不同给予不同的租金补贴，如果出租时间为3～6年，出租户可以得到每0.1公顷1万日元的补贴，如果出租时间超过6年，补贴则提高到每0.1公顷2万日元；对于放弃农业和卖掉农地的农户，一次性给其62万日元的退耕补贴；对卖掉土地得到的收入减免收入税。二是以地域为单位，组成农用地利用改善团体，促进农地的集中连片经营和共同基础设施建设。三是以农协为主，帮助“核心农户”和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地。同时，政府又对《农地法》进行了如下修改：一是进一步放宽租佃关系，若出租土地的农家希望得到口粮，地租可用实物支付，允许农地转租；二是放宽农业生产法人和有关从业人员的条件，以培养农业生产后继者（马喜珍，2013）。

建立农业者认定制度，充分提高农业经营者的素质，保障土地功能得到最大限度的发挥。1993年，日本政府制定了《农业经营基盘强化法》，通过确立农民的“认定农业者”身份改变土地流转的方向。此后，日本对农业经营者的认定逐步有了严格的标准。1995年日本政府颁布了经修改的新《农业基本法》，该法明确规定，认定农业者必须是专业、规模的生产者，必须制定未来5年农业发展、生产经营效益计划并提交给村町。然后由当地村町等地方组织主持，从农业专业经营能力、综合素质、信用状况、生产经营业绩以及5年农业发展计划的可行性等方面进行审查，获准后方可成为认定农业者（马喜珍，2013）。同时，在土地集中、贷款及固定资产投资等方面由政府给予支持，吸引年轻人从事农业，制定并实施新农民进入农业的技术培训和管理计划。这样做有利于农地功能的发挥。

20世纪90年代，日本相继实施《农业经营基础强化促进法》《粮食、农业、农村基本法》，建立了一套促进农地集聚和转移到专业农业生产单位的制度，对认定农业生产者给予土地集中、贷款及固定资产投资等方面的政府支持；制定了新农民进入农业的技术培训和管理计划；鼓励其他经济主体参与农地经营，逐步建立起适合日本的农用土地流转制度。但日本农地规模经营的进展十分缓慢。虽然大量的农业劳动力离开了农村，但农户总数并未大幅度减少，耕地面积1公顷以下的小规模农户在2000年仍然占到各都道府县的60%; 5公顷以上的大规模经营的农户增长速度迟缓，2000年仅有4.3万户，占当年农户总数的1.9%左右；3～5公顷的农户虽然表现出增长趋势，但也只占到总户数的4.3%。日本农业仍然没有摆脱小规模农户为主的格局（许世卫、信乃诠，2010: 445）。2011年日本农业从业人员占总劳动人口的3.5%（《世界知识年鉴2014/2015》, 2015: 164），应该说这在发达国家农业劳动占比属于偏高的情况，说明日本农业的土地产出率和劳动生产率都比较低。

日本农地流转的特点。首先，依法规范农地流转。为规范农地流转，日本先后颁布和执行了《农业基本法》《农地法》《农用地利用增进法》《农业经营基盘强化法》，并根据变化了的农业发展情况进行及时修改，如《农地法》先后进行了6次修改。其次，根据农业生产力的发展水平和经济社会发展的需要及时调整农地政策。第二次世界大战结束后不久，日本农地经营确立了自耕农为主的发展价值取向。20世纪60年代之后，农地经营确立了规模经营的价值取向，并采取各种措施实现规模经营。再次，采取了世界各国农地流转的所有形式，实行农地的全要素和部分要素的全方位流动，而且是市场和政府共同推动。日本农地流转的形式有转让、交换、出租、合作、继承、出售、抵押、信托、买卖等。又次，建立农业者认定制度，确保比较贫瘠的土地发挥最大的效益。日本政府要求被认定的农业者是专业、规模的生产者，必须有可行的5年农业发展计划，并从农业的专业经营能力、综合素质、信用状况、生产经营业绩等方面对其进行审查，获准后方可成为认定农业者。最后，农地流转的辅助性制度配合到位。日本政府给离农者发放津贴，动员老年农民转让和出售农地，实现农地流转；成立农业合作经济组织，扮演农地租赁中介；培训农业生产经营者，以提高他们的综合素质；对规模经营农业家庭或企业给予优惠的金融支持。

日本农地流转仍面临许多困难。日本人多地少，土地贫瘠，土地坡度大，无论是土地生产率还是农业劳动生产率都是投入多产出少，在国际竞争中处于劣势，存在粮食安全隐患。日本的农业兼职比例高达80%左右，尽管兼业者的农地无论劳动生产率还是土地生产率水平与专业农家比低50%左右，但这些农户仍不愿出卖或转让农地。日本农业主要经营单位是家庭，虽然家庭经营的继承实现了股权化，但日本家庭比较保守，农地流转的意见难以统一，而且日本规定家庭农场的股份不允许退股，只能在内部转让，增加了农地流转的难度。在制度方面，二战后日本农业发展的价值取向是自耕农化，即耕者有其田，自耕农集土地所有、经营和耕种三位一体的模式难以改变，加上二战后日本对农地出卖和出租有政策限制，增加了农地流转的难度。日本人多地少，农业用地的价格不断上涨，使得农户不愿轻易放弃土地，而把土地当作资产长期拥有，以实现保值与增值的目的。农民对政府推动农地流转政策不信任，担心出租的土地被剥夺所有权。因为在二战后的农地改革中，许多农户出租的土地被政府强制收购，农民的心里有阴影。日本兼业农户中的青壮年劳动力一般外出务工经商，留下女人和老人在家留守种地，这些家庭也不指望农业有多好的收成。日本农地流转任重而道远。

五 发达国家农地流转的经验

确立科学的农地流转进程。农业用地的经营不是规模越大越好，而是要由一国的农业、经济和社会发展的需要、农业生产支撑能力而定，农地流转的规模是一系列指标的函数。从农业生产支撑能力来说，要考虑农业科技发展情况、农业从业人员的专业水平、农业生产的投资能力、农业公共设施的建设情况等。英国农地规模经营几乎是在圈地运动前后短时间内实现的，但当时英国主要是养羊业推动圈地运动，当时的养羊业不需太多的支撑因素。美国的农业集约经营也是在短期内实现的，但美国农地规模经营前期主要是殖民者掠夺印第安人土地和西进运动奠定的基础。日本农地流转进程的阶段性特点很明显，第二次世界大战之后日本以耕者有其田为价值导向，农业生产以自耕农为主。20世纪60年代日本放宽了对农地流转的限制，农地通过市场自由流动。20世纪80年代中期以后，尤其是在乌拉圭回合《农业协定》谈判后，日本政府鼓励农地向“合意的农业生产单位”集中（蔡保忠等，2015），农业用地由此从分散占有分散经营转向分散占有集中经营，与此同时，政府还采取了一系列鼓励农地流转的措施。

农地流转形式多样，由流转双方主体自主选择。发达国家农地流转的形式有出售、转让、出租、抵押、继承、交换、合作、入股、信托等多种形式。不同发展时期农地流转形式的重点不同，一般来说，在现代农业发展初期以出售、继承为重点；中后期以出租为重点；在农业现代化实现之后则主要为租赁，即租地农场得到充分的发展。美国是当今世界上农业现代化程度最高的国家，美国的租地农场发展比较活跃；日本近年租地农业企业发展也很活跃。

农地流转的动力充足。从流出方的角度看推力十足，农地流出方一般是中小农地所有者或经营者。二、三产业的比较利益、城市文明生活对这部分农民有吸引力，如20世纪的美国就业状况很好，二、三产业和城镇对农村青年很有吸引力；流出方可以获得一笔农地流转费用，许多发达国家对于离开农业的老年劳动力还发给离农津贴，如日本近年来对离农农民就给予一定的补贴；农地流转，特别是农地出租，土地所有权还在农民自己手中，还有退路，所以一些中小农户愿意流转农地。对流入方来说有一定的拉力：首先，规模生产能产生一定的规模效益，会使规模生产者在竞争中处于有利的地位；其次，为了实现农业的集约经营和现代化，政府对规模较大的农场有价格补贴、税收优惠、贷款优惠和购买生产资料补贴等政策支持；最后，农场主可以通过发展农场实现投资的目的，美国租地农场的发展就说明了这一点。政府给予助力，通过实现规模经营保证国家的粮食安全、农业实现现代化，有充足的农副产品供应，还可以增加出口创汇，所以各国政府一般都支持农地流转和规模经营。

农地流转的方法。近现代意义的农地流转前期，许多国家都采用过非常手段，英国通过“羊吃人”的方法集中了农地，美国殖民者通过掠夺印第安人的土地奠定了资本主义农业的基础，日本二战后通过强制收购确定了农业的自耕农制度。在资本主义的农地制度基本确立之后，各国在农地流转中坚持市场调控和政府规范相结合的调控机制，如英国1967年制定执行的《农业法》规定了对小农场合并的政策，美国实施《宅地法》时的农地流转，日本1980年推行《农地利用增进法》时期的农地流转运行机制都坚持市场调控和政府规范相结合。在农地流转相对稳定之后，农地流转的调控机制坚持以市场调控为主，政府的政策导向为辅的运行机制。农地流转的相关事宜主要由参与流转的双方通过市场，经过协商确定。政府对已经实现规模经营的农场给予一定的优惠，对农地流转加以引导。

坚持不再细化和分割农地的政策。现代农业是一种设施农业，不应细化和分割。发达国家都鼓励土地长期流转，并对长期流转的农地给予一定的政府支持，如对租期在10年的出租土地日本政府通过垫付租金的办法一次性向出租农地的人付清10年租金，而流入土地的人或企业可每年付一次租金，差额由政府支付。各国还采取了反对农地细化分割的措施：英国曾实行限定继承和长子继承；美国法律规定，家庭成员可拥有或继承农场土地股份，但不能退股或将股份做抵押，只许内部转让，以保证土地在代际传承中不被细分碎化（丁关良、童日辉，2009: 166）；日本实行农业者认定制度，在一定程度上排除了非认定者从事农业的可能性，避免农地细化和分割。

构建完整的农地流转法律体系，依法实现农地流转。英国在1700～1760年颁布了208个圈地法案，1760～1801年颁布了200个圈地法案（王爱华，2015）。1941年《农业法》规定，农场主可以获得终身租期（丁士军，2013:245）。美国在农地流转活跃期的1785～1935年颁布了《土地法令》《西北土地法令》《宅地法》和《农业调整法》等一系列的政策法令规范农地流转。日本在第二次世界大战之后，制定和执行了《农地法》《农业基本法》《农地利用增进法》等一系列规范农地流转的法律，而且日本有关农地流转的政策法律在不断地随形势的变化而修改，如《农地法》就先后进行过6次修改，农地流转的政策不断地调整，从不允许流转到允许流转，再到鼓励和支持流转，变化的幅度很大。

政府提供农地流转的各种辅助性制度配套并保证其及时到位。各国都给农民，特别是离农农民一定的社会保障津贴或补贴，如日本对放弃农业或卖掉农地的农户，一次性给付62万日元的退耕补贴，对卖掉土地得到的收入减免收入税（丁关良、童日辉，2009: 173）；对专业从事农业的农民和新进入农业的农民进行农业知识培训；对农场给予科技支持，如帮助其测土、育种等；帮助农场建设公共设施，如帮助建立水利工程、道路交通工程等；在税收、贷款等方面给予优惠；对农产品价格给予补贴；支持中等和大型农场发展。

多权分置，使用权独大，这是各国农地流转的共同趋势。英国在法律上规定土地全部属于英王所有，但实际上英国90%的土地为私人持有，土地持有者对土地享有永久业权，英王的土地所有权处于一种虚置的状态。美国租地农场十分发达，日本也提倡发展租地农业，说明农地的使用权发挥着重要的作用。从理论上说，随着社会的发展，技术、设施、资金、人才在农业发展中起着越来越重要的作用，拥有土地不一定能使其发挥最大的效益，所以农地的使用权在各国的农业发展中发挥着极其重要的作用。当然，各国对农地权利也有一定的限制和制约。英国土地属国王所有，美国政府在农地上保留了三项权利，日本也要求农地用于农业生产经营。

六 发达国家农地流转经验对我国的启示

确定科学的农地流转进程。农地流转的进程应主要根据农业生产支撑的能力确定，即根据农业生产力发展的状况、农业生产者的科技文化水平、农业生产的投资能力、农业公共设施的建设情况等确定。日本在二战之后农地发展的价值取向是耕者有其田，对每户农民拥有的耕地有最高额的限制。1961年以后，日本的农业政策以规模经营、效率优先为导向，采取了一系列措施促进农地流转，放宽了农户拥有农地的限度，建立了有利于农地出租和买卖的信托制度、创设农业人养老金制度、建立农业者认定制度、给农业生产以优惠的金融支持等。我国现阶段农业发展应该以规模效益为导向。我国现阶段农业生产力的发展只需现有农业生产者的1/3，流转农地约占总农地的1/3，我国应该加大对农地流转的支持力度，加强农业科技普及工作，强化农业公共设施建设，加大对青壮年农民的培训力度，允许有能力的企业参与和推动农业现代化，推广农业保险，支持大中农业单位的发展，加快老年农民社会保障制度建设，全面推动农地流转。争取到2030年有2/3的农地实现流转。

实行农地三权分置，放活农地的经营权。现代农业的最大优势是使农地发挥最大的效益。现代农业的效益是由技术、设施、人才、资金等决定的，拥有土地不一定能使其发挥最大的经济效益。英国的土地属于国王所有，但持有者有永业权，美国的租地农场得到了大发展，日本极力提倡农地实现租赁，都是农地使用权独大的表现。因为只有农地使用权作用的充分展示，才能发挥农地的最大效益。“要实行农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，加快放活土地经营权，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。使土地资源得到更有效合理的利用。加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。”（新华网，2016）

探索和确定合适的农地流转形式。发达国家农地流转形式多样，农地采用包括信托和出售在内的多种形式流转，而且早期主要是出售，近期主要是租赁。流转的形式完全由流转双方自主选择。我国现阶段农地流转的主要方式是交换、转让、出租、继承、合作和抵押。近期有的地方开始尝试探索信托制度。我们还可以探索在承包期内农地经营权的买卖，买卖的是承包期内的农地经营权，买卖的农地经营权承包期到期后又回归了集体，这样的买卖如同租赁的性质一样。这样可以使买入者在承包期内放心地进行农业生产，建设农用设施、提高土地肥力，实现农业集约经营和现代化；出售者中的老年人可用这笔费用安心养老，进城农民可以在城镇安心从事二、三产业生产经营活动。事实上农民私下里有这样做的，应进行试点和规范。

挖掘农地流转的动力。强化对中小农户农地流出的推动力，发达国家主要采取二、三产业比较利益引导、城市文明生活的吸引、流转费用牵引、离农津贴的给付等措施引导中小农户放弃农业生产。我国可以通过扩大城镇就业、放开对进城农民户籍限制、增强老年农民的养老保障、农地在承包期内经营权买卖等措施，引导农民流转承包地。应增加对种粮大户、农业合作社和涉农企业流入农地的拉力，使这些单位充分享受农业规模经营的效益，享受政府价格补贴、税收优惠、金融支持、农用公共设施建设等。我国政府应强化对农业规模经营的助力。发达国家在实现农业现代化的过程中，特别是在农业现代化的后期，政府大多采取措施支持规模经营，如西德进行土地整理，主要是消除“插花地”，将许多零碎分散的地块连成一片，以利于机械化耕作，并用发放补助金和减息贷款等方法，直接支持“有生命力”的农户（胡树芳，1983: 87）。美国大力支持租地农场的发展。中国为了实现集约经营和农业现代化，除了继续执行已有的惠农政策外，应加大对集约经营农户、合作社和涉农企业的支持力度。支持小农户农地长期流转、减少农地流转的纠纷、对大中农业单位实行生产经营保险、提高对大中农业生产单位的各种优惠政策的比例，支持农科毕业大学生、研究生返乡从事农业生产经营创业。

选择科学的促进农地流转的方法。发达国家在农地流转中，前期，即农地的所有权变动期，一般都使用过强力手段，如英国的“羊吃人”、美国抢掠印第安人土地、日本二战后强制收购地主超出限额的农地等。中期，都放手用市场机制调节。后期，即农业生产已初步实现规模经营，农业现代化即将实现的时期，政府都伸出了支援之手。如法国设立“土地整治与农村安置公司”，把没有生命力的小农自愿出让的农田收购进来，再根据转让后有利于改进农业结构的精神把它们卖给“有生命力”的农场主；设立调整农业结构的社会行动基金，用提供适当的财政补助的办法来鼓励老年农场主放弃耕作，把土地出卖或出租给青年农民；规定农场的继承权只能移交给农场主的配偶或有资格继承的一个子女，以避免农地被划分成小块土地；把地租控制在极低的水平，以鼓励农场通过租地扩大规模（胡树芳，1983: 149）。日本也采取过类似的方法。中国农地的所有制形式变革早已实现，现阶段处在政府鼓励和支持农地流转，但农地流转主要由市场调节的阶段。在未来的20年左右，我国不排除政府将采取实际措施支持、鼓励和推动农地流转，使现有农地的2/3左右实现流转，实现农地规模经营和农业现代化、人口城镇化。当然，政府在推动农地流转的过程中，仍要借助于市场这个中介去实现。

制定和实施系统的农地流转法律体系，使农业用地依法流转。日本人多地少，农地是稀缺生产要素，农地流转的每一个阶段、每一个环节都有法律可依。我国应该细化农地流转的相关法律法规，针对农地流转的不同阶段、东中西不同地区的实际情况做出有针对性的规定。对需要规范且制度比较成熟的农地流转问题以法律的形式做出规定，如农地流转的期限问题就需要规范。现阶段我国的农地流转期限都比较短，但农业生产的见效周期较长，没有对土地的改良、水利工程设施的建设产生不了规模效益，若流入方将这些准备工作做好之后，可能农地流转期已到，享受不到规模效益所带来的益处。所以，应对土地流转期限有明确的规定。日本规定土地出租10年的由政府设立的中介机构一次性付给流转费，而租入方每年向中介机构付费，差额由政府垫付。我国对流转期较长的农地也可以这样做，并用法律法规加以肯定。

农地流转的辅助性制度应配套到位。发达国家在农地流转的过程中，几乎都对退休和离开农业的农民实行社保和津贴，对留在农业的青年农民进行教育培训，对大中型农业单位有科技支持、税收和贷款等优惠，各国都限制农地细碎分割。我国应强化农地流转辅助性配套制度，对退休和离开农业的劳动者建立社会保障制度，对从事农业的青年农民进行农业知识教育培训，特别是要出台限制承包地细化和分割的相关政策。近年成长起来的农民是独生或少生子女，对承包地的分割并不十分严重，放开二胎生育政策之后承包地分割的问题会比较严重，我国应及早采取相应措施，限制承包地分割，并动员农民相互交换，使自己的承包地尽可能连成一片，以适应农业机械作业。与此同时，还应理顺生产要素价格，充分体现出我国土地的稀缺性和珍贵性；平衡各种利益关系；理顺农产品与非农产品的比价关系（吕世辰等，1996）。