一 什么是政府创新？中国地方政府创新的特点是什么？

对于创新的系统研究似乎是从约瑟夫·熊彼特开始的。他在1939年出版的《商业循环》一书中通过区分“创新”与“创造”，明确了“创新”在经济领域中的含义。他认为“创造”是观念或者概念，而“创新”是能够使“生产手段进行新的组合”的观念。政治学者在研究政治领域中的创新时也基本继承了约瑟夫·熊彼特的逻辑。墨尔把创新界定为“成功地引入一种新的可利用的手段或者可实现的目的”。如果说创造意味着产生新的东西的话，那创新就是利用新的东西。阿舒勒等人提出，创新就是“崭新的行为”，是由两个要素组成的：新观念及其实践表现。巴西政府创新项目主任彼得·斯宾克通过调查指出，对于政府官员来说，创新首先是能够取得成效的行动。归纳这些定义，我们可以看到，所谓创新就是能够解决具体问题的新的手段、措施、方法以及制度。创新有两个要素，一是“崭新性”；二是实践性。

所谓的政府创新就是政府部门进行的、以有效地解决社会经济政治等问题，完善自身运行，提高治理能力为目的的创造性活动。这些由不同层级政府部门在不同领域中完成的创新活动可以根据其性质分为制度创新和技术创新两类。制度创新指的是对现有制度进行改造或创立新的制度来因应社会经济发展的要求；技术创新指的是把科学技术手段应用到政府治理过程中或者对现有治理所使用的手段、措施、方法以及程序进行技术层面的改造。通常来说，制度创新的影响范围更广、难度更大。随着一套治理制度的稳定，制度创新出现的频率会逐步降低，技术创新则会成为政府创新的主要内容。但是，技术创新要产生实质性的影响，必须要推动制度的改革，以获得制度的保证。

与其他主体相比，政府创新有自己独特的目标。2003年11月在墨西哥城举行的第五届全球政府创新论坛在宣言中提出了21世纪政府创新的七大目标：低成本政府、优质政府、专业政府、数字政府、规制政府、诚实政府和透明政府。中国地方政府创新奖总负责人俞可平教授提出中国政府创新的八个目标：民主政府、法治政府、责任政府、服务政府、效益政府、专业政府、透明政府、廉洁政府。这些目标虽然侧重于不同的领域，但带有两个取向。一个取向是提高政府的统治能力，以顺应社会经济变化的要求，增强政府的合法性；另一个取向是提升政府的治理能力，动员和利用社会资源，以弥补政府统治的不足和缺陷。虽然提高政府统治能力一直是政府创新的核心目标，但近年来，如何利用社会资源，提升政府治理能力正在日益受到各国政府的重视。

就中国来说，从改革开放以来，政府创新一直是各项改革中的重要内容。21世纪以来，随着决策者对创新重要性的强调以及对政府改革的重视，政府创新成为改革的重中之重。中国的各级政府在积极学习和借鉴其他国家经验的同时，也根据本国制度的特点以及本地的实际情况创造性开展了工作，有效地解决新老问题。中国政府创新已经成为全球政府创新的重要组成部分，其在某些领域的创新也引起了国际同行的重视。

与其他国家相比，中国的政府创新有其特有的背景，因此也决定了地方政府创新有其自身的独特性。这个背景包括：国家规模大，管理层次多；长期的权力集中体制，政治权力干预社会的范围广、程度深；执政党与国家权力关系紧密，直接决定着整个制度的框架；公民社会正处于发育过程中，社会自身组织能力不足；整个社会正处于转轨过程中，社会变动迅速，各个层次都进行着变革；在全球范围内属于后发国家，具有一定的后发优势。

在这种背景下，中国地方政府创新具有以下六个突出特点。

第一，创新主体多、涉及领域广。多样化的创新主体包括各级地方政府以及广义的各个政府部门。在中国这个大国中，按照宪法，地方政府包括省、县、乡镇三级，但在实际的政治框架下，在省与县之间还有具有行政管辖职能的“地区级”，此外还有为了特殊目的专设的“亚层次级”市政府，比如“副省级”。由于共产党的执政党地位以及由此形成的特殊的执政方式，中国的政府包括了党、国家以及具有政治管理功能的社会组织（比如政协、工会、青年组织、妇女组织等）三个层次的内容，这使得中国的政府部门不仅多样，而且独特。创新主体的多样化也说明了政府治理领域的广泛性。当然，创新涉及领域广更主要缘于政治权力对社会经济事务的全面干预。有学者称中国改革前的国家是“全能国家”。改革开放以来，虽然政治权力逐步退出了一些领域，但就创新领域而言，反而起到了拓宽的作用，使得政府创新分布在三个方向上，即退出现有的治理领域，改革依旧治理的领域，发展新的治理领域。

第二，政治创新与行政创新相结合。政治与行政是政府治理的两大形式。前者集中体现在政治权力的产生、分配和更替上；后者体现为政治权力在管理社会事务过程中的运用。中国正处于转轨过程中，政治改革和行政改革一直是整个改革事业的重要组成部分，在不同改革阶段被赋予了不同的任务。许多创新就是在改革过程中产生的。政治创新的根本目的是解决权力来源于民，行政创新则重点解决权力服务于民。近些年来，政治创新的代表是选举体制改革，比如村民选举、乡镇政府选举以及人大代表选举；行政创新的典型更多，尤其是在中国加入WTO以后，行政管制领域改革进展迅速。从近期和中期来看，行政创新的内容和数量肯定要多于政治创新；从长期来看，政治创新必然需要根本性的突破，以为行政创新提供宏观制度保障。

第三，制度创新与技术创新相结合。中国社会正处于转轨过程中，制度创新对于整个制度的调整和重建非常关键。随着科学技术的发展，尤其是众多技术手段在政府治理中的应用，技术创新的重要性也日益增强。在某些领域，比如社会管理领域，即使是细微的技术性调整都能起决定性作用。当然，技术创新必须得到制度保证才能发挥应有的作用。还必须注意的是，中国所拥有的后发优势在制度创新和技术创新中得到了突出的体现。通过对国外一些相关制度的学习和移植，可以缩短制度创新的时间，降低创新的成本。从某种意义上说，制度模仿与制度创新同样重要。技术创新的后发优势更为明显，典型代表就是网络在治理中的运用。中国地方政府在治理的基础设施、技术手段等方面已经大大缩小了与发达国家的差距。

第四，中央倡导与地方主动相结合。这是多层次集中体制变革的必然结果。一方面控制了主要资源的中央一直推动着改革；另一方面多层次的地方政府也希望通过创新来争取中央的支持，并在与其他政府的竞争中获得优势。20世纪80年代以来，中央一直积极倡导和推动创新，这无疑给地方政府创新提供了有利的宏观环境。地方改革试点是中央推动创新的代表性手段。地方政府之间的竞争也在加剧。为了加快本地的发展，各地地方政府试图通过各种努力来获得竞争优势，这样既可以得到上级乃至中央的重视，获得包括政策、资金等在内的资源投入，也可以吸引社会资金的进入，从而形成“投资洼地”。当然，中央倡导的创新并非总能获得地方的主动回应，因为中央倡导的创新往往是原则性的，需要深入的理解；同时也常常是艰巨的，需要创新的勇气。另外，地方的主动创新也并非总能得到中央的正面回应，尤其是在某些政治领域的创新，因为其具有一定的敏感性和不可测性。但总的来说，中央并不会公开否定或批评地方创新，除非创新直接挑战了现有的法律或制度。这种默许和宽容成为除积极提倡之外的另一种推动地方创新的方式。

第五，社会要求与创新者相结合。在理论上，满足社会的要求是政府创新取得成功的关键，因为政府治理的根本目的是服务社会。在中国，相对于强大的国家和政府来说，社会还处于发育之中，其主动提出要求的能力有限，并且也缺乏足够的渠道把这些要求和意见输入到政府系统中。但这并不意味着社会对政府创新没有要求，而是说它的要求需要被发现并引导。这样，创新者的重要性就凸显出来。他们是社会潜在要求的发现者、汇集者以及回应者。他们不仅包括政府官员，还包括社会中的积极分子。就地方政府创新而言，作为创新者的地方官员发挥了关键作用。这些人出于各种原因，站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的不安定分子，官员中的“企业家”。而这些人的政治命运又直接决定了创新的命运。

第六，提高执政能力是创新的核心目标。在某种程度上说，这是中国政府创新的最有特色之处。中国的各级政府创新都是在执政党的领导和主导下进行的，创新不仅要符合社会发展的要求，也要实现提高党的执政能力的目的。2004年党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出了加强执政能力建设的主要内容，即驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。对于地方政府创新来说，这些能力要求也同样适合于它们。