五 地方治理创新与政府治理能力

改革创新作为过去30年整个国家治理变革的主题，也贯穿在各级地方的治理过程中。在20世纪80年代，随着权力的下放，中央大力鼓励地方政府进行改革创新，尤其是在率先进行的农村改革和企业改革方面进行创新。村民自治、企业承包经营责任制以及县级机构改革等是这个时期几个有代表性的改革。1980年肇始于广西宜山（今宜州市）屏南乡合寨村的村民自治经过1982年宪法的确认以及1988年村民委员会组织法的规范，最终成为农村治理的基本制度。围绕其进行的村民选举在20世纪90年代后期开始成为国内、国际各个方面关注的对象，并被看作中国政治民主化的突破口，具有向基层政府层次扩展的可能性。企业承包经营责任制赋予了企业一定的经营自主权，是改革政企关系的尝试，但并没有从根本上约束政府对企业的干预。但是企业承包制所强调的“层层负责、责任到人”原则被吸收进政府管理中，推动了政府内部责任机制建设。县级机构改革是从20世纪80年代中期开始的，1989年国务院确定了包括湖南华容、内蒙古卓资在内的9个县作为改革试点。此后，改革试点逐步增加，到1992年8月底，达到了350多个。县级机构改革的基本目标是“小机构、大服务”，即一是减少政府冗员，二是适应经济发展的需要，提高政府的服务能力。在县级机构改革过程中，出现了多个成功模式。

1988年，海南省建省，把政府建设的目标确定为“小政府、大社会”，并且在政府机构设置、职能规定等方面进行了诸多改革尝试。这个思路也被引用到经济特区政府改革以及1993年成立的上海浦东新区的政府建设中。“小政府、大社会”成为自20世纪80年代后期到20世纪90年代中期政府治理改革的基本理念。但必须注意的是，这个理念并非基于当前流行的“国家—公民社会”理论，而是来源于马克思的国家学说，是它在市场经济背景下的发挥。实际上，在整个20世纪90年代中期之前的政府治理改革都是从马克思主义经典作家那里寻找理论资源的。“小政府、大社会”为这个时期进行的下放权力、政社分开、基层民主建设、党政分开等改革提供了有力的支持。

20世纪80年代是探索全面改革时期，中央在不同领域都确定了改革试点，鼓励地方政府在这些领域进行尝试和创新，以为国家决策提供经验。而中央则以政治支持和特殊的政策来为改革试点提供保护，减少改革的阻力。然而，一旦这些保护和支持被撤除，一些改革试点就无法坚持下去。这尤其体现在按照“小政府、大社会”思路进行政府机构改革的地方，多年之后都出现了被撤掉的机构恢复，精减的人员膨胀等固有问题，而当年的改革者则由于触动了一些群体的利益引起争议，被撤销了职务。然而，这些改革试点失败的根本原因不在于中央和上级的保护和支持，而在于改革的社会经济条件并不成熟，制度环境并不允许。

1993年建设市场经济体制的目标确立后，随着中国加入全球化步伐的加快，社会结构的深刻变化以及执政党执政理念的调整，地方治理改革有了新的背景，进入了新的阶段，呈现出以下几个特点。

第一，市场经济和公民社会的发展是治理创新的基本背景。如果按照狭义的定义来理解治理的话，那么20世纪90年代中期之前的改革是为国家、市场、公民社会的治理关系创造产生的条件，20世纪90年代中期后的改革则是为这组关系的成长而产生的条件。比较而言，由于市场经济的力量强于公民社会，并且是经济增长的机制，所以市场与国家的关系一直是地方治理创新的重点。各级地方政府在与市场经济发展的领域内积极推进改革，特别体现为减少行政审批，改善投资环境、公共服务市场化等。然而社会差距的拉大、环境的恶化等市场难以解决的问题也逐渐呈现出来，成为地方治理的新内容。公民社会虽然有所发展，但相对弱小，并且领域和地区的分布不平衡，但是在一些城市以及环境保护、社区服务等领域中已经开始发挥作用，并推动了相关治理问题的改善。

第二，地方政府作为治理改革的首要主体，具有更强的创新冲动。20世纪90年代中期以来，地方政府之间的竞争更加激烈，地方政府面临的治理问题也更加多样复杂，创新成为地方政府的必然选择。对于地方政府来说，治理领域的创新至少能够实现三个目标：一是可以解决当地社会经济发展中出现的问题，特别是危机；二是可以在与其他地方的发展竞争中获得优势，这尤其体现在经济管理领域；三是可以从上级以及中央争取到包括政治、资源在内的支持，从而也为地方官员的个人升迁提供有利条件。当然，并非所有的治理创新都能同时实现这三个目标。而且三个目标之间也可能存在矛盾。特别是在政治创新领域，问题的敏感性使得上级的回应往往是模糊的，因此需要地方政府的坚持和对整个制度环境的判断。

第三，地方治理创新领域进一步扩展。20世纪90年代中期以来，改革宏观政治体制的任务不再是改革和创新的重点，一些具体的制度改革由于受层次和范围的限制，成为改革的重点。典型的代表是基层民主的深化，比如村民选举、乡镇政府选举、县乡人大代表选举以及基层党内民主。另外，行政领域和公共服务领域的创新开始大量出现。尤其是2003年以来，随着服务型政府、和谐社会、以人为本等理念和改革目标的提出，相关领域出现了大量的改革创新，成为地方治理改革的重点，也把更多的公共管理部门牵涉进来。

第四，地方治理创新的手段更加多样。在地方治理改革中，除了制度创新外，机制创新、技术创新更加受到重视。这不仅由于制度改革是整体性的，需要自上而下的路径，更由于地方治理问题的多样化和具体化，必须依靠机制和技术的支持。20世纪90年代中期以来，政府绩效评价机制的建设、政府工作流程的改造、电子政务的推行等是机制创新和技术的代表。另外，地方政府的开放性也使得治理创新中的学习和移植因素更加突出。通过学习国内外其他地方的相关创新，缩短了创新的时间，降低了创新的成本。

第五，在地方治理创新中创新者的作用更加突出。创新者从来都是治理创新的核心要素，他们的能力和命运直接关系到创新的成败。在地方治理改革中，地方官员作用的突出不仅在于政府依然掌握着主要的资源，更在于随着教育的系统化和培训的普遍化，他们的素质得到了提高，眼界更为开阔，个性更加鲜明。这样，一些官员出于不同原因，站到了改革的前列，成为追求稳定的官员文化中的不安定分子，官员中的“企业家”。而他们的政治命运又直接决定了创新的命运。

第六，地方治理创新为更多的制度创新提供了条件。从改革开放一开始，制度化就受到了高度重视，被认为是走出“人治”困境的出路。20世纪90年代中期以来，治理领域中的制度建设加速，决策者更加重视从地方改革中汲取经验，加以总结，然后转化为全国性的政策和制度。这种方法不仅表明了中央对地方治理创新的认可，更重要的是降低了中央决策的成本，提高了制度的实践性与可操作性。

过去10多年来，许多地方都尝试过在不同治理领域的创新，有成功的，也有失败的，但是在中国的制度背景下，这些治理改革与创新是沿着四个基本方向推进的：一是改善国家与社会的关系，明确国家权力来源于社会，实现国家权力服务于社会；二是改善国家与市场的关系，清晰界定国家与市场的职能，充分发挥各自的优势，减少市场失效与政府失效的恶性循环；三是改善政府内部的关系，分清职责，提高政府运行的整体效果；四是完善执政党与国家的关系。重点不再是党政分开，而是加强执政党的治理能力建设，发挥政党的核心领导作用。

在地方治理创新过程中，政府治理能力也在提高。这体现在以下三个方面。①地方政府的财政能力明显提高。这一方面得益于经济的持续增长；另一方面在于国家财政转移支付制度的完善。尤其对于承担着诸多职能的县乡两级政府来说，财政负担曾经使其中大部分长期处于“吃饭财政”状态，无法有效地履行应尽的职能。②地方政府的官员能力得到加强。公务员制度是推动官员能力提高的制度因素。随着社会文明程度提升而得到加强的法治意识、民主意识、责任意识等保证了官员能力的有效发挥。③地方政府掌握的治理技术、手段和方法更为丰富。不断健全的法律、先进的信息技术、新的调查分析方法等为地方政府了解问题、解决问题提供了重要支持。这些技术、手段和方法使得地方政府在面对快速发展的市场、私人资本、公民社会组织的时候依然具有相对优势。

然而，地方政府治理能力在整体提高的同时，也存在明显的地区性和领域性不均衡。一方面，不同地区的地方政府由于财政基础、官员素质、内部机制等原因，存在能力差距；另一方面，在不同的治理领域，政府的治理表现又有明显的不同。在一些新的治理领域，政府或者缺乏治理能力而无法治理或者治理方法不当而导致治理混乱，而在一些长期管制的领域，政府又表现为治理过度，干扰了这些领域的正常运行。2003年以来发生的多次公共危机集中体现了治理能力的不均衡。