四 对内地的启示

伴随经济发展和民生需求不断增加，我国社会福利制度正面临从“剩余型”向“适度普惠型”的战略转变。超越传统剩余型福利格局，构建与经济社会发展水平相适应的适度普惠型社会福利制度，已成为当前我国民生建设的重要任务。由于我国普惠福利建设起步较晚，没有现成经验可借鉴，基本上是“摸着石头过河”。香港的福利经验对于我国内地社会福利建设具有重要的启示意义，受篇幅所限，这里简要谈三点。

首先，正确处理经济发展与改善民生之间的关系，促进民生福利健康可持续发展。目前，我国GDP总量位居世界第二，人均GDP超过6000美元，总体经济水平迈入中等收入国家行列，但是，经济发展和社会民生“一条腿长、一条腿短”的问题依然比较突出。2011年，我国内地社会支出占国家公共财政支出的23.39%，除教育支出占公共财政的比重超过10%之外，医疗和住房支出占公共财政的比重都不足4%。上述社会支出水平尚不及香港水平的一半，甚至低于许多发展中国家。社会福利建基于一定的经济发展水平，但经济发展不是决定社会福利水平的唯一因素。德国在19世纪80年代建立了现代社会保险制度，美国在20世纪30年代经济大萧条时期建立了现代社会保障制度，英国在“二战”的废墟上建立了现代福利国家。这说明，社会福利制度并非要等到经济足够发达时才建立，它可以成为经济发展和社会现代化的助推器，而非一定是经济发展的负担。内地可以借鉴香港的经验，建立社会支出与GDP、公共支出联动增长的机制，构建以民生福利为导向的公共财政支出结构，适当增加社会保障和就业、教育、医疗、住房等社会支出，逐步将社会支出占公共支出的比重提高到40%以上。根据经济增速动态调节福利支出水平，在经济效率与社会公平、经济发展与改善民生之间找到一个合理的平衡点。

其次，正确处理福利政治与社会属性之间的关系，发展需求导向型和福利友好型福利。一直以来香港坚持以需为本，以满足民众的福利需要为宗旨，彰显人性化和精细化，发展需求导向型和福利友好型福利。过去我国内地重福利的政治属性而忽视其社会属性，强调以国家为本，社会福利更多的是服务于国家政权建设需要而非民众需要，服务于经济发展需要而非社会民生需要。作为社会福利核心要义的“人民福祉”和“人的需要”在一定程度上被忽视。应回归福利本意，在福利制度设计中把满足人的需要摆在更加突出的位置，发展“需求导向型”（need-oriented）和“福利友好型”（welfare-friendly）福利。不仅保障贫弱群体的基本民生需要，还关注有需要者在教育、医疗、住房、就业等多元化需要。不仅保障受助人的基本生活，还通过配套服务改善其生活质素，促进人力发展与社会投资。不仅完善以社会救助为主的补救性福利项目，还拓展社会服务—公共福利等预防性和发展性福利项目，实现福利制度从被动补救到主动回应、从维持生存到促进发展的转变，更好地满足经济发展和社会民生的需要。

最后，正确处理普惠和适度之间的关系，优先照顾弱者又兼顾普惠全民。近年来在改善民生福利的口号下，我国一些地方出现了两种不良倾向：一是福利冒进主义，大幅度增加福利投入，片面强调普惠，盲目推崇高福利；二是福利保守主义，人为压低福利投入，片面强调适度，固守传统补缺型福利。这两种倾向都偏离了适度普惠的要义，也有失公平与效率兼顾的价值追求。可以借鉴香港福利制度“控制总量、兜住底线、动态调节”的经验，坚持“增量式”福利发展策略，即以“存量福利”为基础，通过做大经济“蛋糕”，不断扩大“增量福利”。从总量上控制公共支出规模，从存量上盘活社会支出各项科目，优先保障基本生活和底线民生，优先发展公共救助和基本公共服务，兼顾弱者优先与适度普惠。一方面，将福利资源优先向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，向弱势群体和贫困群体倾斜，重点发展以基本生活保障为主的全民社会救助制度，夯实“最后的安全网”。另一方面，发展教育、医疗、住房、社会服务等普惠主义福利项目，推动公共服务均等化，完善应保尽保、覆盖全民的“多重安全网”。

作者简介：刘敏，深圳职业技术学院副研究员，博士。

[责任编辑：刘泽生]

（本文原刊2014年第3期）