第二节 欧洲大国参与中东地区治理的基本模式

欧洲大国的地区治理模式反映的是一种合众国或区域组织外交模式。从20世纪90年代以来，欧盟（包括其前身欧共体）及其主要成员国参与了格林纳达（1983年）、利比亚（1986年）、科威特（1990年）、索马里（1993年）、卢旺达（1994年）、前南斯拉夫（1999年）、阿富汗（2001年）、伊拉克（2003年）、伊朗（2003年至今）、苏丹（2007年至今）和利比亚（2011年）等热点地区的干预。欧洲大国的地区治理模式主要具有以下特点。

第一，以人道主义和国际维和为旗号。欧洲大国参与地区治理通常从人道主义与国际维和等全球治理的角度出发，强调欧洲大国对国际热点问题承担的独特责任。例如，在科索沃危机爆发后，英、法、德欧洲三大核心成员积极开展外交磋商，并同美国一道向前南斯拉夫发动了军事打击，其借口是保护人权；在索马里危机和海湾危机爆发后，欧盟前身欧共体积极介入，与美国一道加以干预；伊朗核危机出现后，以英、法、德为首的欧洲大国成为地区治理的主要参与方。2011年叙利亚危机爆发后，欧盟成员国多次发起召开的“叙利亚之友”大会也是重要例子。

第二，联合行动、单边行动与构建志愿者联盟相结合。欧洲大国参与地区治理的动机、利益和目标虽不尽相同，但欧洲大国在参与时既惯于以联合国、北约和欧安会为依托，通过派遣国际维和部队来强化对热点地区事务的干预，又会以多边的形式联合干预热点问题，英、法等国甚至为了维护各自在热点地区的国家利益，采取单边行动。通常情况是，欧盟成员国利益一致时，采取联合行动的可能性较大；利益不一致时，则各国独自行动的可能性更大。1994年卢旺达发生大屠杀时，法国便脱开欧盟单独采取了行动；2012年马里危机爆发后，法国奥朗德政府宣布派兵干预。此外，欧洲大国还会选择采取志愿者联盟模式，亦即在热点问题爆发时，从欧洲大国中招募志愿者，任务完成后志愿者联盟自行解散。这种志愿者联盟具有灵活性、动态性与功能性等特征，更像是一种行为而不是一个组织。由此可见，欧洲大国处理热点问题的方式，是综合运用多边、三边、双边、单边等多种形式。

第三，注意寻求干预的合法性。为取得行动的合法性，欧洲大国首先会寻求在联合国、北约和欧盟的框架内解决热点问题，倡导多边主义。欧洲大国强调内部成员国集体行动，协调欧洲大国和小国的立场与政策，尽量做到联合行动。欧洲大国也十分注重通过主流媒体影响公共舆论，以突出其行动的“维和”和“人道主义”性质，进而达到推广西方普世价值观、为欧洲大国干预政策披上合法外衣的目的。

第四，建立欧洲大国快速反应部队。2000年11月20日，欧盟各国国防部长在布鲁塞尔开会讨论设立快速反应部队事宜。各成员国国防部长还同意，未来的欧洲快速反应部队将配备10万人、400架战斗机和100艘战舰。欧洲大国快速反应部队（地面部队）的建立，为其采取联合行动奠定了军事基础。未来，欧洲大国还可能在现有地面部队的基础上，再成立欧洲大国空中和海上快速反应部队，以增强对热点地区投送军事力量的能力。索马里海盗危机爆发后，法国等欧盟成员国迅速联合派兵打击海盗便是一例。

第五，综合运用各种非军事手段。援助是欧洲大国干预热点问题的重要外交手段。目前欧洲大国约占全球贸易总额的20%和工业生产总值的30%，但已向国际社会提供了50%的人道主义援助和60%的发展援助，这些援助主要用于地区治理，配合欧洲大国的外交政策。

第六，向热点地区派出特使。欧洲大国积极向热点地区派出特使，利用特使机制协调各方立场，使特使成为联系欧盟及其成员国、热点地区各方和非政府组织之间的纽带，并通过特使管道，鼓励非政府组织向热点地区提供援助资金。科索沃、伊核危机和叙利亚危机爆发后，欧洲大国都派出特使协调各方立场。近年来，欧盟负责外交和安全政策的高级代表索拉纳、阿什顿和莫盖里尼，便以欧盟特使的身份多次在谈判中取得建设性进展，为英、法、德联合行动奠定了基础。叙利亚危机爆发后，欧盟各国也相继派出特使，代表国家元首进行谈判。

第七，派出观察员，以维护热点地区秩序，监督各派力量执行有关协议。2008年8月俄罗斯同格鲁吉亚爆发冲突后，欧盟于9月中旬召开了紧急外长会议，欧盟负责外交和安全政策的高级代表索拉纳9月30日宣布向靠近阿布哈兹及南奥塞梯冲突地区派出观察员。欧盟观察团成员约200人，来自欧盟20多个成员国。乌克兰危机、叙利亚危机和也门危机爆发后，欧洲大国也派出观察员，开展穿梭外交。

第八，加强欧盟成员国情报部门的整合和交流。欧洲大国在地区治理中的情报交流，包括双边与多边合作两个层面，其也有两个目的，一是运用经济、外交和军事手段阻止热点问题的升级；二是在热点问题出现后加强危机管理。

不过，欧洲大国地区治理模式也存在一些不足，主要表现在各成员之间难以协调立场，达成共识。当欧盟成员国立场出现不一致时，欧洲大国作为一个整体开展地区治理便会面临诸多难题，最终难以“发出同一种声音”。例如，1994年卢旺达发生种族清洗时，欧盟中只有法国起劲，其他成员国均反应冷淡。1996年，希腊和土耳其因塞浦路斯问题发生外交纠纷，导致两国关系全面恶化。欧洲大国对于冲突束手无策。1999年以来，欧盟制订的共同外交与安全政策（CFSP）为加强成员国之间的协调定下了基调，但在具体地区治理层面，欧盟要达成共识仍需经过多轮磋商和沟通。

2015年，随着数十万中东难民的涌入，欧洲大国被迫加强中东的治理。首先，西亚和北非地区是欧洲大国维护南部侧翼安全的重要屏障，是欧洲大国“柔软的下腹部”，也是欧盟成员国阻止伊斯兰激进势力发动恐怖袭击和打击非法移民的重要前线；其次，中东关系到欧洲大国的能源利益，每年欧盟约15%的石油进口来自中东地区，欧盟从中东进口石油有助于在乌克兰危机后减轻对俄能源的过度依赖；再次，中东在地缘上靠近欧盟，被视为欧盟的“后院”，是欧洲大国拓展政治影响力和文化软实力的重要舞台；最后，中东是欧盟输出“自由” “民主” “人权”等所谓“普世价值观”的试验场，是欧盟在发展中国家推动“民主治理”的试验田。

欧洲大国参与中东地区治理，在军事上实施双重标准，重点打击利比亚和叙利亚等反西方国家，推行政权更迭；政治上利用多边舞台凝聚共识，肩负在中东推广西方价值观的特殊使命；经济上采取经济制裁与经济援助两手政策，推动所谓中东民主化；文化上通过大众传媒渲染“人道主义干涉”的强者逻辑；在伊朗核问题上与美国步调一致，寻求大国协调；在叙利亚问题上继续孤立巴沙尔政权、空袭“伊斯兰国”组织，同时参与叙利亚问题的维也纳会议；在难民问题上，以“人道主义援助”为旗帜，向中东难民提供援助，彰显欧洲大国对人道主义事业的关注。欧洲大国参与中东地区治理的战略与政策既有一致性，又有差异性。

1．英国

在英国退出欧盟前，美英特殊关系、欧盟和北约成为英国参与中东热点问题的三大平台，构成了英国参与中东地区治理的“三重”机制。在外交理念上，卡梅伦奉行自由的保守主义（Liberal Conservatism）政策，即一方面追求自由、民主和人权等所谓“普世价值”，另一方面在外交政策上与善变的美国和法国外交政策不同，具有更加谨慎、耐心和因循传统的保守主义趋向。2016年7月特雷莎·梅（Theresa May）就任英国首相后，英国政府中东政策的保守主义倾向更加明显。

首先，在海湾地区，英国谋求重新建立军事存在。2015年8月，英国宣布重开驻伊朗使馆，谋求借伊核缓和大势重返伊朗。在缓和与伊朗关系的同时，英国也在为重拾其在海湾地区的影响而努力。2014年底，英国和巴林达成共识，重返在巴林的军事基地，以扩大在海湾地区的影响力。根据双方达成的协议，两国将斥资1500万英镑在美国军事基地附近的米纳·苏尔曼港（Mina Salman Port）建立军事基地，以储存设备、增加部署4艘扫雷艇。英国国防大臣法隆（Michael Fallon）指出：“这一新的军事基地将为英国皇家海军扩大影响提供永久性落脚点，确保英国派驻更多和更大的战舰以维护海湾地区稳定。”英国参谋长尼古拉斯·霍顿（Nicholas Houghton）上将指出，该基地具有战略意义，而不仅仅是临时军事部署，因为英国的利益与海湾地区稳定息息相关。

其次，在巴以问题上，英国采取向双方施压的政策。英国在巴以问题上长期执行平衡政策。民意测验显示，2/3的英国民众和57%左右的保守人士认为，以色列在2014年加沙冲突中犯了战争罪。英国政府尽管对以色列滥用武力提出了批评，呼吁巴以立即停火，但是也谴责哈马斯对危机的爆发负有不可推卸的责任，这一政策取向与美国的巴以政策具有一定的差异。

最后，在打击中东恐怖主义问题上，英国采取既追随美国又保持适度超脱的政策。一方面，卡梅伦针对“伊斯兰国”组织发表讲话指出，英国政府将积极应对外部威胁，使用一切手段，包括采取军事手段；同时卡梅伦政府又强调要保持耐心，不能仓促行事。不过，英国在野党认为，2003年英美一道推翻了萨达姆政权，才导致了如今“伊斯兰国”和其他恐怖组织的崛起；英国政府向沙特提供军火，而沙特却向极端组织提供了大量援助，助长了中东恐怖主义势力。2014年美国空袭“伊斯兰国”组织后，英国卡梅伦政府也迅速跟进，但是其空袭范围主要在伊拉克境内。

2．法国

与英国卡梅伦和特雷莎·梅政府相比，奥朗德政府参与中东地区事务更加积极主动。法国长期介入中东事务，强调法国是在地缘上最接近中东的欧洲大国——既是大西洋强国，又是地中海强国。2015年以来，法国参与中东地区事务既有延续性，又有明显变化。其延续性主要表现为法国紧随美国，在中东积极推行所谓的“政治民主化”和“市场自由化”，呼吁美国、欧盟、海合会与土耳其积极协调和配合，向中东转型国家提供援助；而变化主要表现为政策与行为更加激进，以实际行动回应法国和欧盟内部有关法国政府“不作为”的批评。奥朗德不仅追随美国、宣扬“普世价值观”、强调推动中东民主化进程，而且更加积极主动，对中东事务的介入程度更高，如率先承认叙利亚全国委员会、召开“叙利亚之友”国际大会、开展对中东转型国家的外交攻势、率先空袭叙利亚境内的“伊斯兰国”组织等。奥朗德政府比萨科齐政府的政策更加咄咄逼人。如法国外长洛朗·法比尤斯在接受《世界报》采访时公开指责叙利亚巴沙尔政府屠杀本国平民，强调“阿拉伯之春”开启了中东国家历史的新篇章，法国作为有影响力的大国，有责任向阿拉伯人民提供必要的援助，并发展双方的新伙伴关系。

首先，在伊朗核问题上，加强与美、英、德等西方大国之间的政策协调，积极推动和参与伊核谈判。2014年9月，在联大会议期间，奥朗德与伊朗总统鲁哈尼举行双边会谈，并敦促伊核问题六方拿出诚意，促使2015年7月伊核框架性协议的达成。

其次，在巴以问题上，支持以色列对哈马斯的军事打击行动。为缓解巴以之间的矛盾，奥朗德还与巴勒斯坦总统阿巴斯、时任土耳其总理埃尔多安以及突尼斯总统蒙塞夫·马尔祖基（Moncef Marzouki）分别举行双边磋商，共同探讨解决巴以冲突的方案。

再次，积极构建打击“伊斯兰国”的国际联盟。目前打击中东恐怖组织有三大机制，即美国发起的国际反恐联盟，俄罗斯发起的反恐情报联盟和沙特发起的、由34个伊斯兰国家组成的反恐联盟。2015年法国《查理周刊》事件后，奥朗德政府加大了打击恐怖主义的力度，并与美国、土耳其、约旦等一道加强打击“伊斯兰国”组织的情报交流。2015年11月和2016年7月，法国巴黎和尼斯先后发生严重恐袭，法国随即进一步加大了对“伊斯兰国”组织的打击力度。

最后，积极发展与中东国家的战略合作关系。2013年7月，法国与阿联酋签订了10亿欧元的军售合同；8月，法国获沙特逾10亿欧元的战舰升级项目订单。2014年9月，时任沙特副首相萨勒曼访问法国，双方就打击“伊斯兰国”组织、拒绝承认叙利亚巴沙尔政府等问题形成共识。沙特政府同意向黎巴嫩政府提供数十亿美元的援助，专门购置法国的军火，以提高黎巴嫩政府抵御“伊斯兰国”和什叶派武装攻击的能力。2017年5月马克龙当选法国总统以来，法国参与中东事务的主动性更强。在反恐问题上，法国与美国一道加大对叙利亚“伊斯兰国”的打击力度，并最终与盟国一道解放被“伊斯兰国”占领3年的拉卡；11月黎巴嫩总理哈里里在沙特突然宣布辞职，马克龙从阿联酋飞往沙特，并邀请哈里里访问法国，在沙特和黎巴嫩之间开展外交斡旋；为缓和海湾地区紧张局势，马克龙还在沙特和卡塔尔、沙特和伊朗之间开展外交斡旋，防止海湾地区的冲突升级。

3．德国

德国在中东一直奉行“总体超脱、经贸为先”的外交理念，在政治和安全上奉行“不介入”政策，在经贸上加强与中东国家的合作与交流。德国默克尔政府参与中东事务总体上不积极，主要表现为支持欧盟的决议，利用欧盟首脑会议、七国集团、二十国集团、联大会议等多边舞台同英法协调立场。但是，与法国咄咄逼人的中东政策相比，默克尔政府倾向于通过政治与外交手段解决叙利亚危机，不赞成通过“利比亚模式”解决叙利亚危机，同时主张西方国家向转型阿拉伯国家提供各种援助、帮助其实现平稳过渡。2013～2017年，默克尔政府主要在军事、反恐、中东和平进程等领域参与中东地区事务。

首先，加大对中东国家的军售。根据斯德哥尔摩和平研究所的统计数据，在2009～2013年，德国是世界第三大军火出口国，占世界军火出口总额的7%。2013年，德国向欧盟和北约以外国家出口了价值36亿欧元的军火，其主要买家是阿尔及利亚、卡塔尔、沙特、以色列、阿联酋、约旦、科威特和阿曼等。

其次，在中东反恐问题上谨慎用兵。2014年9月，默克尔总理宣布向伊拉克库尔德人提供价值9200万美元的军火，以帮助伊拉克库尔德人抵御“伊斯兰国”组织的进攻。德国提供的武器装备包括8000杆步枪、40挺机关枪、8000把手枪、30组反坦克火箭发射器以及500枚火箭弹等，足以武装4000人的军队。2014年底，美国国务卿克里到访德国，与德国总理默克尔和外长施泰因迈尔举行会谈，感谢德国在打击中东恐怖主义等问题上给予美国的协助。

最后，积极参与巴以问题的解决。根据德以两国政府达成的协议，自2008年以来，德国和以色列每年都举行两国政府内阁成员的联席会议。2014年2月，德国总理默克尔访问以色列，出席德以两国第五次内阁成员会议，高度赞赏两国间关系。但默克尔同时也指出，唯有“两国方案”，即在以色列建立犹太人国家和在巴勒斯坦建立阿拉伯人国家，才能解决巴以之间的矛盾与冲突。

未来，欧洲大国及欧盟参与中东地区事务的政策走向主要包括：第一，联合海湾阿拉伯国家、土耳其、约旦和美国，促进叙利亚反对派的整合，在叙利亚问题上采取施压与谈判政策；第二，配合美国，联合所谓温和国家如土耳其、海合会成员国、约旦等，加大对“伊斯兰国”组织的打击力度，扶植叙利亚和伊拉克库尔德人，以反恐为抓手，继续介入中东事务；第三，增强与中、俄、印、巴西等新兴大国的合作，借助联合国、阿盟、非盟等国际和地区组织的力量，增强在中东人道主义干预的合法性；第四，参与中东地区经济治理、难民治理与防扩散治理。