第2章 序 事业单位改革的法律维度

事业单位在中国是计划经济的产物，随着市场化改革的深入，事业单位的改革也在加快进行，其主要目标是去行政化，让事业单位不受政府行政化弊病的影响，从而使其遵循自身的专业规律。不过，事业单位改革举步维艰，走走停停，一直没有走出关键的几步，远远落后于中国市场经济的发展。其原因很复杂，从法律的角度来说，包括事业单位法律地位与实际地位脱节，法律地位无法适应计划经济向市场经济的转轨，目前的财政体制无法支撑事业单位的法律地位等。

中国事业单位实际定位非常清晰，是党政单位、企业单位之外的第三种重要单位，但在法律技术层面非常模糊。从实际角度来说，计划经济时代，事业单位是国家提供公共服务的组织，是单位的一种。但事业单位在法律上没有准确的内涵和外延，只是在财政预算和编制管理上有准确的定义。改革开放之后，事业单位的定位发生了重大变化，现在事业单位基本上是新型公共服务主体，现有事业单位在法律上的特征有四个：公益性、国家举办、公共服务行业和资产来源于国有资产。这些特征需要在法律上进行明确，并进一步清晰化。

使事业单位法律性质明晰化，需要重新思考事业单位的法人登记管理制度。这方面应有别于企业单位，目前企业需要工商登记，事业单位也需要登记，但作为区别于企业单位的事业单位，其登记制度不是绝对必要的，其登记不同于工商登记，也不同于民间组织的登记，其举办主体唯一而非多元，所以事业单位登记制度完全可以改为备案制度。

从实际情况来看，现在的事业单位比较复杂，有些是政府机构，有些是企业单位。所以，事业单位必须实施分类改革。因此，需要从法律上梳理事业单位的法人属性。从国际上来说，中国属于大陆法系的大家庭，大陆法系国家一般沿用罗马法的传统，把法人分为公法人与私法人、社团法人与财团法人、营利法人与非营利法人等。这套法人分类方法延续那么久，说明其有很强的科学性。中国现行《民法通则》的法人分类方法没有沿用这套分类方法，已经不能适应形势的需要，建议未来的中国民法典的法人分类应该有公法人和私法人的区分，应该有社团法人和财团法人的区分，应该有商事法人（营利法人）和非商事法人的区分。概括起来，就是以公、私法人二元论为基础，以社团法人和财团法人两分法作为私法人的基本分类方法；在社团法人之下具体划分公益法人和营利法人。现行《民法通则》中的事业单位法人类型，应该取消，归入新的法人类型。

就事业单位分类改革的政策层面来说，现在事业单位的行业特色正在日益淡化，其经费来源差异的特色有所凸显，事业单位分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型。从实际情况来看，全额拨款、差额拨款的公益类是事业单位的主体，是符合事业单位功能定位和自身性质的一类。但其中相当多的事业单位承担政府机关职能，是管理型事业单位，生产经营的企业型事业单位亦不在少数。对此，作者提出对中国事业单位类型进行基于法学视角的分析，认为目前中国存在的事业单位从法律角度可分为享有公权力的公法人、承担公益职能的公法人两种类型。在此基础上，提出了事业单位改革的六项制度选择：公法人行政机关、公法人财团法人、公法人社团法人、公益性公司、民办非企业单位和商事主体。

从实际情况来看，当前广泛存在的事业单位法人营利性行为，广受诟病，但又没有解决办法。从法律上来说，事业单位属于提供公共服务的法人机构，公益性是中国事业单位法人的法定要求，不能从事商业化的活动，但现实是财政补贴有限，许多事业单位不得不把从事营利性活动，也就是“创收”当作首要工作，这违背了事业单位的法律定性，导致事业单位发展面临很多问题。这个问题，虽然是财政问题，但从法律的角度来说，如何确保全额拨款的事业单位有充足的财政经费来实现其公益性，是必须认真考虑的问题。

这本书是景朝阳根据其博士论文修改而成的，它力图从法律角度，探讨事业单位的历史发展、事业单位的登记制度、事业单位法人类型及其定位等问题，并从法律的角度提出事业单位分类改革的若干制度选择。这些探讨很有学术深度，同时也有很强的现实关怀。对于从法律和政策角度探讨中国事业单位的分类改革问题很有学术价值，也很有现实参考价值，值得大家阅读和进一步思考。

是为序！

毛寿龙

2016年11月22日于马尼拉