三 破局：佛山的持续改革与新格局

改革是发展的活力来源，改革容易，但持续改革不易。持续改革是佛山获得持续发展的关键——始终走在改革的前列，通过改革回应当下的关键问题，或通过政策创新填补制度空白。佛山的改革是有次序、有根基的：从经济改革到行政改革，再到社会改革，经济改革的发展为后两者提供了物质基础和必要性。持续改革意味着佛山总是在寻求更优的资源配置方式、不同行动者之间的合作方式。“以改革谋发展”成为佛山人的普遍共识。

面对各种发展约束，佛山有几条基本经验（见图1-4）。一是治道变革，以政府“自我革命”撬动经济、社会领域的改革，通过创新政策、整合资源打破层级约束，调适社会主义中国转型不确定下的总体性权力安排，为地方发展拓展空间。二是基层创造，尊重基层，凝聚基层治理智慧，推动各区间有序竞争，提升政策效度和治理能力。三是能动社会，跨越组织边界协同共治，激发社会自我管理、自我服务的潜质和活力，建立“政社”伙伴关系，构筑良好秩序。

（一）治道变革：自我革命，拓宽发展空间

治道变革非一蹴而就，是一个不断递进、不断转变治理逻辑的过程。从计划经济时代的行政命令逻辑到尊重市场资源配置地位的市场逻辑，再到“社会本位”的社会逻辑，每一次治理逻辑的更新对于政府而言都是一场“自我革命”。而政府作为改革过程中的重要主导，其每一次成功改革，都会给其他领域的改革释放出巨大的空间。可以说，政府自身不改革，就难以支撑其他领域的改革，难以拓宽地方的发展空间，从而制约经济社会的持续繁荣。

佛山“敢饮头啖汤”的改革精神在政府自身的改革领域体现得尤为明显。在各地政府规模日趋庞大、臃肿时，佛山开启了机构改革；在各地摸索机构改革精简什么、精简多少时，佛山认识到政府职能转变才是关键，从而精简审批事项，优化办事服务流程；在经济增长仍然主导着大多数地方政府的改革思维时，佛山意识到政府的本职在于如何整合行政体系内外不同组织的利益，使这些利益组织形成协同机制和渠道以提供优质的公共服务，并探索出“一窗式”“一站式”审批服务模式及“一门式”政务服务系统，将“为人民服务”和建成人民满意政府落到实处。

总的来说，佛山通过自我束权、向市场放权、向社会赋权这三种方式，成功拓展出了自身的发展空间。首先，通过大部制改革、简政强镇、行政审批改革等整合行政资源，突破“职责同构”的传统层级设置；探索“职责异构”和“职责适构”，构建“一级决策，二级管理，三级服务”的新型治理架构，压缩了政府内部运行环节，规范了行政权力的行使，加之“权力清单”的推行，进一步约束了政府权力。其次，通过商事登记改革、行政审批改革、农村资产股份化试点改革、农村集体建设用地使用权流转试点改革、建立土地交易中心等方式向市场放权，释放市场空间，打造便捷、高效和法治化的投资环境。最后，通过社会组织登记管理创新、政府购买服务、直联制、“两代表一委员”、党代表工作室、居民议事会制度、建立工人诉权维权机制等向社会赋权，激发社会活力，同时助推社会建设和闭合利益分化链，创造稳定的社会秩序。

相比其他地方政府，佛山的发展之所以经久不衰，正是由于佛山市政府不断根据市场和社会的变化进行与之匹配的自身改革，实现政府再造，既缓和了在总体性的科层体制中地方面临的困局，又保证了经济的发展和社会问题的解决。政府的“自我革命”是改革的灵魂，是实现治道变革的关键所在。

（二）基层创造：各展所长，汇聚改革智慧

基层是事权最集中、问题最多发、冲突最明显的区域。面对怎样既好又快地解决基层问题这一难题，佛山以赋予基层创造力的方式进行破局，具体而言就是赋予基层活力，让最了解问题的人去寻求解决之道，对同一问题，鼓励进行多种解决方案的尝试。

自2003年佛山在全省率先实行简政放权以来，市政府共将493项行政审批事项和涉及基层组织、企事业单位、群众办事的日常管理事项下放，或将服务前移到各区。2010年，佛山又在省内率先推行简政强镇的镇街扩权改革，赋予各区及镇（街）极大的发展空间和活力，推动各区进行特色发展并形成梯度发展合力。

顺德担当“提高政府行政效率”“规范制度供给”营造优质商业环境的探路者：一是进行大部制改革试点，根据“同类项合并、党政联动、扁平管理、科学分权”的原则整合政府部门，提升政府效能；二是实行“三分离两平台一窗口”的商事登记制度与国际接轨，形成“宽进严管”的监管格局，随后佛山在全市推行“前照后证”登记制度、经营许可“告知承诺制”和企业登记许可联合审批制度；三是开展集体建设用地使用权流转方面的改革试点，在全市范围内推广顺德经验并制定《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》。

南海担当片区综合改革和农村综合改革等创新基层社会治理和市场运行机制的探路者：一是“网上办事大厅”肇始于南海行政服务中心自主研发的“南海区网上办事大厅”, 2014年底，佛山各区镇街均开通了网上办事站；二是进行了建立农村资产交易平台、财务监督平台以及行政服务到村居的改革；三是率先启动“三单”管理改革，为佛山打造“非自贸区的自贸区优势”提供样本；四是实现国有土地的保值增值，率先成立土地交易中心，随后佛山推广南海经验并成立土地储备中心；五是推进以土地为核心的农村集体经济产权明晰化，“三资平台”试点成功后在全市范围内进行推广。

禅城担当公用事业关键领域改革提升公共服务供给水平的先行者：一是通过“一门式”政务服务改革将“专项业务窗口”合并为“综合服务窗口”，授予多个窗口相同的职能，从而将群众等候时间从10～15分钟压缩为5～10分钟，“立等可取”的业务量占比达60%；二是试点城市管理的“网格化”管理机制，破除部门管理壁垒，及时识别群众需求，实现社会矛盾的预先化解。

经济发展水平相对落后的三水和高明借力“广佛同城”推动产业发展，并积极吸取其他三区的改革经验。

总体来看，在充分发挥区、镇（街）的发展自主性的基础上，佛山发展呈梯队特点：顺德、南海为第一梯队，产业发展、社会管理呈现前沿、精专、体系化特点；禅城、三水为第二梯队，创新亮点多并渐成体系；高明为第三梯队，体系初构，发展前景较大。梯队式发展布局为佛山推进各区间学习型发展和差异化改革提供了广阔空间，佛山正是借助引导各区间良性竞争和主动学习的方式实现了基层创造。

（三）能动社会：组织联动，促成现代转型

对社会利益的忽视往往使社会的活力、自我管理能力和矛盾化解能力丧失，一方面引发一系列的社会问题，严重制约地方发展，另一方面，由于社会的“无能”，政府不得不承担更多的，本可以由社会进行自我管理的事务，使政府无暇进行顶层制度设计和前瞻性发展规划。同时，忽视社会利益而造成的社会无权，使社会缺乏充分的资源应对市场和公共权力的不当行为对自身造成的伤害，难以对政府和市场的行为进行纠偏，这种情况的出现严重阻碍了良好的政府-市场-社会关系的建立。要捍卫社会利益，首先就要赋权社会，让社会“动”起来。

经济领域的较早发展使佛山最先面临社会问题。一是市场化利益如何实现持续共享的问题。在农村，土地产权不清晰、人口流动引发股权变动、特殊利益群体的利益诉求等问题引发大量经济利益纠纷，80%的上访案例与集体经济有关。在城市，业主物权意识不断增强，而相应的物业管理仍处于低发展的水平，造成冲突不断。对此，佛山通过推行“两确权”、“固化股权”、透明资产管理、“政经分离”等方式解决村居集体经济成果的共享问题；在城市探索赋权业主的社区自治机制，引导成立业主代表协会，解决物业纠纷。

二是基本公共服务供给如何实现均等化问题。在佛山的720万常住人口中，汇集了360多万异地务工人员，户籍倒挂现象明显。着眼于户籍人口的城市规划、制度设计、公共资源配置，使基本公共服务供给不能实现均等化。对此，佛山打造“产业社区”、出台异地务工人员管理系列政策，让外地人更好地融入佛山。

三是民众参与公共事务需求如何被满足的问题。市场化、城市化的发展催生社会个体的主体性及权利意识的觉醒和增强，个体多元化的参与诉求、强烈的表达意愿，与有限的参与渠道之间存在矛盾。对此，佛山通过借力社会组织、民情志愿服务队、“两代表一委员”、直联制、社会工作咨询委员会等扩大公民参与渠道、拓宽民意表达平台。

上述途径实际上都是政府向社会赋权的体现，这种方式提高了社会进行自我管理、化解矛盾的能力，以及面对政府和市场的谈判能力与防御能力。

能动社会的意义在于，其不仅是千年古镇的历史积淀下强大市民社会的延续；更重要的是，只有能动社会（社会的创造力、自我保护力、自我修复力得到充分发展的社会）才可以向政府、市场传递价值，包括公平、正义、可持续发展等，才可以塑造出能够实现包容性增长的政治经济制度。从更广更深的层面来说，这正是国家治理现代化的题中之义。

“空谈误国，实干兴邦”，这是习近平总书记自上任以来多次提到的，在对佛山的系列调研中，我们对此感触深刻。佛山之所以能破局，并取得巨大的发展成就，靠的就是真抓实干。《2014中国省市、重点城市发展质量排名》中，佛山之所以取得第六名的成绩，是“一刀一枪拼出来的，是一针一线缝出来的”，是“真正值得尊敬的”。对此我们深以为然。在以下各章中，我们将展示在具体实践过程中所呈现的佛山精神、佛山灵魂。