引言

本书研究的是葡萄牙政府在20世纪80～90年代——尤其是1986～1999年——如何与中国政府通过谈判解决归还澳门的问题。谈判双方都希望以平稳的方式解决澳门问题，澳门也因此成为两国政府的政治舞台。在葡萄牙，中间偏右翼的社会民主党（Partido Social Democrata, PSD）与左翼的社会党（Partido Socialista, PS）是政治死敌。左派领导下的葡萄牙在从非洲殖民地撤出及放弃东帝汶的过程中混乱无方，这些状况促使随后上台的社会民主党在1985～1995年执政期间积极利用对华谈判以争取国内的政治支持。标志着葡萄牙结束了殖民主义和独裁统治的1974年“四·二五”革命也给社会民主党留下了一个亟待收拾的烂摊子。另一边，中国政府认为，澳门是国家统一大业的一部分，是感召台湾认同“一国两制”方针的有力工具。

本研究聚集这一特殊时期葡萄牙的外交政策，重点考察谈判过程中的国家间关系。中国的强势地位影响着葡萄牙的外交举措和内政决策。中葡有关归还澳门的谈判本质上是一场小对大、弱对强的较量，这种非对等的关系决定了事态的走向。

国家间关系的理想状态是均势，但非对等的状况时有发生。对小国与强国的谈判，即“实力与能力不对等的双边谈判”进行的研究还较为罕见。此外，传统理论认为“强大在国际谈判中意味着获益”，强国能压制弱国。但事实并非总是如此，如果换个角度看问题，优劣势可以转化，实力对比也会变换。实力不是决定谈判结果的全部因素：弱方也可以从谈判中获益，哪怕是次要的利益。

理论上，强能制弱，但弱者也能迫使强者让步。在澳门回归中国的谈判中，葡萄牙方面普遍希望能争取实现几个主要目标。本书认为，作为一个相对弱小的国家，葡萄牙的确使中国做出了重要让步，这表明，小国可以在一定程度上影响谈判结果，也可以让大国做出一定的妥协。葡萄牙的国际影响力相对较小，但这并不意味着它无足轻重，比如说，它与葡语国家之间就有着特殊的关系。而且中国的领导人尽管希望中国被当作大国，但在谈判中，还是表明要奉行平等和公平的原则。

本书认为，小国可基于两种条件取得大国的让步，一是小国的否决权，二是大国的失误（faux pas）。一方面，葡萄牙政府在对华谈判中所拥有的否决权，就是以放弃澳门和拒绝谈判相威胁。如果葡萄牙人不顾两国议定的日期，在谈判过程中就撤离澳门，中国的国家统一战略就会遭遇重大挫折，将“一国两制”模式套用于台湾的设想也成问题。中方极力避免这种情况的出现，因此愿意为避免这种形式的否决而做出让步。另一方面，中方也因为低估了葡方而导致判断失误。由于两国实力悬殊，中国政府认定香港回归一经议定，澳门谈判易如反掌，但是葡萄牙政府毫不退让，迫使中方做出让步，向葡方的立场靠拢。

中国方面最终做出了两个主要的让步。一是澳门政权交接的时间：中国政府希望澳门与香港政权同时交接，而葡方则希望到21世纪再交出澳门，例如，到葡人定居澳门450周年之际的2007年再归还。由于中国决心在20世纪末收回澳门，葡萄牙政府无法尽如所愿，但最终澳门在香港回归后两年半才移交，澳门不与香港同时移交的目标实现了。二是中国在国籍问题上也对葡萄牙做出了让步，同意认可澳门居民所持有的葡萄牙护照，将其称为“葡萄牙旅行证件”。

第一章介绍澳门问题的相关背景。首先回顾从葡人16世纪定居澳门到中葡1979年建交的这段历史，指出澳门是葡萄牙与中华人民共和国迟迟未能建立外交关系的障碍之一。两国于1979年签署的建交公报给双方未来的谈判设下底线：两国政府首次明确了各自在澳门问题上的立场，都同意不会单方面改变现状，并确定了澳门移交问题只能通过谈判解决。可以看到，葡萄牙对于如何处理澳门这块对葡萄牙缺乏民族认同感的特殊“飞地”非常为难，对如何解决澳门问题缺乏既定策略。当中国将澳门问题正式提出来时，葡萄牙外交界对澳门的状况不甚了了，无从应对，政府很难制定一个清晰的谈判策略。

第二章考察1986～1987年澳门问题谈判的早期阶段。如前所述，澳门回归中国受邻埠香港回归进程的影响很大。一方面，葡萄牙希望澳门能得到与香港相若的待遇；另一方面，葡方又认为港澳截然不同，由于中国历来接受葡人在澳门生活，因此澳门任何一部分的归还都无法像1997年租约到期的香港新界那样被明确定在某个年份。

谈判中争议最大的是葡萄牙向中国移交治权的时间和未来澳门居民的国籍问题。中国政府希望澳门跟香港同时举行交接仪式，不愿意等到21世纪才收回澳门，而葡方则希望晚一些再移交澳门。在了解到中国国内有尽早结束谈判的呼声后，葡方将中方无法及时处理的一些问题加入到谈判中，致使中国共产党中央委员会在压力下误判，被迫将20世纪结束前夕作为澳门回归的理应时间。更加棘手的是持葡萄牙护照的澳门居民未来的国籍问题。葡萄牙政府希望这些澳门居民能够拥有双重国籍，中国方面则因为宪法不承认双重国籍而希望他们只有中国国籍。

其后的两章内容是关于澳门过渡时期的，即1988年《中葡联合声明》生效后直至1999年澳门回归这段时间。第三章阐述葡萄牙国内局势以及根据《中葡联合声明》设立的两个联合委员会，即中葡“联合联络小组”（Joint Liaison Group, JLG）和中葡“土地小组”（Land Group, LG），同时指出贯穿过渡时期的三个主要问题，即语言、公务员和法律的本地化。公务员的本地化包括本地人取代葡籍公务员，而由于大多数本地人都不擅长葡文，这一转变必定涉及在公务员体系中，以及在立法和司法层面上使用中文（即广州话）的问题。法律的本地化包括将现行的葡萄牙法律正式转变为符合澳门实际的法律形式。

第四章讨论过渡时期的几个敏感问题，主要包括是否在澳门基本法中加入联合国《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会、文化权利国际公约》的有关条款，澳门国际机场的建设，以及东方基金会的未来和现存资金的相关问题。葡方在就这些问题进行谈判的过程中犯了一些错误，两个国际公约在澳门的适用范围本应该在《中葡联合声明》发布之前就提出，英国跟中国商定香港问题时就是这样做的，但葡萄牙把这个问题拖到了过渡时期。在东方基金会的问题上，葡方迟迟不同意在联合联络小组会议上对此进行讨论，其立场令中方的态度变得强硬，也令己方失势。但葡方利用中国1989年政治风波的影响，在机场建设问题上取得了中方的重要让步。

从总体看，葡萄牙在澳门谈判中采取了低调、非对抗的策略，由中方掌握谈判的节奏。这种默认的策略部分是由葡萄牙国内政局决定的，首脑之间意见有分歧，谈判人员准备欠妥，这些都导致葡方在谈判中缺乏为澳门和葡萄牙尽最大努力争取利益的决心。同时，葡萄牙外交部组织不当、人力不足，未能培养出特定事务或特定地区问题的专业人员，外交人员也未经深入学习就履任新职；其次，外交人员往往在一地刚积累了一些经验就被调往他国。因此，葡萄牙外交部没有一个专门负责澳门问题的部门，也未能派出有经验、有准备的谈判代表。

从政治角度来看，葡萄牙很难在对华事务中制定一套既定策略。由于葡萄牙国内对对华谈判责任归属争论激烈，关于澳门未来地位的确定变得极其复杂。在双轨训政制度下，谈判代表从政府接到的指令可能与总统下达给澳门总督的指令相互矛盾。虽然里斯本的诉求只是保证澳门得到的待遇不比香港差，但葡方还是能够利用中国对国际形象和台湾问题的担忧，在谈判过程中迫使中方做出让步。在撤出澳门之后，葡萄牙已基本将澳门从其政务中抹去，而不像英国那样直到1997年政权交接之后仍在香港保留着一些影响。