全面落实四中全会关于法治政府建设的新标准

姜明安

四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）用了近1/5的篇幅部署法治政府建设，对依法治国这一关键层面的问题做出了非常周密细致的安排，为十八大确定的在2020年基本建成法治政府的宏伟目标设计了整体的施工图和具体的实施路径。《决定》对法治政府建设确定的6项标准和6项具体措施，将2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》（下称《纲要》）对法治政府建设确定的目标和基本要求大大向前推进了一步，在许多方面有重要的发展和创新。

《决定》确定的关于法治政府的6项标准是：职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。

职能科学要求政府职能的设定应正确处理三大关系：一是正确处理政府和市场的关系，凡是能由市场调节的事项，政府不要越俎代庖，保证市场在资源配置中起决定性作用；二是正确处理政府和社会的关系，凡是能由公民个人决定和社会自律处理的事项，政府应尽量不予干预，以调动社会公众的积极性和激活社会的活力；三是正确处理政府内部的关系，包括上下级政府的纵向关系和政府部门间的横向关系。在纵向关系上应科学配置上下级政府的职能，使之既保证上级政府对下级政府的有效领导，又有利于推进政府管理重心下移，充分发挥基层政府的治理作用；在横向关系上，需协调好各部门的相互关系，稳步推进“大部制”改革，以减少相互扯皮、相互掣肘的现象，发挥政府的整体效用。

权责法定要求用法律明确规定政府的职权和职责，职权法定意味着给政府权力设定边界，政府不能越过法定边界行事，否则不仅其行为无效，还要被追究法律责任。职责法定意味着确定政府应该做和必须做的事项，政府不做或不用心做好就是不作为，不作为同样要被追究法律责任。权责法定的宗旨在于保障政府不越位、不错位、不缺位。

执法严明要求政府严格执法，对违反社会秩序、经济秩序和行政管理秩序的人和事应严肃查处，依法应监督检查的必须监督检查，依法应给予行政处罚的必须给予行政处罚，依法应采取行政强制措施的必须采取行政强制措施。当然，执法严明并不等于执法只能有刚性而不能有柔性。执法严明应刚柔并举，该刚则刚，该柔刚柔。

公开公正包括公开和公正两项要求。公开是法律对政府行政行为程序的要求。公开的宗旨首先在于保证行政相对人对政府行为的知情权，以保护公民、法人和其他组织的实体合法权益；其次，公开也是防止政府官员腐败、滥权的需要。公正主要是法律对政府行政行为实体的要求，政府实施行政行为不得偏私，不得歧视，不得同样情况不同对待，不得不同情况同样对待。公正也有程序性要素，如要求政府实施行政行为时应告知相对人行为的根据、理由，听取相对人申辩，政府官员与所实施的相应行为有利害关系的应当回避，等等。公开是公正的保障，公正是公开追求的最主要价值。

廉洁高效包括廉洁和高效两项要求。廉洁要求政府机关和政府官员行使职权不谋私利，不贪腐，干干净净做事，堂堂正正为官。高效要求政府机关和政府官员行使职权应遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便行政相对人。

守法诚信包括守法和诚信两项要求。守法要求政府机关和政府官员不仅应依法行使职权，依法对相对人执法，而且应自己守法。凡是法律对政府机关和政府官员设定的义务、规则，均应自觉严格履行、遵守，例如法律规定行政机关设1名正职、2至4名副职，就不能设8名或10名副职，法律规定行政机关设100名编制，就不能实用90人，另虚报10人吃空饷，等等。诚信首先要求政府机关和政府官员行使职权应遵循法律的目的、宗旨，善意对待相对人，对相对人讲信用，不能以“钓鱼执法”、“养鱼执法”的手段愚弄相对人。诚信还要求政府机关和政府官员行使职权遵守信赖保护原则，不得随意改变或撤销其已做出的行为或承诺，不得反复无常。如果因为法律法规修改、客观情况变化、公共利益需要，政府必须改变其行为或承诺，应当给予因此受到损失的相对人公正的补偿。

为实现上述6项标准，《决定》还提出了推进依法行政，建设法治政府的6项具体措施：依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格、规范、公正、文明执法，强化对行政权力制约监督，全面推进政务公开。

《决定》确定的法治政府的上述标准和关于推进依法行政，建设法治政府的上述措施与2004年《纲要》规定的建设法治政府的目标和要求相比，有下述5个方面的重要发展、创新。这些发展、创新是《决定》耀眼的亮点。

其一，明确提出完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，以保证各级政府和政府各部门依法定职责、法定职权、法定程序行政，而不只是依行政机关自己制定的“三定方案”或“三定办法”以及自己拟定的“权力清单”和“权力运作流程”行政，做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。

其二，确定了重大行政决策的5项基本程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定，以确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，防止因当下一些地方和部门“三拍式决策”（拍脑袋、拍胸脯、拍屁股）给社会公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益造成重大损害和损失。

其三，提出了改革行政执法体制的5项具体措施：依事权与职能配置执法力量；推进综合执法；理顺行政强制执行和城管执法体制；严格执法人员持证上岗和资格管理制度；健全行政执法和刑事司法衔接机制。这些措施对于解决当下“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“临时工执法”的问题无疑将发挥重要的作用。

其四，明确了对行政权力制约和监督的8种形式，即党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督；厘清了对政府内部权力制约的5种具体方式，即分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和强化内部流程控制，严格防止行政权滥用。

其五，具体规定了政务公开的5个方面，即决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开，以及公开应包括的6项内容，即政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式，以保证“公开为常态、不公开为例外”的这一民主和法治基本原则的实现。

以上是四中全会《决定》为建设法治政府确立的新标准、新要求。与上述标准和要求相比，现实状况还有相当的距离。近年来，各级各类媒体和网络经常报道一些地方和部门背离法治，违法行政的事例，相关公权力行使者无视法律，无视公民权益，专断、恣意、不作为或乱作为，为追求“政绩”任意侵害公民权益，最后导致社会矛盾激化，甚至引发群体性事件。

下文仅以最近媒体和网络曝光的几起事件为例，分析一下当前法治政府建设中存在的相应问题和解决之道。

2014年4月14日，《甘肃经济日报》等媒体报道，甘肃兰州市某水务集团公司4月10日17时至11日凌晨2时，出厂的自来水苯含量高达118微克/升，远超出国家限值的10微克/升，严重威胁居民饮水安全。兰州市政府至当日下午4时30分才召开新闻发布会，证实苯超标属实，告知市民“未来24小时不要饮用自来水”。后经查明，引起自来水苯超标的原因是自来水水源周边地下含油污水，而油污水形成的主要原因为另一家公司原料动力厂的芳烃抽提装置于1987年发生物理爆破事故，且该公司2002年原油蒸馏车间出口总管发生开裂着火使渣油泄出渗入地下。事故隐患存在这么多年，有关主管部门和监管部门竟一直未能发现和处理，最终酿成事故。

2014年4月19日，《温州都市报》报道，浙江省苍南一市民黄某对城管执法行为进行拍照，城管强制制止，进而殴打黄某，致其嘴唇出血和身体受伤，引起围观群众愤怒，以至于发生群殴城管执法人员和打砸城管执法车辆的事件，造成5名城管执法人员受伤，其中1人被打休克。为什么会发生这种悲剧？行政机关公开执法为什么不允许市民拍照？即使市民拍照有错，执法人员也不应对之大打出手。

2014年5月12日，浙江新闻网报道，5月10日上午，浙江省杭州市余杭区中泰及附近地区出现群众因反对垃圾焚烧项目选址而进行规模性聚集的事件。聚集人员封堵02省道和杭徽高速公路，一度造成交通中断，并有人趁机打砸车辆，围攻殴打执法管理人员。有多名民警、辅警、群众不同程度受伤，数辆警车和社会车辆被掀翻。这种垃圾焚烧项目选址事件和类似的PX项目选址事件为什么屡屡发生？除了埋怨群众法治观念淡薄，轻信坏人挑拨外，是否也应反省政府治理能力不佳，在信息公开和决策民主化、科学化、规范化方面存在严重不足或缺陷呢？

2014年7月29日，《中国青年报》报道，7月16日，江苏省某县7名进京上访人员在《中国青年报》门前集体喝农药，原因是他们的房屋被当地政府强拆，补偿不到位，他们不服因而上访（前后共29次），当地政府不仅不解决他们的问题，还抓他们进信访学习班，被套黑头套、殴打、罚站、不给饭吃、侮辱等。公民权益被侵害，告状无门，到法院起诉法院不受理，到信访部门信访不仅不接待，还要惩治他们，这不是逼着当事人走极端吗？

2014年7月30日，《北京晚报》报道，北京市丰台区东高地居民小卓和他的邻居们从2007年起，就开始向各有关部门反映，北京市丰台区东高地与大兴区旧宫交界处的万源北路交通严重拥堵。2008年该路段拓宽工程被立项，但6年过去了，960米的道路至今只修了500多米，万源北路仍然是两头粗中间细的“脖子路”。6年时间，不知有关政府部门是怎么监管的？法治政府是责任政府，不知有关问责主体是否对监管机关启动过问责程序？

2014年7月31日，《新京报》报道，辽宁北镇市猪贩刘某，2008年从外地购买了146头猪，途经山东某动物检疫站时，被告知猪不合格，需交钱重检。刘交了300元，动物检疫站当即重检合格。但刘某回辽宁次日，146头猪全部死光。刘某怀疑猪死是源于动物检疫站检查时染病。为此他开始上访。山东省某市有关部门两次将之关进精神病院，强制打针灌药。直至刘某写下“保证不再上访”的保证书后才将之放出。法治政府是保障人权的政府，一个政府部门怎么能将一个对政府行为有异议的公民送进精神病院，强制其不上访和不对政府行为提出异议呢？

以上事例说明，我们目前的国家治理离法治政府的目标和要求还相距甚远。法治政府和国家治理现代化是紧密相连的。不推进法治政府建设，不可能有治理现代化，不可能有治理能力的提升。改进国家治理，提升国家治理能力，当下迫切应在以下几个方面有所作为。

一 进一步推进政府治理的公开透明

政府治理的公开透明，不仅是民主国家政体性质的要求，而且是现代国家治理不断适应社会经济和科学技术发展的必需。在当今社会，没有政府治理的公开透明，社会公众不可能有效地应对随时可能发生的各种突发事件，如各种自然灾害、食品安全、环境污染事件以及恐怖袭击等。没有政府信息的公开透明，民众也不可能理解政府在常态条件下做出各种决策和执行行为的根据、理由，从而不可能给予政府治理有效的合作，有时甚至还会造成官民对立，导致群体性事件的爆发，如近年各地不断发生的公众聚集反对垃圾焚烧项目和PX项目的事件。现代法治要求，政府不仅对于重大决策行为应公开透明，对于具体的行政执法行为，其行为的根据理由也应公开透明。《人民日报》8月3日第1版“今日谈”《光说“不行”怎么行》的作者讲了他亲历的一件小事，对此即很有说服力：“前不久，到某地调研城市管理执法。这里执法人员不多，但街区管理井然有序，城管小贩相处和谐。‘执法困境’为什么在这里不存在？答曰：执法管理时，不是冷冰冰扔给群众一句‘不行’，而是讲清楚‘为什么不行’，提供‘怎么做才行’，群众理解了，也就配合了，工作自然就顺利了。”

二 进一步推进政府治理的公众参与

现代政府治理的重要特征是公众参与和治理主体的多元化。传统行政管理的特征则是治民而非民治，管理主体是单一的，其理念是政府万能，其管理风格是政府“包打天下”。在这样的管理体制和管理模式下，政府即使为民众办好事，为民众提供服务，民众往往也不领情。不仅得不到民众的拥护和赞誉，反而可能导致怨声载道。比如，政府进行旧城区改造，拆迁棚户区，应该认为是为民众办好事，但这一好事却曾引发民众多少血与泪的悲剧，甚至现在还在某些地方一而再，再而三地上演。原因可能是多方面的，但其中一个很重要的原因就是政府专断，没有发动和推进广大公众，特别是利害关系人的广泛参与。而另外也有一些地方采取另外的方式做这件事，如吸收旧城区、棚户区的居民讨论拆迁计划和方案，参与拆迁计划和方案的执行，效果就好得多，“钉子户”大为减少，因强拆死人伤人的悲剧很少发生。例如，据媒体报道，2006年以后，安徽省合肥市在旧城区改造过程中，拆迁总面积达960万平方米，拆迁总户数45746户，没有发生一起强拆事件和群体性事件，其中即有这方面的经验。

三 进一步推进政府治理中的人权保障

现代政府治理与传统行政管理的另一重要区别是，现代政府治理以人为本，将保障人权，保护公民合法权益放在首位，而传统行政管理的主要目标是追求效率和秩序。前几年（甚至现在），一些地方政府为了所谓“跨越式发展”，增加GDP或为了所谓“维稳”，竟不惜侵害和践踏人权，不择手段（如将有异议和上访的公民送去劳教、办学习班、抓入训诫中心，乃至关进“黑牢狱”等）肆无忌惮地侵犯公民的权利和自由。这是与现代法治绝不相容的。现代法治要求，国家治理必须以保障公民人权为基本底线。政府做出任何重大决策，推出任何重大项目，实施任何重大工程，都要首先精心组织调查和论证，确定这些决策、项目、工程将对公民权益产生何种影响。如果影响是负面的，可能损害公民的生命、财产和自由，即使这些决策、项目、工程将增加GDP，提升政府“政绩”，也必须坚决放弃。政府绝不能因公民对这些决策、项目、工程提出异议或公民在其合法权益受到这些决策、项目、工程的损害后寻求救济，而限制、剥夺公民的人身自由和言论自由。法律要为公民的生命、健康和人身自由、言论自由提供刚性保护。

四 进一步推进政府治理的规范化和科学化

国家治理的现代化意味着政府治理的规范化和科学化。当下许多治理“失灵”，乃源于公权力执掌者专断、恣意和权力滥用：一些涉及巨大公共财政资金和广大公民重要权益的决策往往由“一把手”拍脑袋决定。公众质疑时，他们拍胸脯保证自己的决策英明正确。但最后结果往往与其意愿相反，巨大的财政投入不仅没有带来任何收益，反而造成国家利益、公共利益和社会公众利益的重大损失，此时他们则拍屁股走人，换一个地方继续做官。这种“三拍”式的决策管理模式至今仍在许多地方流行。据《中华时报》2014年6月21日报道，云南省红河州某县三年前花费2.7亿人民币兴建的一个旅游商业项目，三年后面临被拆除的命运，拆迁费用比修建费用还多，高达3亿元。因此，必须从根本上改变这种专断、恣意的决策管理模式，推进治理规范化和科学化。为此，国家应抓紧制定行政程序法和行政决策程序条例，明确要求行政行为、行政决策非经正当法律程序（如举行听证会、论证会、审议会，组织公开讨论、辩论等），不得通过和实施。

五 进一步推进政府治理问责制

国家治理的现代化必须和必然要求政府行为法治化。而政府行为法治化必须和必然要求问责制。过去一些地方和部门治理水平低下，导致许多重特大事故和群体性事件发生，重要原因之一即是没有建立严格和有效的问责制。例如，2014年8月2日，江苏省昆山市开发区某金属制品有限公司汽车轮毂抛光车间发生爆炸，事故造成70人死亡，近200人受伤。事故的直接责任人当然是厂家，但监管机关对此难道就没有责任吗？就在2014年4月16日，与昆山一江之隔的南通，刚刚发生过一起粉尘爆炸事故，其他地方亦曾发生过多起同样的事故。《新京报》对此评论道，“粉尘爆炸惨剧一而再，再而三发生，但是每次至多都是相关企业负责人被追究责任，公众几乎从未听闻有地方监管官员同样因此被追究法律责任。这恐怕是一些监管部门长期消极怠惰的原因所在”。可见，推进对政府和政府监管机关及其他国家机关的治理问责制，对于改进国家治理，防止因不作为、乱作为而导致的公民生命财产和国家利益的重大损失有着极为重要的意义。为此，全国各级人大和人大常委会作为问责的基本主体应该切实履行其质询问责职责。笔者设想，如果今后自哪一天始，我们每天打开电视，即能看到有一个频道在转播某一省或市或县的人大常委会，甚或全国人大常委会在质询问责政府官员治理不作为、乱作为的画面，我们老百姓对国家治理现代化、政府行为法治化无疑会多一分真实感，多一分信心。

（本文原载于《中国工商管理研究》2014年第12期）