第四节 主要创新点与研究不足

一 本书的主要创新点

作为研究的一个主要维度，本书的主要创新点集中在理论框架、研究视角与对策探索三个方面。

（一）创新点之一：提出了“两层次逻辑导向”的理论框架

推进“跨部门协作”的努力一直在历次行政体制改革中有不同程度的表现。从理论上看，在把“政府职能转变”当作行政体制改革基础的背景下，“部门间协调”往往被置于这一核心逻辑之中，即通过政府职能转变带动政府部门间关系的协调，进而解决政府体系“碎片化”的问题。但是，从改革实践来看，仅仅依靠“政府职能转变”难以避免政府部门间关系的“碎片化”现象。

事实上，在从“碎片化”向“跨部门协作”转化的过程中，很难回避政府职能定位之外的一个关键要素——政治生态系统对于行政体制改革与“政府职能转变”的反应。在行政体制改革中，政治生态系统并非简单地处于被动状态。相反，政治生态系统的自我平衡机制会对改革造成辅助性与掣肘性的两种作用。因此，政治生态系统具有潜在自主性。从“碎片化”向“跨部门协作”的转化必须重视政治生态平衡在政府部门间运行机制中的逻辑导向作用。

本书一个重要的创新点，也是本书的基本假设，在于提出一个政府职能定位与政治生态平衡“两层次逻辑导向”的理论框架，试图在“两层次逻辑导向”理论框架中分析政府部门间运行机制的基本规律，为推进“跨部门协作”提供理论支撑。

（二）创新点之二：提出了一个“机制研究”的分析视角

总体来看，近30年的相关改革和研究工作呈现出对“关注体制多、关注机制少”的基本特点，相关研究的分析视角也侧重于“体制研究”的视角。在这种研究背景下，往往忽视了政府部门间在现实运行中所表现出的各种机制问题，而对机制问题的忽视又反过来阻碍了研究的深化与改革的推进。

事实上，体制与机制是制度结构的两个层面，两者在制度改革的过程中相互交织。政府部门间关系除了反映体制结构的规范性安排外，也反映了体制规范在现实运行过程中所表现出的机制要素。而且，当前协调政府部门间关系的过程所表现出来的诸多核心问题，如部门之间的信息壁垒、权责冲突、施政缝隙等，都并非严格意义上的体制问题，而是体制在实际运行过程中的机制问题。本书着眼于政府部门间运行机制，着重地分析政府部门之间在互动过程中所表现出的现实关系与互动状态，突出实证研究，弥补“体制研究”视角由于其静态性与规范性而造成的不足。

因此，本书的创新点之二，是运用政府过程的研究方法，在“体制研究”的基础上提出了一个“机制研究”的分析视角，并且强调“体制—机制”并重的改革思维对于建构“跨部门协作”的重要意义。

（三）创新点之三：提出“宏观思路—中观战略—微观措施”的对策模式

在分析“两层次逻辑导向”与强调“机制研究”的基础上，本书针对建构“跨部门协作”的现实需要，提出具有针对性的对策模式，以补充长期以来平面化、单一化的有关改革思维。在宏观上，明确了“分层次推进”的思路，其中包括阶段性分层、逻辑性分层与空间性分层三个方面；在中观上，强调要通过推进“三个转变”，即从“体制改革”到“体制改革与机制调整并重”转变，从“失范结构”到“规范结构”转变，从“单边行动”到“互动改革”转变，进而有效地促进“跨部门协作”机制的构建；而在微观上，则强调要从资源部际共享机制、“政府流程再造”、社会民主监督机制、政治生态的“维稳”机制以及公务员轮岗机制五个方面的探索来安排具体的措施细节。通过宏观思路、中观战略、微观措施三者相结合，形成多维度的对策体系，从而兼顾与完善“政府职能定位”与“政治生态平衡”，以“机制调整”补充“体制改革”，推进“跨部门协作”机制的建构。

二 研究工作的限度

任何的学术研究都存在限度，本书的选题在国内学界具有较为明显的探索性，因此，许多在研究工作中的困难与限度也是显而易见的。

首先，政府部门间运行机制的复杂性是本研究的主要困境，也决定了本研究的局限性。由于政府部门间运行机制是个动态的政治现象，甚至在同一国家内的不同地区，政府部门间运行机制也有许多不同特征。本书很难穷尽所有与政府部门间运行机制相关联的变量，这导致了本书的结论推广还是不可避免地存在深入与细化程度不足的缺憾。

其次，中国政治的特殊性也决定了本研究的限度。探究中国政治，不可能脱离“党政关系”。在中国，一部分政府部门是“党”系统的分支机构，一部分政府部门是“政”系统的分支机构。如果展开细分，可能会导致研究的过分扩容，从而影响本书基本理论观点的阐释。因此，出于研究不致“喧宾夺主”的考虑，本书适当地避开“党政关系”，并不着意于“党政关系”对政府部门间关系的影响。

最后，本书所提出的分析框架，虽然可以视作本书的一个创新之处，但是，本书毕竟只是该分析框架的初步研究，在与实践经验相结合的过程中，必然还存在需要不断充实与提高的工作，尤其在对策探索方面还存在不足之处，这实际上也是本书后续工作的重点所在。