第11章 自序

政务服务中心是行政审批制度改革的产物，更是改革开放的发展要求与政府运作管理不相适应的产物。如果说行政审批制度改革是政府在理性指导下自编自导的一场“自我革命”“自我削权”，那么政务中心的建设和发展则是政府置身社会环境之中寻求实现各方共赢的一场“自我创新”“自我救赎”，并为行政管理体制改革做了大量丰富而有益的探索。透过政务服务中心的直观形态，对有“小政府”之称的政务服务中心进行全方位的理性审视，既是十分必要的，也是在政府改革的大潮中不可或缺的。

政务服务中心将本级政府行政辖区内涉及行政审批、便民服务的事项，集中起来集合办公，为自然人、法人和其他社会组织提供“一站式”审批许可、“一条龙”运作办理、“一窗式”受理发证的窗口服务。政务服务中心是政府与公众的交会界面，它向辖区的企业、居民传递着这样一个信息，那就是：凡是需要找政府办理的事项，在这里就能得到完整的政务服务。政府好找、事情易办，不就是公众所希望的吗。政务服务中心也是政府自我存在的标志，透过这扇窗，展示的是公务人员的精神面貌、职业素养，折射出来的是政府的施政理念、运作管理。让每一位申请人都感受到尊重，体验到尊严，留下满意，传播赞誉，在政府与社会、政府与市场、政府与公众之间注入信任，正是政务服务中心所追求的。

政务服务中心成了政府整合行政审批业务的载体，也是政府实施自我创新的平台；是基于审批许可一体化运作的组织形态，更是实施以公众为核心的政务服务为基本功能的运转机制。在政务服务中心的组织下，无阻隔的审批部门协作，无障碍的审批许可运作，无缝隙的政务服务提供，得以顺畅地建立起来；借助政务服务中心所搭建的政务平台，将把行政审批的事项管理、过程监督、行为监管与结果评价有机地结合起来，构成了全面提升行政效能、改进机关作风的立体体系，以服务窗口倒逼审批部门改善运作，发挥了以点带面、纲举目张的作用。从这一点讲，政务服务中心是为具有政治智慧、创新意识、负责精神的领导人准备的。

经过近二十年从地方到中央、再由中央到地方的多轮行政审批制度改革，简政放权、促进政府职能转变进入了“深水区”，在不断深化的同时也遭遇到来自各方面的强力阻隔，不进则退。基于依法审批、政务服务为基点的政务服务中心，改变了政府的理念形态、组织形态、实施形态，它给予行政权力为中心的官僚体制注入了以公众需求为导向的价值信念，它着力打破条块分割、部门壁垒，倡导建立不同政府部门之间的直接沟通、直接协商以及问题当场解决的机制，建立起开放、互信、合作、协同的审批模式，并以此特质构建起了与孤立、封闭、保守和自利主义的行政传统完全不同的组织文化和运行机制。集中审批不能流于形式，政务服务中心不能只是形象工程，它必须在充分授权的前提下实现行政审批人员、事项、权责的“三位一体”。

在行政审批制度改革的实践中，政务服务中心有效地消除了改革实施者与审批部门之间的信息不对称的巨大障碍，使改革不再停留在对审批事项的取消、下放和转移这些“数字化”的工作上；集约办公能够方便地了解审批许可的实际情况，能够最真切地感受行政相对人的真实需要，使得创新审批制度改革方式、实现审批信息共享互认、改进审批许可机制、优化审批办理流程、提升审批服务效能和搭建审批信息系统、建设在线政务服务中心、构建政务服务体系等成为可能。政务服务中心介入的虽是一个点，但面对公众构造的却是一个政府，这也就是政务服务中心能够取得很好的体制内效果，并获得广泛社会认可和好评的重要原因。

在政府的所有管理和服务职能中，以审批和办事为核心的政务服务无疑是最重要的。政务服务是公共服务的基石，审批和办事是公共管理的基础。建立以人为本的服务型政府是政府存在的本质，是政府执政为民、取信于民的根本要求，政务服务中心作为政府与公众接触的第一界面，关系着政府的合法性和公信力，关系着区域发展的竞争力，也关系着公众的幸福感。就行政相对人而言，政务服务中心就是具象化的政府，它从整体政府角度所实施的各项完善、改进和创新，为市场、社会和企业、公众塑了一个“看得见、摸得着、用得上、可评价、做得好”的实体化的服务型政府。毫无疑问，政务服务中心的突破性实践，为破解行政体制改革困局、促进政府职能转变提供了一条成功路径和有益借鉴，因此，政务服务中心的改革创新绝不是孤立的。

“因集中而变”，是对政务服务中心二十年发展的形象总结，概括而言有三点：集中受理、集合办公、集成服务。政务服务中心大致完成或者正在完成三个形态的转型：一是由审批部门分散办公到集中受理许可申请的审批方式改变；二是由集中办理审批业务到提供按申请人需求组织的集合服务的办理机制转型；三是由对审批部门公开透明的集合管理和审批业务协同运作的集约审批，发展到建立政务服务体系的集成服务的政府重塑。

在集中受理许可申请阶段，政务服务中心以集中办理的形式，将与行政审批有关的审批部门集中在一起，实行窗口服务制，加强审批行为活动监管，改善机关作风，提高行政效率，提升政府的形象。在集约办理审批事项阶段，政务服务中心通过强化统一管理和组织协调，依托便利的人际沟通打通了审批部门在日常工作中的业务梗阻，建立了审批部门之间的信息交流、沟通协作和协助配合的机制，审批许可的运作形态实行整体政府下的严格规范，是对审批部门的重新定位。在集成政务服务阶段，政务服务中心基于以申请人为导向的服务理念，实行“三集中三到位”，推进了审批部门的组织形态的变革，改善了运作机能；同时，着眼于跨部门信息系统的建立，开放审批数据、整合办理信息、实行结果互认和审批业务重构，并按照整体性管理和一体化运作的要求在简化环节、规范程序的基础上实施了许可审批流程优化。

政务服务中心所构建的运作体制和运作机制是在行政管理体制不作较大调整的前提下，确立了以申请人为政务服务基本导向，构建起的政务服务运作机理。解析这一运作机理，我们发现它有着三个极其显著的特征：一是整体性的组织管理，解决审批业务的碎片化问题，构建整体政府；二是一体化的业务运作，打通审批职能的条块分割，建设协同政府；三是无缝隙的对外服务，将社会公众引入审批方式的改进之中，保障公众的权利得到尊重和实现，重塑面向公众的政务服务。具体到政务服务中心运作管理，上述三大机理就转换为六项工作机制，具体是：内部转换机制、汇聚扩散机制、简约办理机制、服务提升机制、比较竞合机制、窗口倒逼机制，从而有效地支撑和保障了集中审批有序、便捷、规范地开展。

当今世界，已进入前所未有的信息时代。信息化技术的飞速发展和广泛应用，迫切要求政府适应这种变革，以互联网的思维构建基于此的现代政府。政务服务中心的审批许可集成逻辑与信息化的审批数据汇聚逻辑高度契合，实体的平台整合与虚拟的网上审批使线上政务服务中心喷薄而出。线上政务服务中心的建立，可以为申请人提供更加随性的应用选择以及服务订制。如果说，实体政务服务中心实现了对审批和服务事项的业务整合、流程创新，那么，线上政务服务中心要实现的，是时空的拓展、服务的延伸，是对审批和办事数据的整合、挖掘和整理分析，是知识管理在政务服务中的应用；如果说，实体政务服务中心建立了一体化的审批许可运作机制，为申请人提供了无缝隙的政务服务，那么，线上政务服务中心需要建立的是一致化的政务协同运作机制，为服务对象提供丰富可选择的政务服务。信息化环境中的实体与虚拟的政务服务中心，原本就是互补的关系，“实体政务服务中心上网、线上政务服务中心落地”，彼此只有在相互融合、共同演进中，才能放大各自的优势，实现整体服务效能的最大化，为政务服务中心的发展、为政务服务的提升开辟新的空间、进入新的境界。

由许可申请集中受理到审批许可集约办理，再到集成整合政务服务，按照“横向集合到边、纵向联通到底”的要求，构建一体化的政务服务体系，破解条块分割和碎片化的弊端，努力推进标准化、均等化的服务内容和无差别、无缝隙的服务方式，是政府为公众提供的全新公共产品和服务体验，为此需要构建省、市、区（县）、街道（乡镇）、社区（村）五级的政务服务体系。当自由流动随着市场经济发展被逐渐确立下来后，任何一座城市都不再是人们安身立命的被动接受，在此状况下，政务服务的多样性、个性化成为考量地方政府竞争力的重要尺度之一。政务服务中心的自我定位和服务提供，事关“民心”向背，需要地方政府领导人有政治家的情怀予以关照。

政务服务中心更像是政府的一只手，它改变了科层制自上而下的传导机制，使政府的施政理念能够直接传达到与申请人面对面接触的每一名工作人员，从而拓展了管理幅度、延伸了管理深度。十多年来，政务服务中心在政府内部持续推进着形式或内容、制度或组织、体制或机制的改革创新，这种创新改变又是以隐性或显性、直接或曲折、局部或整体的方式迅速地拓展；与这种创新改变相应的，是行政相对人实实在在的受益，是优良的经济发展环境的营造，是社会获得政务服务的应有价值，是政府赢得公众的认可和公信力的相应提升。从这一点讲，回顾政务服务中心的诞生和发展历程，又可以把它理解为一项公共的政治事件，它是政府职能转变的重新定位。

在政务服务中心的建设中，对行政审批实施流程再造无疑是极其重要的，也是各地在行政审批制度改革中创新探索的重点。行政审批流程再造的核心是政务再造，政务再造必然要求流程优化，同时也将实现流程再造。在本书的相关表述中，我们之所以未用流程再造的概念，就在于绝大多数审批许可的流程创新实际不能达到流程再造的程度，但这并不降低许可审批流程优化的创新价值。

创新形式上的由浅入深、创新内容上的由小到大、创新手段上的由场所到网上，以及政务服务中心由服务窗口到部门本部的审批许可、政务服务创新，已经并正在使政府发生着连锁的系列改变。“为政贵在行，以实则治，以文则不治。”这些改革创新也许是渐进的，甚至是在不知不觉中实现的。在本书出版时，有的地方的政务服务中心，在职能配置、组织形态和管理体制上已创新演变为行政审批局、政务服务局等，对此书中也有探讨，但仍立足于政务服务中心的表述。

“道虽迩，不行不至；事虽小，不为不成。”蓦然回首，豁然发现实施行政审批制度改革，创建政务服务中心，实行集中审批、集约办公和集成服务，促进政府职能转变，建设面向公众的政务服务，近乎是30多年政府改革历程中，为数不多的能使各相关方都从中受益、社会评价高度一致而且是仍然充满期待的改革。

最后需要说明的是，政务服务中心脱胎于行政审批制度改革，开展的主要工作是许可审批，谈政务服务就不能不透彻地论述行政审批，要把握政务服务中心的发展脉络就不能不全面地探讨行政审批制度改革，《重塑面向公众的政务服务》在这方面虽着墨较多，但主要是就行政审批的简化规范、流程优化、网上办事、服务提升、职能创新、体制完善等论述的，显然还不够充分，没有展现行政审批制度及其改革的完整画卷。有关行政审批实施情况的分析，和对行政审批制度改革更加全面和深入的思考，我们将在同时写作、随后出版的《行政审批制度改革的实践探究》中做更为详尽、系统和明确的阐述。

是为序。

艾琳

2014年7月7日