第三章 政治

从1953年11月独立到20世纪90年代初，在近40年的时间里柬埔寨政局一直动荡，政权更迭频繁，政体发生多次变更，国内各派政治力量经历了3次大的分化组合。直到1991年，在国际社会的多方共同努力下，关于柬埔寨问题的《巴黎协定》正式签署，柬埔寨终于结束了长达20余年的战争，走上了和平与发展之路。此后又经过20多年来多党民主政治的实践，以沉重的代价大体上实现了国家的重大转型，基本建立起君主立宪、多党民主的政治框架，为柬埔寨未来的和平、稳定与发展奠定了基础。

第一节 政治体制的演变

一 1953～1970年柬埔寨王国时期的政治体制

柬埔寨1953年11月9日独立后并没有颁布新的宪法，而是沿用1947年5月5日西哈努克国王颁布的王国宪法，该宪法规定柬埔寨王国的政治体制是君主立宪制，实行三权分立。国王是国家最高元首、武装部队最高统帅，拥有颁布法律，解散国民议会，任命首相、大臣、外交使节等广泛的权力。议会实行两院制，由国民议会和王国议会组成。由选举产生的国民议会是议会下议院，有立法权、内阁人选同意权、倒阁权，每届任期4年；王国议会是议会上议院，主要是审查国民议会初读通过的法案，就王国政府向它提出的问题提供意见。王国政府内阁由首相、各部大臣及国务秘书组成，首相由国王指定，大臣由首相提名、国民议会批准、国王正式任命。内阁必须得到国民议会的信任才能行使职权。

根据1954年日内瓦会议精神，在国际监察委员会的监督下，柬埔寨于1955年9月11日举行了独立后的首次全国大选。为了参加全国大选、树立正义和民主的形象，1941年继承王位的西哈努克国王于1955年3月20日宣布逊位，将王位让给他的父亲苏拉玛里特亲王，西哈努克成立了“人民社会同盟”并亲自担任主席，该党奉行“国家、宗教和国王三位一体”的基本原则，主张在政治、经济、社会等方面进行必要的改革，提出了“独立、中立、和平、民主、廉洁”的竞选口号，最终获得了全国82%的选票和国民议会的全部议席，组成了以西哈努克为首相的王国政府。从1955～1970年，人民社会同盟一直是柬埔寨的执政党。人民社会同盟每半年召开一次全国代表大会，决定国家的重大问题。1957年人民社会同盟第4次全国代表大会做出决定，把人民社会同盟代表大会作为国家最高决策机构，其决议对国民议会具有约束力，从此国民议会成了讨论、批准、执行人民社会同盟代表大会决议的工具。西哈努克亲王的许多重大决策，都是通过人民社会同盟全国代表大会提出的。1960年4月3日国王苏拉玛里特去世，4月12日西哈努克辞去首相职务，6月20日西哈努克就任柬埔寨国家元首，他的母亲哥沙曼王太后担任象征性君主。按照国民议会通过的宪法修正案规定，柬埔寨的最高权力归于国家元首，国家元首一经选出就拥有君主的权力和特权，柬埔寨的政治体制没有发生本质变化。

进入20世纪60年代，柬埔寨面临内外交困的局面，政局开始出现动荡。外部有美国不断施加的压力，企图控制柬埔寨的政治、经济和军事；内部有反对党和柬埔寨共产党的压力以及军人右翼势力的迅速崛起，经济发展陷入困境，这些都对西哈努克的权力地位形成了日益严重的挑战。亲美的朗诺于1966年10月、1969年8月两次组阁，逐步控制了国民议会和内阁，西哈努克对国家的实际控制能力大大削弱。

二 1970～1975年高棉共和国时期的政治体制

1970年3月18日，柬埔寨内阁正副首相朗诺、施里玛达发动政变，他们控制国民议会和王国议会，做出“取消对西哈努克亲王作为柬埔寨元首的信任”的决定，改由国民议会议长郑兴担任国家元首。4月，美军和南越军队进入柬埔寨，使越南战争的战火烧到了柬埔寨。5月和7月，朗诺两次改组内阁，出任首相和国防部长，将军政大权掌握在自己手中。10月9日宣布废除君主立宪制，取消柬埔寨王国宪法，建立“高棉共和国”。1972年3月11日朗诺宣布接管国家元首的全部权力，亲自担任“总统”，在3月20日组成的新内阁中朗诺兼任首相。4月颁布新宪法，6月举行“总统”选举，9月举行国会选举，10月产生了参议院。

高棉共和国实行总统共和制。新宪法规定：总统既是国家元首，又是行政首脑，由全体公民直接选举产生。总统有权颁布法律、任命总理和内阁成员、签署外交条约、主持内阁，提名驻外大使、各省省长和其他文武官员，总统还是武装部队的统帅。内阁不设首相、副首相，改设总理、副总理。王国议会改为共和国议会，拥有立法权。共和国议会实行两院制，设众议院和参议院。朗诺成为高棉共和国第一任总统。但是朗诺集团靠出卖国家、民族利益来换取美国的支持，靠镇压人民的反抗来维持其统治，这样的统治注定长久不了。1975年4月1日，朗诺宣布辞去“高棉共和国总统”职务，逃往国外，由苏金奎任代总统。4月17日柬埔寨人民武装力量解放金边，取得了抗美战争的胜利，也宣告了朗诺政权的瓦解。

“3·18”政变发生后，西哈努克于1970年3月23日在中国北京宣布建立柬埔寨民族统一战线，同年5月5日成立柬埔寨王国民族团结政府，西哈努克任主席，宾努任政府总理，柬共领导人乔森潘任副总理兼国防部长、武装部队总司令，27名知名人士担任正副大臣和国务秘书。柬埔寨民族团结政府分为国外、国内两部分，国外部分总部设在北京，主要开展外交活动，争取国际社会的支持；国内部分则领导柬埔寨武装力量开展抗美战争。因此，从1970年5月至1975年4月柬埔寨出现了两个政府并存的局面。

三 1975～1978年民主柬埔寨时期的政治体制

1975年9月柬埔寨国民大会通过新宪法，将国家的名称定为“民主柬埔寨”，柬埔寨王国民族团结政府退出历史舞台，西哈努克也于1976年4月2日宣布“退休”。民主柬埔寨实行人民代表大会制，柬埔寨共产党（红色高棉）为唯一的执政党。最高立法机关是全国人民代表大会，国家一切权力归全国人民代表大会，人民代表大会的职责是“制定民主柬埔寨国内外法令和规定其他政治路线”。人民代表大会的代表“由全国人民通过亲自和无记名投票选举产生，每届任期5年”。全国人民代表大会共设250名代表，其中农民代表150名，工人和其他劳动者代表50名，军队代表50名。1976年3月20日民主柬埔寨举行首次普选。同年4月11～13日民主柬埔寨第一届人民代表大会召开，选举农谢为全国人大常务委员会委员长，努刚为第一副委员长，波苏为第二副委员长。

《民主柬埔寨宪法》规定：“政府是柬埔寨人民代表大会一切法律和政治路线的执行机构”，政府由人民代表大会选举产生并就国内外一切事务对全国人民代表大会负责。政府设总理、副总理和5个部，即卫生部、社会事务部、公共工程部、新闻宣传部、文化教育部；还设立了农业、工业、商业、交通运输、能源、橡胶等专业委员会。1976年4月第一届人民代表大会选举柬埔寨共产党总书记波尔布特任民主柬埔寨政府总理，温威、英萨利、宋成任副总理，乔森潘担任国家主席团主席。

由于红色高棉不顾本国国情，竭力鼓吹柬埔寨社会的“跳跃式发展”，在国内推行“极左”错误路线，给柬埔寨人民带来了巨大的灾难，国民经济几近崩溃，很快就失去了民心，在国际上更是声名狼藉。1978年底，越南军队大规模入侵柬埔寨时，民柬已无力抵挡。

四 1979～1993年的柬埔寨人民共和国政权和民主柬埔寨联合政府

1979年1月7日，越军攻下金边。1月8日组成以韩桑林为首的“柬埔寨人民革命委员会”。1月10日，韩桑林等人宣布成立“柬埔寨人民共和国”，但始终未能得到包括联合国大会在内的国际社会的承认。1981年3月颁布《柬埔寨人民共和国宪法（草案）》，根据该宪法，国会是国家最高权力机关，部长会议是最高权力机关的执行机关。部长会议对国会负责。1981年5月举行大选产生了第一届国会。1981年6月国会第一次全体会议通过了宪法，产生了国务委员会和部长会议。韩桑林任国务委员会主席，宾索万任部长会议主席。作为国家最高行政机构的部长会议设主席、副主席和12个部，即国防部、外交部、计划部、工业部、财政部、贸易部、司法部、文化宣传部、教育部、邮电部、卫生部、国家工作检查部。洪森任外交部长。1981年12月，宾索万当选柬埔寨人民革命党总书记，姜西被任命为部长会议主席。1984年12月姜西病逝，1985年1月洪森接任部长会议主席。

在反抗越南侵略的斗争中，柬埔寨形成了三大抵抗力量：一是红色高棉领导的“民柬武装力量”，1979年8月21日乔森潘宣布成立“柬埔寨爱国、民主、民族团结阵线”；二是宋双领导的“高棉人民民族解放军”，1979年10月成立“高棉人民民族解放阵线”；三是西哈努克领导的“柬埔寨民族解放运动”，1981年3月26日成立“争取柬埔寨独立、中立、和平与合作民族统一战线”。1982年6月22日，三方领导人在马来西亚首都吉隆坡会晤并签署了《民主柬埔寨联合政府成立宣言》，同年7月9日西哈努克正式宣布成立民主柬埔寨联合政府，由西哈努克任联合政府主席，乔森潘任副主席，宋双任总理，西哈努克、乔森潘、宋双三人组成内阁核心；其下设立4个协调委员会，即财政与经济协调委员会、国防协调委员会、文化和教育协调委员会、卫生和社会事务协调委员会。民柬联合政府得到国际社会的广泛支持，被确定为柬埔寨在联合国的唯一合法政府。这样，在柬埔寨又一次出现两个政府并存、军事上陷入对峙的局面。

1986年3月17日，西哈努克提出解决柬埔寨问题的八点建议，拟组建四方联合政府。1988年7月25～28日，柬埔寨四方首次非正式会晤在印度尼西亚举行。1989年7月30～8月28日，柬埔寨问题国际会议在法国巴黎举行。1990年4月9日西哈努克又提出了九点和平计划。1990年8月28日联合国5个常任理事国在纽约达成了《全面政治解决柬埔寨问题的框架文件》，以安理会668号文件在第45届联合国大会上获准通过。9月由12人组成的柬埔寨最高委员会在雅加达成立，在最高委员会中民柬联合政府三方各有2名代表、金边方面有6名代表。1991年7月16～17日，柬埔寨最高委员会在北京举行会议，选举西哈努克为主席。1991年10月23日，柬埔寨问题巴黎国际会议复会，柬埔寨最高委员会12名委员及有关的19国外交部长与会，共同签署了《柬埔寨冲突全面政治解决协定》《柬埔寨恢复和重建宣言》等4个重要文件（简称《巴黎协定》），决定成立“联合国驻柬过渡时期权力机构”，该机构于1992年3月15日进入柬埔寨，联合国维和部队也进驻柬埔寨，开始了联合国历史上规模最大的一次维和行动，为保证柬埔寨在和平条件下举行公正、自由的选举奠定了基础。1993年1月18日，柬埔寨最高委员会举行四方代表会议，同意1993年5月举行全国大选。

五 1993年大选后新的柬埔寨王国的政治体制

1993年5月23～25日，在联合国驻柬机构的主持和监督下，柬埔寨20多年来的第一次多党选举顺利举行，尽管民柬方面拒绝参选，但柬埔寨仍有19个政党参加大选，参加投票的选民更是高达90 %，充分反映了饱经战火的柬埔寨人民希望通过大选早日恢复国内和平的强烈愿望。同年6月10日，联合国驻柬机构公布大选结果，拉那烈领导的奉辛比克党获得45.4 %的选票和国会中的58个议席，人民党获得38.2 %的选票和51个议席，佛教自由民主党获得3.8 %的选票10个议席。6月15日，联合国安理会一致通过决议，认可柬埔寨大选的结果。9月21日，柬埔寨制宪议会以压倒多数通过了柬埔寨王国新宪法，确立了柬埔寨新的政治体制。9月24日，西哈努克在新宪法上签字，成为柬埔寨王国国王；同一天西哈努克国王任命拉那烈任第一首相，洪森任第二首相，柬埔寨王国新一届政府正式成立；议会通过了新内阁名单，批准了新政府的施政纲领。

1998年7月26日，柬埔寨举行第二次全国大选，39个政党参加了选举，人民党得到41%的选票，在国会122个席位中，获得64席，成为国会第一大党。奉辛比克党获得42席，桑兰西党获得16席。1998年11月30日成立了以洪森为首相的柬埔寨王国第二届政府。拉那烈担任第二届国民议会议长。谢辛任第一届参议院议长。

2003年7月27日，柬埔寨举行第三次全国大选，有23个政党参加选举。人民党得到53%的选票，在国会123个议席中获得73席，保持了国会第一大党的地位。奉辛比克党获得26席，桑兰西党获得24席。

2004年7月15日柬埔寨国会以“一揽子选举”方式通过了对以洪森为首相的内阁信任案投票，并选举拉那烈任国民议会主席。7月16日柬埔寨新内阁宣誓就职。

2008年7月27日，柬埔寨进行了第四次全国大选，人民党在大选中获得了压倒性的胜利，赢得了国会123个议席中的90个，于9月24日组建了新政府，人民党副主席洪森继续出任首相。

2013年7月29日，柬埔寨国家选举委员会宣布第5次全国大选的非正式结果，人民党获得68个国会议席，反对党救国党获得55个议席。人民党当日发表声明接受大选结果。但是救国党主席桑兰西宣布不接受大选结果，并要求成立联合调查委员，调查他们所称之为的大选中的问题。此次选举中，人民党在国会中的议席从90席，减少到了现在68席，丢掉了22席，而反对党全国救国党的议席数则从29个猛增到55个，而保皇党奉辛比克党丧失了全部的席位。有分析认为，这是柬埔寨反对派取得的重大突破，而在这背后，反映的是柬埔寨社会和人民对于社会变革越来越迫切的需求。

尽管如此，自1993年以来，柬埔寨经过了5次全国大选的考验，“民主政治”的理念开始在柬埔寨人民的心中萌芽，柬埔寨的政治发展已进入向民主政治的转型期，《柬埔寨王国宪法》所规定的“君主立宪制”“自由民主多党制”的政治框架基本得以确立。在经历了多年的冲突与动荡之后，柬埔寨恢复了君主立宪制，应该说有它的历史必然性。柬埔寨新体制的主要特点是：

（1）恢复柬埔寨君主立宪政体；

（2）政治上实行自由民主多党制；

（3）经济上实行市场经济；

（4）外交上坚决奉行永久中立和不结盟政策。