第三节 推进二道绿隔地区发展的总体思路

一 指导思想

深入贯彻落实党的十八大精神，以科学发展观为指导，以转变经济发展方式为主线，以率先形成城乡经济社会一体化新格局为总体目标，以空间优化和产业升级为核心，以北京生态城市绿色缓冲区为立足点，充分发挥首都人才、科技、资源优势，推进科学发展、统筹发展、协调发展、创新发展，把二道绿隔地区建成全市的重要生态区、绿色产业区和旅游休闲区。

二 基本原则

（一）统筹发展原则

要做到多方面统筹，推动城乡与区域协调发展。要统筹经济发展与农民增收、绿色空间保护与产业结构调整、城市建设与旧村改造、产业提升与外来人口疏散、集体建设用地的物质空间整治与软环境完善等多种机制。

（二）分类指导原则

充分认识二道绿隔地区涉及范围广、内部差异大的特点，针对不同类型的地区，分别制定相应的发展规划和配套政策。要依据不同区位建设强度差异、村庄发展类型差异、城镇化路径差异、产业发展模式差异，给予不同的政策引导。

（三）政策创新原则

政策具有相对的灵活性，要适应发展阶段的差异和要求，进行及时有效的机制创新。规划要与政策有效整合；推进土地政策机制创新，完善土地、房屋产权关系；建立健全生态补偿机制；注意政策之间的配套性与顶层设计；逐步完善管理及相关制度。

（四）生态底线原则

突出绿隔地区“绿色生态屏障、游憩休闲场所和绿色产业发展载体”的功能定位，把维护生态建设作为地区发展的底线，以生态建设为先导，在保障现有绿化规模不降低基础上，继续推进生态工程的实施，改善城市生态环境，优化城市空间布局，培育现代城市生态文明。

（五）保障实施原则

统筹考虑地区的拆迁安置、产业发展、资金平衡、绿化实施，实现产业、资金、土地的综合平衡，保障规划实施的可操作性。

三 发展目标

明确二道绿隔地区发展与规划实施的工作时序，力争5～10年内，逐步实现如下工作目标。

（一）生态发展目标

近期目标（2015年）：在现有产业结构和布局现状条件下，使生态经济质量和效益显著提高、生态环境改善、城乡基层设施完备、社会保障和公共服务体系持续改善、生态文明意识普遍增强、人民生活幸福感明显提高，基本达到国家生态文明建设的要求。

远景目标（2020年）：巩固和深化二道绿隔地区发展的现有成果，以实现生态发展为奋斗目标，通过生态文明建设的服务功能，将城乡结合部建设成为人与自然、经济与环境、人与社会和谐发展，经济生态化、生态自然化、意识文明化、制度绿色化，具有首都生态缓冲区特色的生态文明建设典范。

（二）产业发展目标

近期目标（2015年）：以工业大院为重点，推进产业结构升级，逐步实现由“小、散、低、劣”的企业布局向规模化、高端、高效、高辐射方向转变，打造充分体现生态特色的高端产业发展区，形成多层次、统筹布局的产业发展新格局。产业升级与旧村改造同步进行。

远景目标（2020年）：立足二道绿隔地区区位优势，结合城市产业功能区建设，培育新型产业和促进产业升级。低端产业有序退出，建立诸如现代商贸、商务服务、文化创意、绿色休闲等主导产业鲜明、衔接有序的产业链条，形成产业一体化发展格局。

（三）社会发展目标

近期目标（2015年）：农民园区就业机会增加。鼓励和培育承载当地农民就业的产业，实现在功能区、工业园区就近就业。推进80万名农业户籍人口分批次整建制转居。在生活环境和公共服务上，实现社区化管理，基础设施和公共设施由财政统一负担并维持运行和管护。人口分布结构得到优化，人口资源环境矛盾逐步缓解。将农村集体经济组织的社会性负担彻底剥离。

远景目标（2020年）：农民基本实现市民化。农民在经济、社会、政治以及文化等多个层面上融入城市，成为完全意义上的市民。社会保障城乡并轨运行。城乡基本公共服务均等化。基础设施建设实现城乡一体化。

四 实施路径

立足总体目标要求，推进二道绿隔地区发展要按照“农民主体、政府引导、土地平权、镇级统筹、分类推进”的实施路径。

（一）农民主体

在城乡统筹发展过程中，要充分发挥社区机制进行资源配置的功能和作用，夯实农民主体地位。一是要让农民成为融资主体，利用资本经营手段，培育各类产权工具，突破资金瓶颈，降低城市化改造成本；二是要让农民成为投资主体，掌握开发建设的主导权，维护农民的长远发展利益，夯实永续发展的基础；三是要让农民成为收益主体，通过产权制度改革、产权交易、资产的委托经营与信托经营等现代市场手段获取相应的收益，建立健全农民增收的长效机制。可参照门头沟区永定镇经营性物业信托方案的思路。

（二）政府引导

发挥政府引导的积极作用，加强对地区发展的宏观调控。首先是规划引导。规划编制要兼顾国家、集体和农民三者间利益关系平衡，推进城乡统筹发展；要处理好不同区位的协同发展关系，按照城市群的思路优化空间结构与产业布局；构建城乡一体化的基础设施网络。其次是政策引导。完善发展的政策机制，处理好不同区位、不同发展阶段之间的利益平衡；探索规划落实的长效机制，实现从单纯技术手段向综合公共政策的转变。可参照大兴区西红门镇工业大院改造模式。

（三）土地平权

吸取过去在城中村改造过程中的经验和教训，合理分配土地增值收益。一是土地股权。让农民通过土地入股的形式建立农民分享增值收益的科学合理分配机制。在重大项目开发建设上，可采取组建股份经济合作社，以集体土地使用权入股方式参与开发。二是要努力提高农民在土地增值收益中的分享比例，实现“涨价归农”。要把农民群众作为城市建设的参与者，赋予他们参与城市建设的功能、任务和权益，留地于民、留权于民。三是要通过建立土地增值收益基金等形式实现全市范围的土地平权。加大土地出让金转移支付力度，实现多方共赢。可借鉴台湾地区平均地权、土地重划以及区段征收的经验和做法。

（四）镇级统筹

在城乡结合部地区，统筹发展的要求更为迫切，需要打破过去村自为战的发展格局，加强镇级统筹，实现经济健康快速可持续发展。一是统筹空间布局。引导资源实现空间上的集中优化布局。二是统筹产业布局。按照所在地区的功能定位，合理布局产业园区，培育新型产业和推进产业升级，实现产业有序健康发展。三是统筹组织体制架构。建立健全组织体制机制，作为组织平台、融资平台、信息平台、项目申报平台，支撑各项跨村域重大项目建设的快速推进。四是统筹政策资源。集成绿隔、土储以及重大项目等各项政策，形成合力。五是统筹项目实施与旧村改造。把项目开发、绿化建设、农民上楼与旧村拆迁统筹考虑，同步推进，防止一些开发商“只吃肉，不啃骨头”，部分乡村干部一味“要政策、调规划”的倾向。可参照海淀区东升镇建设东升科技园区过程中推进产业升级、深化产权制度改革的经验。

（五）分类推进

不同地区区位不同，面临的土地价格就不同，开发模式上需要有所差异。一是要结合自身功能定位进行空间优化布局和产业转型升级；二是土地集约开发利用要结合所在区位特点选择适合的政策和推进模式。如南城地区和北城地区、六环地区与五环地区、平原与山区等地价差异大，劳均产业用地指标、建拆比等方面要有所不同。具体开发模式可以采取征地模式、留地留资产安置模式抑或新农村改造等自主开发模式。如丰台区长辛店镇经济发展条件比较差，难以在全镇范围内实现资金平衡。

（六）试点先行

作为城乡结合部的二道绿隔地区，要探索中国特色首都特点的新型城镇化道路，缺乏可资借鉴的经验，只能立足自身发展条件和资源禀赋特点，积极试点，勇于探索。对于试点地区和单位，按照试点先行的原则，给予特殊政策支持，提高试点的抗风险能力。鉴于二道绿隔地区土地资源、产业发展实际情况的复杂性，通过试点，进行多种模式的创新尝试，需不断总结经验，深入思考和归纳，稳健推广。