四 行政监管为何失效？

理论上，“中国农村村民自治属于基层社会生活的人民群众自治，是一种具有中国特色的基层直接民主制度”（徐勇，1997），但是，无论从其产生过程还是从其实际运行看，村民自治都伴随着国家行政权力的引导和监管。本节试图了解在富人大量参选的激烈格局中行政权力是如何应对的，并在此基础上解析之所以如此应对的政治社会基础。

1．行政权力对村庄选举的指导

应该说，基层组织对村委会换届选举的确非常重视，这不是党委机关报上应景式的报道，而是在实际工作中基层官员对其复杂性和艰巨性有充分的认识。“村里选举这个事情不好管，管不住”，这是当地民政部门一位工作人员在与笔者闲聊时的感慨。他所说的“不好管”，是指“从道理上讲群众的事情政府不好干涉”，而“管不住”的意思是“很多事情自己超出了政策范围，政策不会变，管又管不过来”。

2011年选举之前，越州市召开市委书记办公会议、市委常委会议，对选举工作进行详细部署，抽调各部门精兵强将成立工作指导小组，分赴各镇、街道蹲点，包片，明确任务，责任落实到人，并且在相关的调研、宣传、培训方案之外还制订了专门的应急预案。在政府文件中，整个工作的核心关键词是“平稳有序”。越州市的有关领导在巡视时不断强调，一定要让换届选举工作有序进行，保证农村的“和谐稳定”。

要保证“换届选举”这个权力争夺的游戏有序展开，首要条件是游戏按照明确公开的规则进行。由于选票“越来越值钱”，村民们对自己的选举权利非常看重。从确定选民、讨论细则，一直到决定检票、计票、唱票人员，每一个环节都有各派系的精英的组织和参与。当争夺变得激烈的时候，无数双眼睛都盯着舞台上的演员，如果有一方试图通过细节上的投机取巧占得先机，必然会激起其他各方的强烈反对，此时行政权力如果没有在场裁断，则纷争乃至冲突就有可能爆发。

为了将冲突发生的可能性降到最低，镇政府要求各村的选举办法、投票办法、候选人提名办法、村民代表推选办法等必须经过村民代表会议讨论通过，并连发公告，确保选举程序公开。在选民登记方面，按属地、年龄、政治条件等标准，实行“一人一地一次一票”的原则。对人户分离等特殊选民，采取自愿申请、凭证登记，同时实行选民资格争议的两级复核制度，确保不漏登、重登、错登。

代写投票和委托投票是最容易产生争议的细节。一些眼睛不好或不识字的老人需要有人代写，为保证公平公正，镇政府要求代写人员必须是政府的工作人员，即利益独立的第三方。而委托投票只能是夫妻、子女等近亲属，且一人最多只能代理三张委托票。委托书须本人签名，注明手机号码。选举前工作人员用免提的固定电话公开对委托者进行确认。选举前一天，委托投票要进行公告，没有经过公告的，委托无效。

为了保证选民投票时自由行使意志，各村设立秘密写票处，不设流动票箱，这样连选举委员会的工作人员也无法对投票行动实施盯梢或监控。一般而言，秘密写票处设在会场一角，用木板和门帘隔开，选民被点到名字后凭证领取选票，轮流进入秘密写票处写票。当众公开计票、唱票，结果当场公布。此外，对于现场意外发生的撕选票、砸票箱、冲击会场等破坏选举的“闹事”行为采取零容忍的态度，要求派出所干警对发生的问题果断处理，无法处理时迅速向上级机构请示报告，把矛盾消灭在萌芽阶段。

对选举规则做一些地方性的微调也是必要之举。微调之一是采取自荐直选，这种规则可以减少选举的次数，此前的选举中因采取海推直选的方式产生的候选人较多，直接提名的初步候选人还要通过预选环节产生正式候选人，这无形之中增加了选举的次数，也增加了选举的复杂性和不确定性，让控制局面的难度增加。而自荐直选是直接进行正式选举，一次性解决问题。选民可以写选举公告上张贴出的“自荐人”，也可以写“自荐人”以外的其他有被选举权的人，排名第一且票数过半便可当选村主任。如果没有票数过半者，当日进行重选，但另行选举时，只增设一名差额候选人，得票数超过三分之一的得票多者当选村主任。上文中塘村的案例便是如此。另行选举时竞争者人数大为减少，票源开始集中，容易分出胜负。可以说，这是对现行《村民委员会组织法》一直坚守的“双过半”原则的一个适应性调整。

微调之二是对选举方案进行简化，改变此前用“下加法”计票的方式，改为“定位选举模式”。所谓“下加法”是指参加较高职位选举的候选人如果在较高职位的竞争中落选，其在较高职位选举中获得的选票可以向下加到较低职位的选票中，两者相加的总票数为其在较低职位上获得的总票数。这种方法的好处是某位富豪即使选不上村主任，也可以被选为村委会委员，但缺点是计票过程复杂化，容易出错，可能引起现场秩序混乱。“定位选举”是在选举之前就先确定了竞选者的具体岗位，然后再进行投票选举（马福云，2006）。这种方法简洁明了，易于操作，但要求竞选者要有明确的目标定位，否则，没有选上村主任（或其他职位）就意味着当不了村干部。吴镇的简化之举是有意义的，毕竟这里竞争激烈，精英众多，不会出现简化之后村委会班子没有能人的情况，更重要的是，选举规则简化之后，操作过程中出现意外情况的概率就大为降低。

2．基层政权对“贿选”的处置

严格程序与简化规则，是为了保证选举在形式上公开，程序上合法，规则上一视同仁，易于操作，时间短而效率高，从而保证选举过程的重心——投票当天村庄平稳而有序，这是基层政府的目标之所在。然而，对于已然普遍化的贿选，他们应对起来却力不从心。

在调查过程中与基层官员聊到贿选时，多数人的语气是无可奈何，而他们谈话的内容则可以归结为两个方面：一是“很难查”，二是“不讨好”。“很难查”有诸多方面的表现：首先，是相关法律条文过于笼统。就《村民委员会组织法》中的贿选惩罚条文而言，“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效”，这个规定对于贿赂行为几乎没有威慑力。其次，“贿选”这一概念本身的定义就很模糊，在实践中难于定性。全国人大常委会、国务院、民政部颁发的《〈村民委员会组织法〉条文释义》将“贿选”解释为“用金钱或其他物质利益收买选民、候选人、选举工作人员，使之违反自己的意愿参加选举或者在选举工作中进行舞弊活动”，这个界定属于抽象层次的定性描述，没有对贿选钱物加以列举和量化。而从文本定义的构成要件上来讲，“贿选”的成立须是贿赂行为的主体、客体皆存在，而贿选行为的侵犯对象——村民的选举权与被选举权确实受到了侵害。这使得实践操作中贿选有了以下几项界定标准：第一，贿赂的发—受双方都承认该行为的存在；第二，钱物发放“面广量大”；第三，选民的主观意志受到影响，给选举工作带来了不良后果。但是，如前文所述，竞选者不会亲自向选民实施贿赂，而是通过派系内的精英分散实施，只要这些“中间人”不承认，证据便被视为无效。退一步，即使“中间人”承认所送财物为竞选者所出，也要竞选者本人承认这些财物收受与选举相关，而不是正常的经济往来。最后，选民的意志是否受到左右，这在现实中是很难讲的，从某种意义上说，只要采取了秘密投票的形式，而且采取无记名投票，所有人在投票动作发生的一瞬间意志都是自由的。

学界的很多研究从制度层面着手探讨这一问题，但是实践操作层面的困难更为直接，也更加重要。虽然各级人大常委会、组织部门、民政部门都设立了接受举报的机构，但是只有乡镇的选举工作指导小组能直接查处。即使乡镇官员都有很强的积极性和主动性去查处贿选，他们在选举期间也缺乏足够的人手，更缺乏国家司法机关审查案件时的专业力量、侦查权力和技术手段。比如，调查组（2～5人）缺乏监听、监控录像等必要的取证设备，只是喊来被调查对象询问一些问题。实践中绝大多数的举报不会被受理，因为“口头举报无效”，必须是书面举报，而且有人出具证词。但是，贿选行为不会像正常拉票那样明目张胆，而是具有相当程度的隐蔽性，贿赂的双方都有日常生活中的关系和面子作为基础，有着相当程度的信任，尤其是得了好处的选民，他们不会“拿了钱又去咬人”。

基层行政权力对贿选事件的查处“心有余而力不足”，只能“大事化小小事化了”，采取“只要不引发大的事端就尽量息事宁人”的处理原则。对于极少数握有证据的举报，乡镇虽会进行例行公事的调查，但最后往往以“证据不足”“选举合法有效”等批语作结。有着一线工作经验的钱铮、马卫军等人说，上访举报的村民带来的大多是口头证据，会说“你们去问某某、某某好了，他们可以作证”。举报的村民原本是想借助公权力对竞选对手的违法行为加以查实，至少是加以威吓，以阻止不利于己方的事态的发展。一位村委会竞选者当时告诉笔者：“只要乡镇领导或者民政局的干部能到我们村里来走一趟就好。走一趟，露露脸，就是对他们用钱买票行为的警告和制止，就是对我们的支持。”但是令他们头痛的是，即使是“走一趟”，乡镇等有关部门也不肯。这些部门就是一句话：“拿证据来！”他们跑了乡镇，又跑了民政部门，找了不少领导，最后十分失望并有些忿忿然地返回村里，也相应得出了一句话：“政府对贿选行为是不管的。”由此造成的后果是什么呢？就是选举指导和监督机构失去了在贿选行为的初起阶段就对贿选事态加以遏制或制止的大好时机，客观上纵容了贿选之风的滋长和蔓延。其实质就是有关部门丧失或放弃了应有的监管职能。按村民的说法就是监管部门“睁一只眼，闭一只眼”，视而不见，见而不管。于是，有贿选行为的一方见初步试探没有什么后果，就壮了胆，往往大张旗鼓、无所顾忌地干了起来。举报的一方也只能“效其道而行之”。那位村委会竞选者就对笔者说：“他们可以用钱买票，我们也可以用钱买票，不然我们就白白吃亏了。大不了花它几万块钱，这点钱，我们也出得起。”言中大有“逼良为娼”之慨。于是，一场拼金钱、拼资本、拼财力的金钱之战就在村里心照不宣地上演了。

除了“很难查”之外，还“不讨好”，因为贿选毕竟是一件不太“正面”的事，基层政府即使费尽心力查实、处罚，也难以作为一项成绩向上汇报，除非有关领导特别重视。一旦查处的证据不实，或者取证过程有漏洞，被查处的富豪极有可能通过自己的关系网（往往是人大、政协）向上举报，或者聘请律师打官司，让乡镇的工作人员面子上“很难堪”。而这样的例子在越州市不是没有。更重要的是，因贿选而来上访是“临时性”的，它会在短期内集中爆发，但很快又平息下去。它不像涉及征地、房产纠纷的上访那样会一直持续下去，即使没有处理，“过几天自然就消停了”。一旦选举结果正式公布，主动举报的村内派系“愿赌服输”，事态也就稳住了。换句话说，针对贿选的举报和上访只是部分竞选者的一种手段，本身并没有捍卫民主权利、维护法律尊严等抽象目的，而面对这种上访，基层政府“不处理”比“处理”更为恰当，更有利于维护“和谐稳定”。

因此，站在基层政权的角度，既然查处贿选很难做，做了也不讨好，没做问题也不大，那么，选择不作为是其最为理性的方案。不过，容忍“贿选”只能是基层官员私底下保持默契的一种“潜规则”。在公开层面，权力主体必须拿出一些举措来应对外界的质疑。比如，将选举日提前至春节期间。如此一来，本来难以界定的贿选与送礼就更难分辨了。这段时间内，农村的风俗人情便是要互相送礼，哪些是中间人的贿选活动，哪些是日常礼仪，让人很难看清。客观上，这可以减少各部门的信访量。而且，一个比较微妙的细节是，这段时间媒体的报道焦点也不会是基层换届。在涉及对外宣传时，政府各部门发挥协同效应，采取“外松内紧”的方针。一方面，注重宣传报道，不能封锁消息；另一方面，是把握舆论的导向性，报道以正面事迹为主，少数反面事例作为没有代表性的个案来处理。同时，组织部门、民政部门每次也会“选点”，就是选择一些“情况非常稳定”的村，邀请“上级”媒体及外地媒体记者前来参观。被选择的村能够体现富人村干部的带头致富作用，同时村庄政治的运行又稳定有序，没有贿选。当然，“选点”与平时的“建点”是联系在一起的，即各部门集中一些优势的公共品资源投入到所选村庄中，以便在需要对外报道的时刻产生“真实客观”的效果。

3. “贿选”的政治社会基础

值得强调的是，针对“贿选”为何会普遍化这个问题，如果仅仅指责行政权力的无为，则显得比较浅层，因为村庄的社会基础也很重要。让笔者这位外来的调查者非常诧异的是，吴镇的中下阶层对贿选普遍持赞成态度，一位贫困户甚至说：

经济刺激一搞，我们的权利就体现出来了。只有（选举）那一天，我们老百姓才真正做人。痴呆、傻瓜，也是每人一票，也是个人。平时，老板跟我们见面都不打招呼的，那天还要跟你说话，弄点钱，给我们过个年。

而笔者调查时的房东，一位处于村庄中层的小作坊主则说：

现在这世道，随便哪个当都一样。他们那些老板，斗来斗去，无非是想搞两块地，我们管他是谁当，反正（我们）是没机会的。他们斗得凶也好，我们落点钞票花花。

不难看出，普通村民并非不重视自己的民主权利，但是，当村庄政治分层（桂华、刘燕舞，2009）越发明显、日常生活中的政治权利无法保证时，他们只能选择将选举的权利货币化，并一次性兑现。对于他们而言，如果不是因为村内富豪的激烈竞争，他们手中的选票也许一钱不值，正是因为有了贿选，他们还能获得一些预期之外的收益。因此，普通村民绝不会因为贿选而去举报村内行贿的富豪，相反，他们还会因“不劳而获”而觉得亏欠了竞选者的人情，而这也正是基层政府之所以敢于对“贿选”采取冷处理的社会基础。

关注到村庄的社会基础，对贿选的认识仍然不够深入。更为重要的是关注当前从中央到地方所提倡的“带头致富、带领致富”政治方向。越州市工商联的一位退休干部说：

钱是事先给的，是良心票，不是贿选，（因为）人家拿了好处也可以不选你啊。选举发钱，跟领导平时去慰问是一个道理。钱花多了也犯法？没这回事吧！大面积发跟小范围发是不一样的，帮助困难群众哇！30年干部当完了还住个小房子，怎么当干部？现在人家钱多了来当干部，你还要来打压，哪里有这样的道理？解放都60年了，哪个人平白无故送这么多钱到你家来过？现在有5000块（一家五口人）白白给你，你有什么吃亏？赚了钱的人匀出点来给老百姓用用，这也有错吗？再说了，他买也不是买定的啊，也就是3年嘛。

这位退休回村干部的观点具有典型性，它从某个侧面说明，不仅普通群众对贿选不加拒斥，一些官员内心对贿选也并不反感。他们之所以在公开场合要表示反对，只是因为贿选不合法。吴镇的一位副镇长也有类似的看法，但说得不是那么直白。他的意思是，现在要想办法引导富豪来当村干部，村庄才有希望。至于大家担心的当选以后的贪污受贿问题，可以通过加强制度建设和财务管理来予以控制。

可以说，贿选之所以在当地为多方所接受，不仅是由于局部和短期的利益考量，更是由于大家头脑中不知不觉间接受了必须由富人来治理村庄的意识形态。如果国家真的动用司法机关进行强力监管，打击贿选，那么富豪竞选者们就没有把握赢下这场竞赛。果真要赢下来，则需要在日常生活中去建立选民对自己的信任，但在一个半熟人化甚至是逐渐陌生化的社会中，这需要耗费大量的时间和精力，需要通过很多具体的工作来完成，而这对于忙于生意、时间宝贵且生活圈早已在村庄之外的老板们来说，是极不现实的。换句话说，如果真的严厉打击，他们就不会来参加竞选。对于他们来说，选举也是一门生意，贿选只是前期投资。倘若获胜的概率很小而风险太大，他们是不会去做这门生意的。然而，在当地，村庄要发展，村民要致富，离开了富人村干部这个“领头雁”似乎又不大可能，“带头致富、带领致富”口号几乎已经成为上至高层官员、下至普通老百姓的共识。而在特定的场域中，这个共识在逻辑上与打击贿选是彼此矛盾的。