五 政治正确与现实选择：上访治理的困境

对信访与其他救济途径的比较发现，行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进与信访浪潮的居高不下是同时存在并构成鲜明对比的。研究者将信访作为一种特殊的行政救济方式，认为其具有诉讼救济所不及的优势：信访救济可以节省经济成本或至少让行政相对人感觉成本较低；信访救济更有利于冲破关系网的束缚，增强裁定的相对独立性；以及信访救济在救济效力上略胜诉讼救济（应星，2001: 66～68）。正是这种比较优势的存在使得农民更倾向于选择信访而不是其他的救济方式来表达自己的利益诉求。这种制度视角的分析虽然较之于传统视角将上访者视为法制观念淡薄者有了极大进步，但这种制度分析的视角还存有不足，其明显忽视了上访者放弃法律程序而直接上访找政府、找官员的复杂心态，以及其上访实践中情境构建与国家治理实践之间的错位对上访治理的影响。

正如前文分析所指出的那样，新中国合法性建设的一个重要宣称就是对人民负责：“全心全意为人民服务”“做人民的好公仆”。而新中国前三十年的实践也使得农民都相信党和政府是对他们负责任的。作为一种惯习，改革开放之后的农民仍趋向于找政府、找领导来解决困难和问题，而不是找法律。上访者预期政府和领导对“人民”负责的行为是一种帕森斯（Talcott Parsons）“特殊主义”（particularism）取向的实践，而非法律实践所遵循的“普遍主义”的行为取向。后者讲求的是公平与公正，它对待所有的人都一视同仁。因此，农民更倾向于找有父爱主义色彩的政府和领导来解决问题，而不是诉诸以公平与公正而著称的法律。

虽然农民对政府、领导的“父爱”预期未变，但整个中国社会的政治体制在近三十年却发生了重大变化：自20世纪80年代以降，中国社会在“告别革命”之后，其政治运作与实践正日渐消除其父爱主义色彩而转向科层化。尽管国家仍然有“执政能力建设”“立党为公、执政为民”的合法性宣称，但这种宣称的前提是各级政府能够按章办事，遵循事本主义的实践逻辑。科层化实践业已构成中国社会政治实践的“现实选择”，但这种“现实选择”却同农民上访构建情境的“政治正确”相冲突。一个家庭贫困者的求助本应通过民政系统申请救助，但其却直接找到市政府，其理由就是“你是人民的政府，就应该为人民服务，给老百姓解决困难”。政府的任何推卸都可能被理解为“敷衍人民群众”“不为人民群众办实事”。而一个原本属于司法诉讼的问题，当事人不向司法机关寻求解决，而直接找信访部门，其理由就是“你是人民的政府，就应该负责这些事情”。

基层治理农民上访，特别是无理上访的一个最大的困境，即在于上访者依据中央政府提供的意识形态话语（如“三个代表”“全心全意为人民服务”等）或乡土社会的伦理基础（“总不能让人饿死吧”等）构建了一个情境。其运用宏大的、抽象的政治话语论证了自己上访的“政治正确”，从而构成了自己上访实践的正义观与合法性，进而将自己的利益诉求嵌入其所构建的情境之中，责成或迫使信访机构与政府必须正视和满足自己的要求。对于上访者“讲政治”的情境构建，基层政府却无法剥离农民在“政治正确”话语下的合理诉求与不合理诉求，进而无法消解农民上访特别是无理上访的合法性与合理性。