第三节 构建应急管理能力评估指标体系

国内外应急管理的实践和研究对于构建我国应急管理能力评估指标体系有一定的参考价值。无论是由组织根据指标体系进行自我评估，还是由专家或者上级部门对组织进行外部评估，总体指标体系的建立反映了评估主体的价值观和指向性，而评估的结果相对并不是最重要。

一 评估指标分析

从类型上来说，应急管理评估主要可以分为针对某一阶段的应急管理工作效果的评估，比如对风险及脆弱性评估工作的评估、培训与应急演习效果的评估、应急保障工作的评估等；以及综合性评估，主要是针对应急能力开展的评估。本研究所指的应急管理能力评估侧重于综合评估。

分析我国各类应急管理能力评估研究，可以看到指标构建依据主要来源：①以“一案三制”和应急保障系统为基础；②借鉴美国、日本等国家已经发展出的应急管理能力评估指标体系；③按照突发公共事件处置阶段流程；④以总体应急预案和专项突发事件应急预案为依据。

而在2007年11月1日颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《应对法》），作为应急管理领域的最高法律依据，界定了应急管理的范畴和管理内容。根据应急管理阶段，《应对法》将应急管理工作分为四大部分：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援，以及事后恢复与重建。

其中，预防与应急准备的具体工作内容包括：建立健全突发事件应急预案体系，避难场所具体要求，危险源、危险区域登记、公布，建立健全安全管理制度，应急救援设备、设施，突发事件应急管理培训制度，综合性应急救援队伍，应急宣传教育，应急演练，经费保障，应急物资储备保障制度，应急通信保障体系，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等。

监测与预警的具体工作内容包括：突发事件信息系统，信息报告员制度，突发事件信息报送制度，突发事件隐患和预警信息评估、通报，突发事件监测制度，突发事件预警制度，预警发布制度等。

应急处置与救援的具体工作内容包括：相关政府部门根据不同情况采取相应的应急处置措施，准确发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息，基层组织开展自救互救、疏散引导等。

事后恢复与重建的具体工作内容包括：救济补偿，损失评估，制定恢复重建计划，事件总结报告等。

《应对法》为应急管理能力评估提供了法律依据，可以这么说，法律规定了应急管理的内容和范畴，而相应的综合能力评估也应该在《应对法》界定的应急管理工作框架下进行。将《应对法》的要求和美国、日本、中国台湾，以及我国各位学者建立的指标体系相比较，可以看到《应对法》界定的应急管理工作内容已经涵盖了应急管理的全部范畴，所以，以《应对法》作为评估的依据具有不容辩驳的法理基础。

二 构建应急管理能力评估指标体系

本研究从预防、准备、应对、恢复这四个应急管理阶段出发，对照美国、日本、中国台湾的应急管理评估体系，结合我国应急管理的实际情况，在强调不同的应急管理环节基础上，突出监管落实、风险评估、危机沟通、社会参与等在应急管理中的重要作用和地位，构建以“法律法规、预案体系、监督落实、风险评估、应急队伍、宣教演练、应急保障、治理防范、监测预警、应急处置与救援、公共信息管理、危机沟通、社会参与、恢复重建”为一级指标的应急管理能力评估指标体系，对每一项一级指标，再根据其内部逻辑细化为2～4项二级指标。

一方面，依据《应对法》的具体要求，并结合美国、日本、中国台湾已经投入使用的应急管理评估体系，以应急管理阶段为逻辑顺序，以管理内容为一级指标的指标体系在逻辑上具有先后发展顺序，突出应急管理不同环节和内容相互间的关系，是建立应急管理能力评估指标体系较好的选择。

另一方面，不同于美国CAR的三级指标体系，因为CAR是用于各州应急管理部门对自身工作能力的自评需求，而结合我国实际情况，建立一个两级的指标体系可以更好地从应急管理工作的实际出发，充分说明每一项二级指标所对应的我国应急管理能力现状，明确各个环节具体需要做哪些实际工作，有哪些具体措施。

本研究以此建立了一个有14项一级指标47项二级指标的应急管理能力评估指标体系。一级指标以应急管理的四个阶段为序，从应急管理的法理依据——法律法规和预案体系开始，讨论应急管理的总体落实情况和各项具体预防准备工作的基础——风险评估；然后再具体分析应急管理预防准备工作的“软件”：应急队伍、宣教演练，和“硬件”：应急保障、治理防范；接下来则是应对阶段的监测预警，以及应急处置与救援，以及与之相匹配的公共信息管理和危机沟通；最后则是恢复阶段的社会参与和恢复重建。

下面就本指标体系作初步分析，之后的每个章节就是一个一级指标，会有更详细的指标构建和讨论。

1．法律法规

我国已经逐步建立健全了应急管理法律法规体系，所以，不同于美国CAR指标中的法律指标用于对各个州政府应急管理法律法规颁布情况的评估，本评估体系，将法律法规作为一级指标，主要是考察应急管理法制建设的完善性及其存在的问题，通过案例分析，评估应急管理法律法规有无的区别、法律法规被执行情况，以及法律法规的修订完善对应急管理实践的作用。该一级指标下设三个二级指标：①法律法规的制定，②法律法规的执行，③法律法规的修订完善。

2．预案体系

应急管理预案是针对可能发生的突发事件制定的预防、监测、应急处置和善后处理的应对规划方案，预案的好与坏、是否有效、是否可操作，直接关系到应急管理的效果。毫无疑问，预案体系是应急管理中非常重要的组成部分，是衡量应急管理能力的重要指标。本评估体系中的“预案体系”主要评估应急管理“一案三制”中，预案建设的合理性及其存在的问题。重点从预案的操作角度评估预案体系中的两个二级指标：①预案的可操作性，②预案的修订、改进。

3．监管落实

好的法律法规和应急预案能否转化为应急管理的具体工作，能否落实到各个层面，需要通过各职能部门有效监管。监管落实是应急管理从规划方案转化为应急管理实践的纽带和桥梁。很多突发事件应急管理案例表明，监管落实不到位是导致突发事件发生或损失扩大的重要原因之一。所以，监管落实的好坏，直接反映出应急管理能力的强弱，是应急管理能力评估的重要指标。“监管落实”主要评估应急管理各项日常工作的完成情况，下设两个二级指标：①管理效果，②日常监管，首先讨论落实效果时常出现问题的原因，再评估日常监管中存在的问题及解决方案。

4．风险评估

风险评估是应急管理的基础和前提，所有应急管理措施都是针对可能存在的风险隐患实施的。本评估指标中的“风险评估”主要评估风险管理的四个环节，包括：①风险识别，②风险分析，③危害评估，④风险告知。从开展风险评估的步骤进行分类，从识别风险再到结合历史资料、趋势分析等对其进行评估，而且最重要的是要让风险为社会所了解，这样才可能做好后续的准备工作。

5．应急队伍

突发事件的应急管理不仅复杂，而且涉及不同领域和不同管理阶段，需要必要的职能部门和专业人员来推动与实施。应急管理人员的多少、队伍能力的强弱直接影响应急管理工作实施的效果，是衡量应急管理能力的重要指标之一。“应急队伍”主要评估应急管理相关的专业和志愿队伍在应急管理中发挥的作用，二级指标包括：①管理队伍，②综合救援队伍，③志愿者队伍。

6．宣教演练

公民风险意识增强和突发事件应对技能的提高，是增强社会应对灾害事故能力的重要方面，而宣传教育、培训演练是基本手段。应急管理专业人员、重要岗位工作人员（准专业人员）、普通民众，不同层次、不同岗位需要接受不同层面的宣传教育和演练。所以，“宣教演练”作为一级指标，主要评估应急管理知识的培训教育和宣传演练，只有一线的管理人员和每一个公众都掌握了必要的应对突发事件的知识，才能最大程度上规避和减少事故发生或减轻灾害损失。宣教演练下设三个二级指标：①准专业人员培训，②公众教育，③演习演练。

7．应急保障

应急管理处置突发事件的不确定性要求日常后勤保障必须充分、充足，只有做好常态情况下的准备，在突发事件来临时才可能有备无患。应急保障可以包括促进管理效率和效能所需要的全部保障，包括提供通信和信息技术的支持；提供各种设备、补给、装备养护、燃料、食品等物资；应急技术手段。“应急保障”作为一级指标，主要评估应急管理过程中所涉及的通信是否迅达、物资准备是否充足、技术支撑是否到位，下设三个二级指标：①通信保障，②物资保障，③技术保障。

8．治理防范

应急管理能力主要体现在预防抵御灾害能力和快速恢复能力两方面。预防和抵御能力表现为能防止灾害发生和抵御灾害事故破坏的能力。这需要通过防范措施和治理工程，切实降低承灾体脆弱性、提高抵御灾害的能力。“治理防范”主要评估在风险评估基础上，是否针对各种风险隐患采取了预防措施，对脆弱性设施是否进行了相关的改进和提高，以及是否有防护设施用以躲避灾害，主要包括四个二级指标：①灾害防御，②生命线工程综合治理，③重要设施保护，④避难设施建设。

9．监测预警

预警是规避风险、提前做好应对灾害准备的重要手段。而有效的预警依赖于一套反应及时、灵敏的监测体系。“监测预警”主要评估监测技术应用于应急管理中，帮助实时监测事件发展动态，有效研判事件发展规律和趋势，在此基础上，明确发布预警。下设三个二级指标：①实时监测，②预测预报，③预警发布的明确性。

10．应急处置与救援

突发事件总是突然发生，防不胜防，而能否减少人员伤亡、将损失降到最小，一定程度上取决于应急处置和救援能力。“应急处置与救援”主要评估突发事件发生以后的决策指挥的安全性、程序性和科学性水平，处置和救援过程中的不同环节的处置能力，包括：①决策指挥，②灾情应急快速评估，③应急救援，④跨区域应急联动。

11．公共信息管理

突发事件公共信息是灾情评估、处置的基础，也是公众配合政府应对、采取正确行动的依据。突发事件公共信息管理是应急管理能力的重要元素。本评估体系中的“公共信息管理”主要评估公共信息收集、发布的一般制度，从四个角度进行评估：①公共信息收集制度，②信息发布制度，③信息公开的度，④信息发布的时机选择。

12．危机沟通

“危机沟通”则侧重于突发事件发生之后的交流沟通，从不同的沟通主体以及主体之间的关系出发，将这个一级指标分为四个二级指标进行评估：①应急管理组织间的沟通，②媒体在沟通中的作用，③组织与公众的沟通，④危机沟通的双向互动性。

13．社会参与

突发事件应急管理需要全社会的参与。成熟的公民社会能有序地加入灾害预防和突发事件的应对过程，并提升整体的应急管理能力。本评估体系中的“社会参与”主要评价社会不同主体——工商企业和社会组织在应急管理中的作用，主要分为三个二级指标：①社会动员机制（社会组织参与）, ②企业社会责任，③社会分担机制（灾害保险）。

14．恢复重建

突发事件应对能力的强弱，除了表现在能否抵御灾害事故外，还表现在突发事件发生后，能否快速地恢复。“恢复重建”主要评估突发事件发生之后，对事件的准确快速地评估、灾民的救助、基础设施及生命线工程快速恢复、灾区民众心理康复以及灾区的振兴的能力，主要包括：①损失评估及事故报告，②社会救助，③快速恢复（生命线工程）, ④心理重建，⑤灾区复兴（对口支援）。

三 基于案例分析的评估

本研究开展的应急管理能力评估，有别于美国CAR系统对各地方政府应急管理能力的评估（或自评），主要是对我国近年来的应急管理实践进行分析，目的在于发现问题，寻找薄弱环节，并提出有针对性的改进和完善建议。应急管理是一项系统性的工程，其中任何一个环节的缺失或者薄弱，都可能成为“最短的木板”，正如最短的木板决定木桶的容量，最薄弱的环节决定了安全治理的总体效果。

这就一方面要求在进行评估的时候一定要选择一种适当的评估框架，注意全面性，避免遗漏某些方面，影响评估效果；另一方面对政府应急管理现状的分析应突出政府处置应对中最重要的环节，包括薄弱环节和优秀之处。

为此，本研究将用近年来我国发生的各类突发事件，选择指标体系中的一个角度，对其进行分析。首先，不同的案例分析可以给我们不同的视角，看到缺失整体指标体系中的任何一个环节都可能将小事变大，造成较大的社会损失和影响。其次，每一个案例其实都可以从不同的角度来分析比较，本书的分析只是结合指标体系的一个视角，但也都是具有一定决定性的视角。再次，这些案例也不是孤立事件，都具有一定的典型性和代表性，还有很多同类事件，都是因为同样的原因而导致事态的扩大化，管中窥豹，我国应急管理现状可见一斑。具体应急管理能力评估指标体系和案例的对应关系参见表1-4。而从部分章节后的“相关案例”链接中还可以看到，不同的突发事件中，同样的问题一再发生，也印证了本研究案例选取的代表性和典型意义。表1-4中有极少数二级指标还无法通过合适的案例进行评价，但为了确保评估体系的系统全面，会在每章的一级指标体系中加以分析评估。