第一节 应急管理中的评估

评估是一种在各个领域广泛使用的方法，为日常的管理、监督、改进起到重要的作用。从一般性的评估考核到各级各类管理、项目运营中常用的绩效考核，都是评估在社会生活中的应用。

一 什么是评估

（一）评估的定义

“评估”作为一种考量行为“效果”的手段，在社会生活的各个领域广泛应用。它有广义和狭义之分。广义的评估是指“评估主体对评估客体的价值大小或高低的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握某些事物或某些活动的价值的行为”，狭义的评估是指“在一定的时限内，尽可能系统地、有目的地对实施过程中或已完成的项目、计划或政策的设计、实施和结果的相关性、效果、效率、影响和持续性进行判定和评价”。

从个人生活到社会运行，从评价事物的优劣，到判断效果的好坏，抑或是评判组织的运行状况，可以说我们时时刻刻都在进行“评估”。评估有很多种类，从评估对象的性质，可以分为对个人能力的评估、对组织运营的评估、对事件决策的评估等；从评估项目发展的时间顺序，可以分为在项目、计划或政策开始实施之前进行的前评估，在项目、计划或政策开展过程中进行的中期评估，和在项目、计划或政策结束后的后评估；根据所处的阶段，评估则可以分为发生在项目运作阶段的形成性评估（formative evaluation）和考察项目完成目标情况的总结性评估（summative evaluation）；从评估主体，即评估者的来源，又可分为项目实施者进行的内部自我评估和由项目以外的科研单位或者专门评估机构的专家来进行的外部评估。

无论是哪种评估，都是在一定的社会科学方法指导下，对一定的社会主体进行信息收集、分析、评判的行为，有其特定的出发点和目的。

（二）评估的目的

引起评估需求的情况有很多种，在不同情况下对于评估的需求也各不相同，所以明确项目评估的目的很重要，因为这和选择何种评估类型和方法紧密相关。一般说来，项目评估的目的主要有以下四点。

（1）项目改进。这是项目评估最重要的目的，评估的结果要为项目改进提供指导性信息。项目评估者通过和项目管理者、执行者的沟通、交流，得到及时、具体的评估结果，为项目提供“度身定做”的评估报告，便于“量体裁衣”，提升项目水平。

（2）了解项目预期结果的达成状况。很多社会服务项目使用的是纳税人的钱，因此需要评估其给社会带来的收益。评估的另一个目的就是为了评价预期结果的达成状况，对项目的关键结果进行综合性的评价。

（3）创造新的知识。有些评估的目的不是直接为项目决策及其相关方面提供信息，而是学者带着自身的研究兴趣进行研究，通过建立严格的研究逻辑，使用科学的研究方法，对社会科学知识体系做出一定的贡献。

（4）实现政治目的和公关策略。有的时候，评估的真正目的和项目实施情况或科学研究基本无关，只是为了达到某些公共关系策略或为政治目的服务。虽然几乎所有的评估都不可避免有政治和公共关系的因素，但当它成为评估的首要目的时，评估就可能会被操纵，陷入两难境地，有意无意地去迎合某些预设结论。因此，客观、中立的评估应避免仅仅出于政治目的和公关策略的情况。

二 公共管理中的评估

对于公共服务、社会组织的项目而言，评估往往与问责性（accountability）相联系。公共服务因其公益性通常总是被认为对个人或者社会问题有益，但是20世纪30年代开始，特别是第二次世界大战以后，为了满足城市发展和生活条件的改善需求，大量发展、援助类项目在发达国家和发展中国家开展。公众开始对健康医疗领域、教育领域服务的有效性和效率进行质疑，人们不再认为社会服务总如表面上那样是有用的。政府、基金会等资助组织、机构也要求项目提供成果和绩效指标。

而且伴随着政府公共服务项目的快速发展和工业领域科学管理的有效应用，政府运作日益复杂化和技术化，评估成为管理过程的一部分，也是提高项目、政策绩效的手段。

对于公共管理的评估主要体现在“绩效评估”上。在信息化、民主化和市场化的共同影响下，政府绩效评估是很多国家公共管理中重要的管理和反馈方式。从政府内部而言，这就要求政府必须确定绩效目标、进行绩效管理和绩效考核，不断评判工作进展情况，以便使自身的工作符合绩效目标的要求；从纳税人要求而言，他们要求政府部门对其提供的政府运营经费及其使用负责，并汇报工作绩效。

行政绩效评估主要包括：上级政府及部门对下级政府及部门以及分支机构和所属公务人员绩效的内部评估，和国家权力机关、政党和社会公众对政府部门及其所属公务人员是否最大限度满足公众需求的外部评估。评估的主要目的在于以下几个方面。

1．分析评价

评估表面的作用是基于相关的事实依据，通过对于指向政府职能和不同岗位职责特征的绩效评估，对人员工作状态、能力，组织运行情况、现状进行分析评定，区分优劣，评定等级，作为考核、评价的依据。

2．改进优化

除了现状分析评价外，绩效评估最主要的目的是为了提高政府公共管理的效率和管理能力，提高公共服务的质量。无论是内部评估还是外部评估，绩效评估都在分析现状的基础上，帮助组织或个人发现运作中存在的问题，可以规范行政行为，为组织科学设置岗位、促进政府职能转变以及政府决策行为提供科学依据和改进建议。

3．引导作用

所有的评估都是“价值中心”的，评估不是简单地收集政策运行或政府公务人员工作的相关信息，政府公共管理有自身的价值取向，而评估也带有自身的价值判断和目的，具有价值两面性。根据评估主体的价值取向，公共管理的绩效评估具有很强的价值引导性，预示着在该种价值取向下，公共管理未来发展的可能方向。

4．沟通作用

政府绩效评估意味着信息的交流与沟通，无论在部门内部、上下级政府部门之间，还是在政府部门与其他社会主体之间，只有掌握充分的信息才能使评估准确，可以说评估促进了沟通。而且另一方面，当代西方国家绩效评估是“作为改善政府部门与公众关系的根本措施”，评估本身成了公众对其利益及其满足程度的一种意志表达，促使政府部门回应民众关心的问题，对公众负责。

三 应急管理中的评估

人类的文明进程是伴随着各类风险灾害的风起云涌而展开的。安全是人类最基本的需求，也是一种正常的生活生产秩序得以维持的状态。而公共安全管理则是对于这种状态的维护和保障。人类在与灾害、事故斗争的过程中，不断总结经验教训，建设和发展了应对突发事件的管理体系。这样的经验总结，就是最原始意义上的“评估”。

我们可以看到，国内外应急管理体系的形成和发展，通常和重特大突发事件的应对处置有关，虽为“亡羊补牢”，但“犹未为晚”，不断推动人类与自然、社会和谐共生。例如美国在“9·11”恐怖袭击后成立了国土安全部，把联邦紧急事务管理署（FEMA）合并入内；“卡特里娜”飓风的应对暴露出联邦政府救灾的不足后，国会通过法案，把应急准备职责提升至联邦政府级别。日本灾害相关法律体系的建设与日本发生的主要灾害有密切关系，其中《灾害对策基本法》就是在1959年遭受伊势湾台风巨大灾害袭击后于1961年颁布实施，并在各次重特大灾害后不断修订完善。

而SARS、汶川地震等重特大灾害事件，则是我国应急管理体系形成和发展过程中的“触发器”。SARS的暴发促使政府反思公共卫生信息的披露和突发公共卫生事件的管理，国务院公布施行的《突发公共卫生事件应急条例》，规范了我国对于突发事件的信息披露和处理问题，我国开始建立“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急管理法律制度。以SARS为开端，我国应急管理体系在实践中摸索，经历了初步建立、立法完善、资源整合等多个发展阶段，逐步形成以“一案三制”为基础的应急管理体系。

很快，我国应急管理体系便面临了2008年南方低温雨雪冰冻灾害、汶川特大地震灾害、2009年甲型H1N1流感、2010年上海静安11·15特大火灾、2012年北京暴雨等各类突发事件的考验。在每一次的重特大突发事件后的评估总结时，都会发现我国的应急管理体系面临多重问题和困境，不过这也正是评估对应急管理的作用所在。评估是一项有一定的学术性，但又和公共领域的实践密切结合的活动。应急管理作为公共管理中较为新兴的部分，评估对其理论发展和实际问题的解决具有非常重要的作用。

事实上，突发事件的阶段管理理论中，无论是芬克（Fink）的四阶段生命周期模型、罗伯特·希斯的四阶段理论、米特罗夫（Mitroff）的五阶段模型、奥古斯汀的六阶段模型还是更一般的三阶段模型，都包括了一个恢复、学习或者愈合期。如果以三阶段为基准，将各个危机生命周期理论的阶段性与之对应，可以清楚地看到不同的危机生命周期理论的阶段划分（图1-1），其中最后一个环节，就是应急管理的评估总结提升阶段。

应急管理融合常态和非常态管理，两方面所关注的焦点和所需的能力也都有所不同。因此，应急管理阶段中的评估对于整体应急管理能力的提升不可或缺。而应急管理能力评估具有综合性和复杂性的特点，应该既有一定的理论作为指导，也契合实际具有可操作性。