第一节 风险识别是风险评估的基础

风险识别是指“通过识别风险源、影响范围、事件及其原因和潜在的后果等，生成一个全面的风险列表”。风险识别是风险评估的第一步，必须首先识别出某种风险类型，才可能对其原因、后果和应对方法进行分析。所以，不论风险事件是否曾经发生过，或其原因是否已知，都应对其进行识别。

在现实工作中，政府应急管理部门对于本地频发的灾害可能会有比较强的意识，将之视为所面临的较大风险，严阵以待，而对于尚未发生的灾害，较少有意识组织各方专家进行全面识别、评估。而灾害的发生并不会以是否有准备为转移，一旦发生，就会造成极大的遗憾。

2005年宁安山洪灾害造成重大伤亡的一个重要原因就是对山洪风险的识别不足。建立于沙兰镇最低处的小学，因为没有识别出山洪风险，所以没有能够及时迁址，也没有制定安全避险的措施，结果一场特大山洪灾害造成了105名小学生鲜活生命的殒逝。

一 案例概述

2005年6月10日12时50分，黑龙江省宁安市沙兰镇及沙兰河上游丘陵岗地突降特大暴雨。此次暴雨持续2个多小时，平均降雨量为120毫米，最高降雨量200毫米，汇集洪峰流量为850立方米每秒，洪水总量为900万立方米，由此引发特大山洪。河水漫堤，淹没了沙兰镇中心小学和大量民房，受灾最严重的是沙兰镇中心小学，10分钟内，水位就迅速上涨超过2米，因而造成105名小学生死亡。此次特大山洪共造成117人死亡，经济损失在2亿元以上。

二 案例聚焦

黑龙江宁安市沙兰镇“6·10”特大山洪灾害是在多个因素叠加作用下，共同造成的自然灾害，短时强暴雨是其直接原因，而究其根本原因，则是沙兰河行洪能力弱，沙兰镇中心小学地势低，而且缺少预报、警报等措施，缺少避险救生预案，民众防范意识和自救技能较为薄弱。

沙兰镇，过去叫“沙兰坑”，相较于宁安市市中心，整个镇本身就地处低洼。不过因为河水仍在向下游流淌直至汇入牡丹江，所以沙兰镇也并非沙兰河全线地势最低处。而就沙兰镇范围而言，沙兰镇中心小学却是地势最低的地方，成了“蓄水盆”的盆底。

沙兰镇中心小学始建于1916年，本来和沙兰镇中学都处于镇里的低洼地带。在1989年，中学和小学都曾进水，小学进水深度10厘米，中学进水深度1米。而后经过筹资，镇政府将中学迁址，而小学因为没有筹集到资金，且考虑到上班上学方便，学校搬迁意愿不足，还是留在低洼地。2002年获得一部分财政支持再加上村民集资，对学校进行翻修，垫高了操场。但是由于“改建时没有考虑到会有洪水”，所以虽然重建了教学楼，只是在原本的地基上直接建造，没有加高，且建造的为平房。而且学校的位置在沙兰河道的拐弯处，强降雨导致沙兰河水位上涨，漫过河堤，当时水流“下来的时候是两股水，一股是顺着河床，漫过河床之后进入校园，另一股水是从另外的河床漫过去之后，是从学校的后身过来的，所以四面的水把整个学校正好包围了”。特殊的地理位置使得沙兰镇中心小学不可避免地成为山洪灾害的重灾区。

三 案例分析

（一）被漠视的洪水风险

根据对整个事件的还原和分析，造成学校如此大的人员伤亡，关键的原因在于学校的选址，虽然其中有历史原因，不过同样也源于漠视可能存在的洪水风险，未对学校可能面临的灾害做出准确的判断和行动。

宁安所在的地区属张广岭东坡余脉，为山地丘陵地带，沙兰河是牡丹江的一条支流，穿沙兰镇而过。沙兰河以前虽没有特别大的洪水来袭，但也因为地势低，常有暴雨之后河水漫过河堤，房屋进水的状况发生。学校附近的民居将地基垫高至少1.6米，而镇派出所更是一幢建在高处、四层楼高、门前有台阶的镇内极少数进水较少的建筑之一。这些也都能说明民众对本地的地势低、易进水有一个基本的判断。

学校所处的位置，在沙兰河右边河岸附近，是全镇地势最低处。河水漫堤后，洪水就直冲学校而去，且将学校从四面围住，加大了救援难度。教学楼又是整个学校的最低处，而且还是平房，据事后现场勘查，大部分教室过水上线都在两米左右，已接近屋顶，对于低年级的孩子来说，无疑是“灭顶之灾”，因此一年级也是死亡人数最多的年级。

20世纪90年代以前，全国每年山洪灾害死亡人数约占洪涝灾害死亡总人数的2/3, 21世纪以来已上升到80%左右。虽然宁安地处山区，但是在事故发生之前，当地政府没有认识到这些，更没有对本地区可能面临的山洪灾害做过任何的风险识别和风险评估。缺乏对于风险的基本认知，那么随后的风险管理也就是无根之苗，也就会在遭遇过淹水之后，还继续因为没有资金、上班方便等借口，让中心小学继续留在最危险的盆底。

若是能够识别出沙兰可能存在的山洪风险，那么，对于该镇的建筑，特别是小学等聚集了大量弱势人群的公共建筑，是不是无论面临怎样的困难，都应该要重新规划选址；如果学校不能迁移，则必须采取必要的措施，减少山洪风险灾害发生所带来的危害。比如学校应规划并确保安全转移的路径和安全避险场所，需要对师生进行山洪灾害知识教育和应急演练；而对于河道及河道周围，应该及时进行疏淤清污，以免随洪水下流堵塞桥涵孔洞，影响泄洪。

我国的小城镇都有很长的历史，经历过自然界的各种灾害，但是普遍对于安全方面的因素考虑不够。一方面，这需要一批适应现代化小城镇的技术标准和规范；而另一方面，更重要的是要有更为细致的各类自然灾害风险地图，比如2010年9月24日起实施的水利行业标准《洪水风险图编制导则》（SL 483-2010）就是一个很好的开端，而且需要配以相应的防治方法，比如2006年国务院批复实施《全国山洪灾害防治规划报告》。

在这些风险识别的基础工作都完成以后，公众也自然会理解诸如学校迁址带来的不便。毕竟，生命，特别是孩子的生命，比什么都重要。

（二）风险识别的方法

风险识别的基本步骤可以分为四步：灾害信息收集、灾害情况识别、脆弱性识别和灾害风险识别情况汇总。

（1）灾害信息收集。也就是通过收集灾害方面的通用信息，了解可能发生的灾害类型，比如可以通过历史灾害事例回顾，寻找自身周边环境的历史灾害事故，对其进行收集分析，找出自己可能面对灾害的基本情况，包括灾害发生的源头、原因、强度等。可以根据灾害实例分析、头脑风暴等方法，将各类文献、报道记载的灾害归纳为四大类灾害。

自然灾害类：地震、暴雨、台风、寒潮、雪灾、极端气温、大雾、森林火灾、滑坡、泥石流、塌陷等；

事故灾难类：生产安全事故、交通事故、公共设施和设备事故、辐射事故、火灾事故、触电事故、煤气中毒事故、施工事故、溺水事故等；

公共卫生类：食品安全、传染疾病、宠物伤人、集体性食物中毒等；

社会安全类：恐怖事件、经济危机、入室盗窃、偷盗事件、两抢事件、个人极端事件、拆迁事件、群体性事件等。

（2）灾害情况识别。如果要找出日常生活中的潜在灾害危险因素，必须进行实地勘察。在对灾害信息进行收集、分析重点项目以后，可以排除本区域不可能发生的灾害，同时形成灾害核查表，注意核查识别重点灾害。通过邀请对该灾害有管理经验或知识的人来协助，可使风险识别工作更准确有效率。在开展灾害情况识别时，还需要考虑灾害发生的频率及其强度。

（3）脆弱性识别。灾害要产生危害，不仅和灾害本身的特性有关，也和承受灾害的主体（承灾体）的特性有关，这就被称为承灾体脆弱性。承灾体脆弱性是和特定的灾害相联系的，比如说房屋的结构和地震风险相关联，而和集体食物中毒没有关系。通过全面考虑各类可能发生的灾害情况，归纳总结各类灾害相对应的脆弱性，形成脆弱性识别的核查表，对承灾体的脆弱性进行识别。

（4）灾害风险识别情况汇总。最后可以通过表格，对灾害情况和脆弱性识别的情况进行汇总。同时可以根据实际情况，绘制风险地图。进一步，则可以通过模型方法，计算灾害风险的等级，归纳对本区域影响最大的灾害风险，并针对本区域的特殊情况，通过制订预案，采取风险管理措施，降低风险。

相关案例

因为缺乏事先的风险评估和方法，我们丧失了很多在灾害来临之前就规避或者减轻损失的机会。因为缺乏风险识别和评估的意识，风险就可能以突发事件的形式转化为影响更为广大、损失更加庞大的灾害。

如2009年7月23日，内蒙古赤峰市新城区发生强降雨，大量雨污水淹没了九龙供水公司九号水源井，污染了饮用水。自来水公司24日发现水污染，但直到26日晚上才发出公告。除了暴雨的原因，9号井本身选址就存在缺陷，该井离排污泵站约150米，而大约5米远处，即有一个排污井口，离河道距离过近。此次污染事件致18个居民小区累计4322人就医。

四 案例总结

应急管理的对象是突发事件，但是突发事件本身具有不确定性，在其发生前是看不见摸不着的，如果单以此为管理对象，那么应急管理工作将无从着手。将风险管理理论应用于应急管理以后，风险，某种潜在的危险因素就成为应急管理重要的对象。因此，识别风险，就成了风险管理的第一步，首先要意识到风险的存在才可能去改变和应对。

黑龙江宁安山洪暴发，让处于两座山夹谷中的沙兰镇中心小学在短短10分钟的时间内，105名小学生遭受没顶之灾。识别出该处的山洪风险这最关键的第一步没有得到地方政府和百姓的重视，最终导致惨剧的发生。

风险识别是风险评估、风险管理的基础性工作，通过灾害信息收集、灾害情况识别、脆弱性识别和灾害风险识别情况汇总几个步骤，可以更好地开展相关应急管理工作，提升应急管理能力。