第二节 过程性日常监管重于认证审批
通过各种国家标准认证的大型企业通常会给消费者以“质量有保障”的信心，然而纵观近年来我国发生的各类社会影响较大的突发事件，大型企业反而成了危险源头。2006年欣弗药品不良事件导致11人死亡以及80多例不良反应，其生产商安徽华源是一家通过了国家GMP
认证的正规药品制造企业，而且欣弗也取得了药品生产批准文号即“国药准字”; 2008年生产出含有三聚氰胺婴幼儿配方奶粉的三鹿集团通过了ISO9001质量管理体系认证、ISO14001环境管理体系认证、GMP审核和HACCP认证，据报道奶粉出厂前要经过1100道检测检验；而2011年被曝原料猪使用瘦肉精的双汇集团也通过了ISO9000、ISO14001、HACCP等体系认证。
ISO、GMP、HACCP认证都是国际通行的质量监控、风险控制的手段和标准，为什么在其他国家运行良好的认证体系在中国却连遭滑铁卢？是认证体系出了问题，还是运作过程出了差错？现代社会运行环环相扣，人员、商品在全国乃至全球流动，传统意义上的生产安全和企业内部质量管理稍有不慎就会扩展成为社会性问题。应急管理的监测预警偏重日常的预防，而“轻监管、重审批”存在严重的社会运营风险，日常监管的短板可能造成全面的危机爆发。本节将以2006年黑龙江齐齐哈尔第二制药有限公司（以下称“齐二药”）生产的亮菌甲素注射液致13人死亡事件为主，分析日常监管的重要性和监管方法。
一 案例概述
2006年，不法商人伪造药品生产许可证，将有毒的工业二甘醇假冒药用辅料丙二醇出售，由齐二药采购员违规购入后，化验员也未能及时发现，导致二甘醇进入生产环节，制造出假药“亮菌甲素注射液”投放市场。在2005年广东省的药品招标中标，广州中山三院于2006年4月19日开始全面使用新中标的产品。最终64人接受了该药品的临床注射，13人死亡。
二 案例聚焦
一家获得国家GMP认证的药厂，一家由老牌国企转制而来的药厂，药品通过完全正规合法的渠道一路走到患者面前，本是救死扶伤，不料成了夺命杀手。还原事件的各个环节可以看到，在生产、流通、监督环节的环环疏漏，导致了最终的悲剧。
1. GMP认证过程
药品GMP是药品生产和质量管理的基本准则，从1988年卫生部制定了第一版GMP开始，中国药品GMP发展大致经历了前10年推广实施、自愿认证，后10年（1998年开始）强制实施认证的两大阶段。
2002年，齐二药通过北京康利华咨询服务有限公司的GMP认证咨询服务，通过了国家GMP认证（2003年获得证书），这也是齐齐哈尔市首家获此认证的药品生产企业；两年后复检合格，GMP证书有效期截止到2008年1月28日。
在通过GMP认证之前，齐二药有一个特殊的工种——擦药班，把药品经销商退回针剂上的生产日期擦除，重新印上生产日期再投入市场。负责半成品监测的职工表示，为节约成本，生产时经常使用不符合国家标准规格的原料，并对药品最基本的活性原料“低限投料”。但在GMP认证过程中，这些真实的情况全部被掩藏起来，“我们有时甚至不得不在检查前连夜编造（符合规定的）检验记录”。而且药厂在通过GMP认证以后，认证并没能规范生产行为，反而成了市场认可的一道“免检”护身符，市场销路打开了，退回的产品也少了。
2．采购环节
工业用有毒的二甘醇通过采购部门作为药用辅料进入齐二药。提供原料的厂家名义上为来自江苏泰州的“中国地质矿业总公司泰兴化工总厂”，这只是个染料厂。实际上是农民王桂平借用该公司的发票，为了利益最大化，第一次的交易采用纯度较低的工业用丙二醇替代药用丙二醇，第二次没有什么化学知识的王桂平参考化工词典，选择与丙二醇外观与品性相似的二甘醇提供给齐二药。
这个过程中，王桂平首先是利用低价策略在网络上寻找到买家，而对于齐二药来说，轻信网络信息，并没有对物料供应商进行质量评估。一般而言，药厂选用新的供货商时，不仅要对提供的样品进行检测，还应实地考察原料生产厂家的资质、生产流程和设备，但是出于成本考虑，这一步通常是被忽略的。
3．原料检验环节
采购来的化学原料并不是直接投入生产，而是需要通过企业质量管理部门的检测。根据工作规范，检验员应将原料和标准样品或者标准图谱进行比较，但是齐二药两者均无。化验员虽然也发现了样品炽灼残渣和比重检验结果与国家药典规定的丙二醇标准性状存在很大差异，但在报经药厂相关领导研究后，得到“中国式”的宽容：“应该还是丙二醇，可能只是纯度不高”。
于是，二甘醇就堂而皇之地以丙二醇的名义进入药品的生产中。而因为丙二醇只是惰性原料，在之后的药品半成品、成品检验中不作要求，“毒”药从药品生产线上源源不断地生产出来。
三 案例分析
（一）GMP认证流于形式
强制药品GMP认证的初衷在于提高技术门槛，规范药品生产，加强药品生产管理和质量控制，淘汰小药厂。1998年国务院机构改革后成立国家药品监督管理局，仿照美国药监局（FDA）模式推行省以下一体化垂直监管体制，将药品监管权统一交由药品监督管理部门完成，力图实现监管独立，并且要求所有药品企业于2005年底之前通过GMP强制认证，逾期未通过认证的企业将被强制停产。但是由于国家药监局人力和物力的限制，2002年，GMP认证权下放到省级药监部门。2008年机构改革中，药监系统省以下垂直管理的体制改为地方政府分级管理，各地模式有差异，但总体上监管权不断分散，各地GMP认证出现松懈，GMP认证出现企业化运作倾向，一些药品生产企业甚至花钱打点GMP检查员以应付检查，有的地方甚至干脆就是“出了钱就能通过”。
认证权的下放并不必然导致问题的出现，但是对于GMP的理解偏差可能导致严重的问题。GMP是准入门槛，具有一票否决权，但是通过以后是否就可以高枕无忧了呢？从现状看，的确如此。因为通过认证，所以产品的抽检率下降，这虽然符合逻辑和经济，但随之而来，为了降低成本，各药厂“无所不用其极”：有些企业把获得GMP认证作为占领市场的筹码，在实际执行这一规范时却打折扣，有的甚至干脆仍使用原先的落后设备，或者以成本低的原料以次充好。
认证只是一个开端，根据我国《药品管理法》规定：“药品监督管理部门应当按照规定，对经其认证合格的药品生产企业、药品经营企业进行认证后的跟踪检查”，日常的监管更为重要，是确保进入市场和临床药品质量的重要手段。正是疏漏了日常监管的重要环节，齐二药的各个环节看似都是独立、偶然的疏漏，但汇聚在一起就导致了悲剧的必然发生。
在事件发生一周后，药监局就发布了《药品GMP飞行检查暂行规定》，强调了对于认证企业的现场检查制度，意在加强日常的监督。
（二）政府的日常监管职责如何履行
2010年，新修订的《药品生产质量管理规范》（新版GMP）重新将审批权收回国家，但是如果不改变“事后惩戒为主”“重审批轻监管”的工作方式，继续忽视日常监管职责，那么虽然规范上已经和欧盟靠齐，但实际效果依然不容乐观。
过程性的日常监管因其费时费力，对人员、物力、财力都有较高的要求，但又因为如果没有突发事件发生，很难体现出工作效果，往往被相关职能部门忽视。而且对于药品监督管理部门的失责，并没有法律条文进行惩处，追究责任也主要是针对涉事单位。相关职能部门没有动力和意愿去履行日常监管职责。而实际上，日常监管职责的确立和执行，既是常态管理制度化建设的一部分，也是应急管理中监测预警体系的重要基础。
监管理念的革新是加强日常监管职责的重要基础。美国药监局（FDA）从1906年的《清洁食品与药物法》开始建立联邦食品与药物监管机构，在1962年即引入“零风险管制”理念，全面介入企业经营管理，对过程进行监管。不过之后随着体系的建立完善，FDA开始转向结果管制，放松了管制的范围和力度。但与此同时，FDA加强了信息管制，建立了名为“主动性前哨”的风险预警计划，对医药产品进行全程跟踪、监控，建立一个全国性的、综合的、与不良事件报告相衔接的电子监管数据库，从而对医药产品开展持续性监测来发现其潜在的安全性和有效性问题，主动地对其进行风险识别和评估。
对于药品生产的日常监管从认证就应该常态化。比如台湾卫生部门推动的《药品优良制造确效作业基准》特别强调了验证工作的规范化，必须分三个阶段完成：第一阶段为2年半的厂房、设备和设施确认；第二阶段为1年的生产工艺、生产过程和产品质量确认；第三阶段为1年的包括全部软件和硬件的全面综合确认。完成每一阶段确认后，必须由卫生部门派员检查认可，方可申请进行下一阶段工作，达不到要求者将被直接淘汰。这样一个持续四到五年的申请过程增加了企业的实施难度，从内在实质而不是仅仅从形式上符合GMP要求。
对于监管认证人员的系统化、专业化提升。我国虽然已经建立了药品认证中心，但大多数检查员来自各级政府监督机构和质量检验部门，对药品生产的熟悉程度不一，有限的培训只是杯水车薪。美国药监局（FDA）则根据每项工作的具体要求，制定出详细的工作守则，指导雇员的工作。比如在《管理程序守则》中，仅警告信一项，就详细说明了警告信的目的、背景、程序、适用范围、送达、分类、内容，并有适用于不同产品的举例。监管人员只要依据该守则，就能保证发出统一的、符合要求的警告信。
综合而言，日常监管职责的履行，需要多管齐下，在理念更新、信息化水平增强、人员专业化提升方面齐头并进。
相关案例
日常监管的问题在食品药品行业是一个特别突出的问题，比如瘦肉精在肉制品中屡禁不止，归根结底也是日常监管不到位。瘦肉精是一类动物用药，原本是一种主要用于治疗支气管哮喘的药物。后发现以一定剂量添加到饲料中可以明显地促进动物生长，增加瘦肉率，因此，又被称为“瘦肉精”，随后这一发现在一些国家被用于养殖业。20世纪90年代，作为重大科研成果，瘦肉精从高校走进市场，广受欢迎，但多次中毒事件发生后，瘦肉精成了过街老鼠。2002年农业部发布公告，瘦肉精成为禁用药品。
2006年，上海连续发生“瘦肉精”食物中毒事故，波及全市9个区300多人。引发此次食物中毒的是一批具有合法检疫证明的猪肉及猪内脏。
2009年，广州查出“瘦肉精”，中毒人数增加到70人。
2009年，雨润午餐肉被查出含瘦肉精。
2011年，双汇被爆原料猪使用瘦肉精。
其中涉及的大企业都已经通过了各种应有的认证，但是为什么问题还是屡禁不止呢？每次事发，涉事企业都大喊冤枉，俨然成了“受害者”，表示原料来自散养户云云。但原料的管理是企业整体生产安全最为重要的环节，把好原料质量安全关，是企业必须肩负的责任。企业检测失灵后，政府的监管机制也形同虚设，最终损害的是社会整体的信任。
四 案例总结
企业产品质量管理不是应急管理的内容，一旦事件的规模和影响突破企业的边界进入社会，造成较大的影响和后果，就成了应急管理的对象。向前追溯，则政府对于企业的日常监管责任也是应急管理执行能力的体现和落实。
2006年，通过国家GMP认证的齐二药，在采购、原料检验、出厂检验每个环节都没有按照规范操作，加之通过GMP认证后抽查力度降低而市场销路大增，有毒工业原料被当作药用辅料，“毒”药进入医药招标采购，最终导致13人死亡。
GMP认证不是一张审批证书，而是一整套规范化的管理理念和流程。政府的日常监管不应体现在认证审批上，而是对于管理理念的把握、过程性管理信息化水平的增强、管理人员的专业素质和能力的提升等方面，重管理而轻审批，才能将过程性日常监管真正落实。