第三节 法律体系需要与时俱进

法律法规修订在法律上的专业名词为法律修改。法律修改是指国家立法机关依照法定程序对现行法律的某些部分加以变更、删除或补充的立法活动，其直接目的是为了适应经济社会发展的需要而不断完善现有法律。

应急管理法律法规需要修订。一方面因为法规本身存在的缺陷，会导致法律法规得不到有效的执行；另一方面，法律法规的制定，是针对过去和当前存在的不足，依靠的是现有的经验，而社会本身就处于飞速发展之中，新的问题会不断出现，自然和社会环境的不确定性意味着突发事件会不断对社会造成新的影响。新的突发事件，就会暴露出当前应急管理法律法规存在的漏洞和问题。因此，为了对不断变化的突发事件有效进行应对，就需要不断总结在突发事件应对中所出现的问题，对现有的应急管理法律法规进行修订，填补当前法律法规出现的问题和漏洞，保持其有效性。如日本1961年颁布实施的《灾害对策基本法》，在实施过程中，尤其是在经历每一次重特大灾害后，政府都会针对基本法中存在一些与实际情况不符、影响灾害防御与救助的条文进行修订。截至2012年6月27日，共进行了45次修订。

根据社会发展的新情况和新特点，以及突发事件应急管理的经验教训，适时修订应急管理法律法规，是应急能力提升的重要举措。通过分析校车安全相关法规完善修订的案例，有助于深入认识对应急管理法律法规及时修订的重要性。

一 案例概述

2011年11月16日9时15分，作为正宁县榆林子镇小博士民办幼儿园校车使用的甘M-A4975黄色金杯改装面包车由司机杨海军驾驶，搭载幼儿及教师64人，在榆林子镇西街道班门前，与向西行驶的陕D-72231东风牌自卸货车迎面相撞，造成交通事故，当场死亡5人，包括校车司机和4名幼儿。经庆阳市人民医院专家组、正宁县人民医院和中医院全力抢救，因伤势严重救治无效死亡16人，包括幼儿教师1人，幼儿15人，死亡累计人数达到21人。

二 案例聚焦

此次正宁校车交通事故，出事校车的经营者缺乏安全意识、违反交通规则是导致事件发生的直接原因。而地方政府对校车运营的监管不力，也是事故发生的重要原因。

出事校车驾驶人员安全意识淡薄，私自改装车辆，将限定9座的车辆改装为无座。出事当天该车严重违规超载，荷载9人的车辆最终实际乘坐64人。而在当天大雾天气的情况下，仍然未重视行车安全，在限速60公里的道路上以80公里的速度逆向行驶。在和货车迎面相遇时，校车司机也未能及时反应，应急处置失当，最终导致了事故的发生。校车承载的是孩子的生命，校车司机本应对安全有更高的重视，但从正宁校车事故来看，校车司机的安全意识和安全驾驶技能都是不能胜任的。

校车作为学生上学的必要手段，关系到学生的安全，需要得到更高重视。但是，当地的教育部门和交通部门对校车的监督和管理并不到位。出事校车从2004年开始经营，七年之间多次因超载被交警拦下，但是交通部门对此现象只是罚款，并未制止出事校车的超载行为。不仅肇事司机不具备驾驶校车的能力，而且其车辆也只是一辆二手车。事发幼儿园使用这样的校车，教育部门本应及时制止，但教育部门也只向幼儿园提出整改，而没有监督幼儿园是否及时改进，任由安全隐患存在，没能避免事故的最终发生。

校车安全工作以及相关部门的监管工作不到位，最终导致了这场令人痛心的事故的发生。

三 案例分析

（一）无法被执行的法律亟须修订

在这次正宁校车事故的背后，折射的是我国在校车安全方面的法律法规的滞后。未能根据校车管理需要，及时对法律法规进行修订完善，是这次事故发生的深层次原因。

从2001年国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》起，中国的教育布局开始改变。为了优化教育资源配置，通过撤点并校，取消规模小、质量差的教学点，将教育资源集中起来。这就造成了学生上学距离增加，对校车的需求大幅增加。在我国，政府不像提供公交车服务一样提供校车服务，而是由市场提供。因此，增加的校车需求，就由民营校车来满足。

由于校车成为普遍现象，相应的，也应该针对校车建立管理体系，来规范校车的运营管理，保障学生安全。而我国只在2010年出台了《专用小学生校车安全技术条件》，对校车的设备安全，如防火、安全带、逃生门等进行规定，但是相关标准还是比较宏观，对细节问题关注不够。更重要的是校车管理涉及多个部门，权责不分明，也没有针对校车的运营、校车司机的资格与培训、校车的监管等更为完善的法律法规。

正因对校车的管理疏漏，近年来校车发生的交通事故开始逐渐增多，据不完全统计，近五年现诸媒体的校车事故达到74起，在死亡人数中有74%是农村学生。这是因为，乡镇农村学校由于学生上学距离远，缺乏公共交通，对校车的需求更大。但是，乡镇农村学生贫困，学校资金有限，只能选择安全条件差的校车，还必须忍受超载等问题，导致农村地区的校车安全状况更为恶劣。以上也就解释了本次事故中校车安全状况欠佳、地方政府监管不力的原因。

因此，只有对校车安全相关法律法规进行修订，及时改善校车的运营环境，提高政府对校车安全的监管力度，才能解决当前校车存在的安全不达标、超载等问题。2012年4月，国务院发布《校车安全管理条例》，建立了针对校车安全的保障制度，包括地方政府的校车服务提供责任、安全监管责任；学校的管理责任；校车的安全技术标准、驾驶人的驾驶资格；校车的道路优先权；以及明确法律责任，对违法行为进行惩罚。这样，校车安全管理体系就建立起来，改善了单一技术标准的执行难情况。

《校车安全管理条例》的制定补充了我国在校车安全管理方面的漏洞。实际上，校车安全在近几年来已经是一个比较令人注目的问题，而我国直到2012年才针对新的社会现象对法律法规进行修订，在反应上是落后的。对于我国而言，只有及时对突发事件折射出的新问题采取行动，积极修正不合时宜的应急管理法律法规，才能促进我国的应急管理能力不断提升。

（二）符合现实需求的法律才是善法

突发事件会暴露出当前应急管理法律法规中存在的漏洞，及时进行修改，将有效防止同样的失误再次发生。发达国家对法律法规的作用非常重视，为我们提供了大量可以借鉴的例子。

日本1961年制定的《灾害对策基本法》规定：自卫队作为国家行政体系中的部分，需要地方行政长官向防卫厅长官提出申请，完成手续之后，自卫队长官才能派遣部队参与救灾抢险。由于这一规定，在1995年阪神大地震中，附近自卫队已经集结，但因手续未能完成，不敢贸然参与救灾，于是耽误了救灾时机。灾后，日本吸取了这次惨痛教训，认真反思和探讨自卫队参与灾害救援的模式，修改了灾害对策基本法等法律条文，规定在紧急情况下，地方行政长官可以通过电话或其他通信手段提出申请，事后再补交正式书面申请。同时，自卫队长官也可以根据灾情特征，在没有接到申请前，自行判断是否需要派遣自卫队参与应急救援。这样，自卫队参与地方突发事件处置的程序得到完善，自卫队可以更加灵活地采取行动，提高了应急管理的处置效率。

当然，法律法规修改的目的是为了更好地解决实践中遇到的难题，就现有法律法规无法很好解决实践问题进行修改，使其更好地发挥法律作用，有效地解决实际问题。在和民众最为息息相关的食品安全管理中，随着2009年《食品安全法》的出台，给日益严峻的食品安全环境提供了一些保障。但是其中暴露出一些不尽合理之处，比如说第九十六条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这里限定了“明知”，也就是以生产者、销售者的意图为惩罚性赔偿的根据。但是根据民事诉讼的一般原则，“谁主张谁举证”。而相对于食品生产者、销售者来说，消费者是弱势群体，几乎无法考量和举证“明知”这一主观概念。那么在这样的情况下，法律的出台并不是终点，还需要根据实际运行中出现的各种问题，继续研究出台相配套的实施细则或者法律解释，使得善法能得到真正的落实。

四 案例总结

应急管理相关法律法规的修订反映了面对法律法规本身可能存在的缺陷和面对变化中的社会产生的新情况，政府能够及时地察觉、识别和应对，这是政府应急管理能力的重要体现。

2011年甘肃正宁校车交通事故，是在教育布局改革、农村撤点并校的大背景下发生的。因政府无力提供的校车服务由私人部门提供，为了规范小学校车，政府职能部门专门出台了《专用小学生校车安全技术条件》。但是该规定的强制力、可操作性都不是很强。原规范的不足和新的社会背景促使了2012年《校车安全管理条例》的出台，这是法律法规的修订，也是政府应对新情况、处置新情况能力的体现。

当然，法律的修订并不是一个简单的对新问题和新情况的反应，而是和之前法律的制定和执行紧密联系在一起，形成一个完整的应急管理法律法规系统。