第一节 法律法规缺失带来管理难题

法律法规体系建设，最重要的就是相关法律法规的制定。法律代表秩序，在法律法规空白的地方，无据可循，无法可依。因此，为了适应全灾害、全过程应急管理的需要，必须建设涵盖应急管理工作的各个环节的法律法规体系，明确不同主体的权利和义务，认定责任划分。

经过多年的不懈努力，我国应急管理法律法规体系已经初步建成。以2007年颁布的《应对法》为基石，逐步建立健全突发事件应急管理的相关法律法规。但由于我国应急管理工作还处于发展阶段，应急管理法律法规的制定还存在诸如一些应急管理领域法律法规存在空白、有些法律法规可操作性不强或不够完善、应急机制规定不够详细清晰等问题。很多案例表明，法律法规的缺失将不可避免地造成应急管理的难题。如在2003年造成243人死亡的重庆开县特大井喷事故案例中，令人惊讶的是所在地政府对四川石油集团的钻探可能带来事故灾难的风险一无所知，在企业内部生产安全事件转化为影响公众的突发事件时无所作为，被动应对，主要原因在于缺少相关法律法规明确界定各管理主体的责任。

一 案例概述

2003年12月23日21时55分，重庆市开县高桥镇罗家寨发生了国内乃至世界气井井喷史上罕见的特大井喷事故。四川石油管理局川东钻探公司川钻12队的工作人员违反有关规定，拆除了钻具中安装的回压阀，也就是防井喷的装置，导致了井喷的严重失控，发生特大井喷事故。有毒气体（硫化氢）随空气迅速扩散，导致在短时间内发生大面积灾害。开县高桥镇、麻柳乡、正坝镇和天和乡4个乡镇30个村，9.3万余人受灾，6.5万余人被迫疏散转移，累计门诊治疗27011人（次），住院治疗2142人（次）, 243人遇难，直接经济损失达8200余万元。这是新中国成立以来重庆死亡人数最多、损失最重的一次特大安全事故。

二 案例聚焦

重庆开县井喷事故中涉事企业和地方政府的初期应对值得关注。事故发生后，矿方首先向其上级主管部门川东钻探公司、四川石油管理局汇报，四川石油管理局再向中国石油总公司汇报。中国石油总公司再通过四川石油管理局向重庆市政府通报事故信息，而近在咫尺的地方政府反而是在最后才得到井喷事故的消息。据开县政府的报告显示，县政府是在23时26分首次接到重庆市政府值班室和川东北矿区的通报，此时距事发已一个半小时。县政府成立的先遣队在24日凌晨2时10分才到达高桥镇，下达了全面疏散命令，组织群众向3公里外撤离。此时距发生井喷已过了4小时25分，很大程度上贻误了最佳的避难疏散和救灾抢险时机。

从天然气开采企业的应急管理来看，事发天然气井本身就是高产出高含硫气井，井喷事故风险非常高。但是该企业在开采时并未针对这一情况制订安全管理计划。正是由于企业在作业中违规操作，拆除了钻具中防井喷的回压阀，结果导致大量含硫剧毒气体泄漏。而在发生井喷事故之后，正确的应对措施是将气体点燃，从而将有毒气体燃烧，也能降低有毒气体的危害性。但是由于点燃气体会损坏价值较高的钻探设备，所以现场处置人员不愿承担这一责任，因此“没有及时对防喷管线实施点火”，导致事件进一步扩大。

从地方政府的应对来看，地方政府应急管理体系缺失，既没有建立灾害的情报网络，掌握突发事件信息，如果没有企业的通知，地方政府对灾情一无所知；也没有针对可能发生的突发事件制订应对计划，缺乏必要的手段来引导民众应对灾害，例如由于没有警报系统，只能靠挨家挨户通知，浪费了宝贵的逃生时间，很多民众在得到通知时中毒已深；同时还缺乏应急管理所需的物资保障，疏散用的交通工具、防毒面具和紧急避难场所等都不具备。因此，地方政府在先期处置的时候也力不从心。

三 案例分析

（一）缺乏准确界定企业和政府责权关系的法律规范

天然气开采企业和地方政府不能有效地共同处置与应对，是井喷事故造成如此重大人员伤亡和财产损失的直接原因。正是由于企业、当地政府和群众缺乏对灾害的准备，在应急处置的过程中又发生了一系列错误，从而导致事件处置的时机不断错失，最终演化成一起特大井喷事故。其中很重要的原因是应急管理法律法规的缺失。企业，特别是央企，和所在地政府在应急管理中权力与责任的划分，没有明确的法律条文进行规范。

由于中国石油总公司为中央部属企业，其安全生产受到上级主管部门的纵向管理，在行政统属上，地方政府和中央企业没有直接关系。在日常管理中，矿方将生产安全作为自身内部管理的要求，并未将可能存在的风险和危害告知地方政府；而在井喷发生以后，矿方向其垂直上级主管川东钻探公司、四川石油管理局汇报，而后再由省政府通告地方政府，消息传递的滞后严重影响了事故的处置和人员的疏散。

从企业角度，安全生产是企业的责任。虽然中国石油总公司在1997年制定了《石油和天然气工业健康、环境与安全管理体系》，要求下属企业进行应急管理体系建设，事发企业也制定了《应急工作手册》，但由于这些只是企业内部规定，并不具有法律效力，所以事实上，企业的应急管理始终是虚置的。在缺乏法律规范的情况下，企业在应对时为了自身利益，而忽视公共利益，企业的应急处置人员不敢冒损害公司利益的风险牺牲设备，点燃气体减灾，从而任由井喷事故的影响扩大。

从地方政府角度，央企的行政级别较高，普通的监督管理对其并不起什么作用。虽然《安全生产法》明确指出安全第一，“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”（第五条），政府有关部门“在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理”（第九条），应监督生产企业排查隐患、制定预案、保障安全资金、培训职员、了解新设备风险、了解防范与应急措施，但是由于缺乏对于企业特别是央企监督的法律法规，难以将之纳入应急管理工作，而对于地方政府就更不是一项必须承担的责任。

（二）在《应对法》框架下健全应急管理法律法规体系

《应对法》第四条明确规定了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。对行政区内可能出现的灾害、事故等公共安全问题进行有效管理，确保公民的生命和财产安全，使其损失降低到最小是各级政府的公共行政管理基本职责。

《应对法》的颁布是一个巨大的进步，特别是其中明确了“属地化管理”为主的应急管理体制，对于企业和地方的关系定了性，更凸显了地方政府的综合协调管理职能。但是，作为总体框架，《应对法》在如何实施灾害管理、如何界定地方政府与中央政府、地方政府与中央直属企事业单位之间的管理责任等方面，并没有更加细化的法规条文加以明确。

而且应急管理涉及方方面面的关系，不仅包括不同灾种的管理、救助，还涉及灾害救助、灾害保险、灾后重建财政补助、灾民减免税等方面，目前也还没有相应的法律。虽然国家制定了《国家自然灾害救助应急预案》（2011年10月16日修订），具有相应的法律效力，但只限于自然灾害的救助，并不包含事故灾难类的救助。这使得各级政府在实施灾害防御、应急救灾以及灾后重建等措施时，由于缺少法律依据，难以把握自己的责任位置。而《中华人民共和国安全生产法》虽规定了政府防灾的责任，如规定了县级以上政府对安全生产负有监督管理责任，但并没有给予其相应的权力，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、政府间费用的分担、救灾款项的分配、各部门之间如何协调等问题时，现有的法律则难以发挥作用，很难界定各级政府所具有的管理责任。

因此，需要在《应对法》框架下，细化其中的各项规定，通过法律实施细则的方式，或者其他专项法律法规，来解决防灾救灾过程中出现的各种问题和各级政府在灾害管理中的责任、义务等问题。

相关案例

2003年SARS疫情的暴发也同样暴露出了我国灾害管理过程中法律体系的不完善。因SARS疫情的迅速扩散而引起的社会问题仅仅依靠卫生部门已经难以应对，最后国务院成立非典指挥领导小组，统筹和协调部门之间、中央机关与省市地区之间的各种关系，有效地控制了SARS疫情。然而，这种临时措施并没有相关的法律作为支持，类似的问题在之后的政府危机管理中重复出现也就不足为怪了。

前事不忘，后事之师。由于缺乏应急管理法律法规体系的引导，应对工作缺乏效率，耗费大量社会资源，同时使民众承担了巨大的心理压力，公共利益和个人利益都大大受损。但完善我国的应急管理法律法规体系不是一蹴而就的，而是一项持续的任务。

四 案例总结

法律是规范社会中的组织、个人行为方式的准绳，我国应急管理法律法规正在逐步完善过程中，《应对法》的颁布实施是一个重要的标志，在应急管理领域起到提纲挈领的作用。

2003年重庆开县特大井喷事故的发生，暴露出最大的问题就是地方政府和企业之间责权关系不明确。天然气开采企业作为央企，直接受上级主管部门的纵向管理，而所在地政府对企业的监管几乎为零，对可能发生的危害、应该采取的措施以及灾害发生后的信息通报，地方政府都如置身事外，不直接掌握信息，这就对灾害的应对产生极为恶劣的影响。

而2007年颁布实施的《应对法》，虽然明确了“属地化管理”的职责，但是在如何界定地方政府和中央直属企事业单位的职权范围、界线和沟通方式上，还需要有更加具体的法律法规，界定各方的权责。