第二辑
2008年沙龙

消费者保护的制度创新

2008年3月16日上午，第53期深圳学术沙龙“消费者保护的制度创新”在深圳大学图书馆二楼会议室举行。这次沙龙由深圳市社会科学联合会主办，深圳大学弱势群体保护研究所和深圳大学科学研究处承办。

此次研讨会受到各方面的高度重视和大力支持。到会的嘉宾有：深圳大学副校长阮双琛教授，广东省消费者委员会会长、广东省工商行政管理局副局长彭海斌博士，广东省消费者委员会江列华副秘书长，深圳市消费者委员会刘凤菊副秘书长，深圳市法制办冯文力副处长，深圳大学科学研究处李学金处长，深圳大学法学院院长叶兴平教授，深圳大学法学院黎军教授等。深圳大学弱势群体保护研究所的研究人员参加了专题研讨，法学院经济法学硕士点2007级研究生列席研讨会。

此次研讨会由深圳大学弱势群体保护研究所所长应飞虎教授主持。

深圳大学副校长阮双琛教授首先致辞。他对研讨会的成功举办表示祝贺。在致辞中，他回顾了弱势群体保护研究所成立的缘起和过程，并介绍了深圳大学的老师特别是法学院的研究人员最近几年在这方面所做的工作。他表示，深圳大学的研究成果为深圳市的发展作出了重大贡献。他希望研究所的同志再接再厉，在学校的大力支持下，为早日把研究所建设成为广东省的人文社科基地而努力。

深圳大学法学院院长叶兴平教授代表法学院向与会的各位嘉宾表示热烈的欢迎。他介绍了深圳大学法学院的科研状况和法学院的研究在推动深圳市立法工作和社会发展方面所起的作用，希望深圳大学法学院的科学研究继续得到有关方面的支持。

深圳市社会科学联合会科研学会处何国勇副处长和深圳大学科学研究处李学金处长也先后致辞。他们分别介绍了本单位的科研情况，并对这次研讨会的准备工作作了说明。

研讨会首先由广东省消费者委员会会长、广东省工商行政管理局副局长彭海斌博士作主题发言。彭会长的发言围绕以下几个方面展开。

第一，当前消费维权面临的挑战。首先，消费者自身素质不高使其弱势地位仍然明显。受制于整个国民素质状况和安全消费、健康消费知识的普及程度低，人口众多的广大农村消费者权益保护问题很多，非常值得关注。农民受教育水平、经济能力、法律意识远远低于城市居民，使得农村消费者权益保护面临更大的挑战，一些严重损害消费者利益的事件往往发生在农村。这个特殊的消费群体，是消费者权益保护中最薄弱的环节。因此，农民工消费权益保护和农村消费者权益保护被确定为2008年广东省消费者委员会和工商行政管理局消费者权益保护的工作重点。其次，违法经营者采取不正当手段侵害消费者权益。由于市场经济秩序还不是很完善，社会信用体系还不是很健全，违法经营者坑害消费者的事件屡屡发生。其中，消费者关于食品质量的投诉占了很大比重。从经济学的角度讲，违法者供给违法行为是因为他的收益大于他的成本和风险。所以，根本原因在于制裁的手段还不够有力，违法成本偏低，违法经营者面临信誉减等的风险太小。法律的监管要评估经营者的违法成本，只有这样才能对其行为选择产生影响。因此，国务院最近关于食品安全的监督管理规定强化了对违法行为的处罚力度。另外，在中国较严重的问题是法律实施机制不够健全。执法人员执法不严是问题的一个方面，法律的实施能不能到位，一个更关键、更核心的因素是整个实施机制、制度建设包括行政投入是不是很完善。制度不仅仅是法律条文，还包括整个执法程序、整个操作过程。我国法律实施机制的构建是比法律文本制度建设更薄弱的环节。因此，我们的专家学者应该考虑为制度的实施提供什么样的条件，这是一个非常复杂的系统工程，是一门科学。再次，商品服务的现代化凸显了消费者的弱势地位。科学技术的发展推动新产品、新服务不断出现，新产品往往结构复杂，新服务往往形式多样，消费者往往很难准确认知，这加大了消费者的辨别成本和信息不对称程度，消费者更容易受到欺骗。商品服务的现代化，消费方式的多元化，必然改变现代消费维权工作的模式。在互联网时代，信息传递的成本几乎为零，滥用个人信息、滥发垃圾邮件等问题对消费者权益保护工作提出了新的要求。互联网时代的广告发布跨越国界，境外广告如果违反我国法律，损害我国消费者利益，应当如何执法，这些问题都需要研究和思考。最后，随着技术进步和工业化进程，生产销售组织化，经济全球化程度不断加深，消费者的弱势地位进一步凸显。由于不同国家消费者权益保护法律的差异，现实中，个别跨国公司在消费者权益保护方面对我国实施歧视待遇。经济全球化、交易方式多元化、商品服务现代化、消费者素质和市场环境不成熟使我国当前的消费者权益保护工作面临难题。

第二，消费者权益保护制度。从某种意义上讲，《反垄断法》《反不正当竞争法》都是消费者权益保护法。在澳大利亚，反不正当竞争和消费者权益保护是等同的概念。反不正当竞争的目标是维护消费者权益，维护社会公众的利益。因此，对消费者权益保护制度不能从狭义上理解，它是关涉各个方面的系统工程。中国法律的制定涉及各个部门之间的博弈，制定出来的法律未必能得到良好的实施。因此，如何提供一个较好的制度平台，协调各个部门之间的利益关系和各部门之间的行动，将会影响法律的效力发挥和消费者权益保护制度的有效运行。在中国，消费者权益保护工作面临很多瓶颈。从所有制结构看，现实中对公有制企业的规制可能会大打折扣。从经济层面看，跨国公司进入中国，中国企业面临更大的竞争压力，中国的企业不是够大，而是不够大，所以应鼓励企业走向集中。这个过程涉及国家，涉及民族，也涉及消费者权益保护。中国社会经济处于转轨阶段，消费者维权面临的问题也很复杂，因此要加大对《消费者权益保护法》的完善力度。其一，我国的消费维权理念较为滞后。中国是社会主义国家，弱势群体人数较多，应当为弱势群体提供更多的保护。其二，消费者和合法经营者的利益具有一致性，保护消费者就是保护合法经营者。如果消费者的利益得不到保障，就会恶化市场环境，有更多的经营者提供假冒伪劣商品。目前《消费者权益保护法》已不适应社会经济发展的要求，保护消费者的力度明显不够。改革开放30年来，我们国家在消费者和经营者的关系上偏重于经营者。因为国家要生产，要发展，必须把经营者的力量调动起来。从计划经济体制到市场经济体制的转变是把资本搞活、引入竞争机制的过程，这个阶段倾向于建立经营者的市场机制。随着社会的发展，资本和权力的蜜月期已经过去，标志是《物权法》 《劳动合同法》 《反垄断法》等三部法律的颁布。《物权法》关注产权制度的建构，《劳动合同法》着眼于劳动者权益的保护，《反垄断法》关注的是大企业的经营行为和消费者的福利。消费者权益保护随着和谐社会的建设进入一个新阶段，《消费者权益保护法》的修订和完善应该改变消费者和经营者之间的关系，权利配置应该多向消费者倾斜。我们国家和整个社会处于转型阶段，在这种背景下修改《消费者权益保护法》，这不纯粹是技术性问题。其三，加大工商行政管理部门在消费者权益保护方面的工作力度，统一协调有关部门的保护行动，强化执法手段。更好地发挥消费者委员会的作用，赋予消费者委员会更大的权力，如可以作为集团诉讼的代表人，为消费者无偿提供服务。强化对消费者的教育，提高消费者的消费素质。完善消费者纠纷解决机制，可以考虑开发专门针对消费者的纠纷解决机制。一些地方的消费者权益保护立法已经有所突破，如上海市关于隐私保护的规定，福建省的举证责任倒置制度。

最后，彭会长说，深圳有良好的发展环境，在消费者权益保护方面步子可以迈得更快一点。作为改革开放的前沿阵地，希望深圳市工商局、消费者委员会在消费者权益保护方面作出更大的贡献。同时，希望以后能够和深圳大学弱势群体保护研究所有更多的合作，实现理论和实践的相互印证、相互促进。祝愿研究所在应飞虎教授的带领下取得更大的进步。

应飞虎教授在会前向与会嘉宾提交了一份书面材料，就正在面向全社会公开征求意见的《深圳经济特区消费者权益保护条例》（建议稿）中存在的问题表达了自己的看法。在随后的发言中他简单介绍了研究所的研究人员就这个条例的完善所做的和正准备做的工作，并就某些要点作了说明。他以《消费者权益保护法》第19条的规定为例，指出“经营者应当提供真实的信息”和“经营者提供什么样的信息”之间存在区别。囿于当时的社会条件和经济发展水平，《消费者权益保护法》没有考虑到这一点，所以在深圳地方立法中应该有所反映。上海关于消费者权益保护的地方立法做得比较好。关于个人信息保护的规定，应当对“信息”作广义的理解，这样更利于保护消费者的合法权益。最后，他指出，法律也存在一个输出的问题，深圳立法应该并有可能为其他地方的立法作出表率。

广东省消费委员会江列华副秘书长结合自己的工作实践谈了消费信息缺失的问题。他说，广东省消费委员会在这方面做了很多工作：与电台合作开通秘书长热线；开展产品比较试验，发布消费警示，定期向社会发布信息；在每年“3 ·15”消费者权益保护日，组织现场消费咨询和现场商品检测等。他认为，当前消费信息缺失主要表现在以下两方面。①政府有关消费者权益保护的法律法规、政策信息未能全面、及时、有效地普及给消费者，造成消费者维权的被动。他以当前手机三包信息在消费者中的缺失为例进行了说明。②商品和服务的信息严重不对称，消费者处于明显的弱势地位。媒体的介绍是消费者获得商品服务信息的主要来源。媒体主要通过商业广告诱导消费者购买，出现利益一边倒的现象，商业广告不可避免地带有主观片面性。一些不法经营者用新概念、新功效忽悠消费者，消费者获得的信息也是不客观、不全面的。更严重的是广告主违法发布虚假广告，在药品、保健品、美容美发、医疗器械、房地产等领域尤其严重，加剧了信息的不对称，侵害了消费者的知情权、公平交易权、自主选择权。就如何解决消费信息缺失问题，江列华副秘书长提出以下建议。①政府职能部门要加大对违法虚假广告的查处力度和监管力度，严格执行广告审批和备案制度。②完善广告监测系统，随时了解广告发布情况。针对执法不严的问题，彭海滨会长谈了自己的看法。他认为根本原因不在于法律本身的问题，而在于制度如何具体实施。现在媒体角色复杂，集政策宣扬者、经济人、社会人于一体，所以不能简单地说执法不到位，还要问为什么不到位。③政府基于公共服务职能，应该建立一个权威的消费信息数据库，以多种途径向消费者开放。数据库的内容应当包括：国家有关消费者权益保护的法律法规和政策，商品甄别知识；经营者的经营信息和诚信记录；许可证、产品批文、广告批文备案信息；商品、服务抽检结果。这个数据库应当由专门机构维护管理，通过新闻媒体和特定网站定期发布权威信息，引导消费者正确消费。④要加强对经营者的诚信教育，规范他们的信息发布行为。强化传播者的社会责任，使媒体在打破信息不对称方面发挥作用。媒体应当自觉拒绝虚假商业广告，有义务配合政府发布权威消费信息，引导消费者科学、理性消费。最后，他希望通过社会各界的努力，使消费者真正实现明明白白消费。

深圳市消费者委员会刘凤菊副秘书长代表深圳市消费者委员会作了发言。她说，随着我国改革的深入和社会的发展，经济生活在发生变化，如商品服务外延在扩大，经营者范围在扩大，消费者外延在扩大，消费认知也在发生变化。这些变化导致新问题不断出现。解决问题需要配置新的制度，但我国目前的制度体系很不协调，如消费者权益保护制度与民法存在脱节，与合同法理念不匹配、内容不协调。在《消费者权益保护法》没有作出修改之前，应当通过特区立法实现对消费者权益的保护。她因而谈到了《深圳经济特区消费者权益保护条例》（建议稿），期望专家学者对条例提出修改建议。

深圳大学管理学院副教授、深圳大学弱势群体保护研究所研究员刘世雄博士就消费者行为学在消费者权益保护方面可能的应用作了专题发言。他指出，消费者行为学是一门基础学科，以经济学、行为学等学科为支撑，它的研究成果可以为消费者权益保护提供理论支持。他以重庆家乐福促销事件为例，指出消费者对价格的敏感性，应当通过引导消费者实现对消费者权益的保护。

北京大学中国经济研究中心、北京大学深圳商学院博士后詹庆解读了《直销管理条例》，分析了消费者的信息知情权。她指出，《直销管理条例》确立了新的营销模式。这个模式虽然可以有效地降低企业的运营成本，但可能造成新的信息不对称。条例五个方面的制度设计可能会避免问题的恶化：①退货制度；②信息报备和披露制度；③保证金制度；④举证责任倒置制度；⑤违规处罚制度。从事前预防到事后救济，改变意味着发展，发展意味着法律的进步。最后，她通过自己在全国22个省市的问卷调查，同与会人员分享了她对反悔权的研究心得，得出了“法律强制规定反悔权与保护消费者权益具有正相关性”的结论。

深圳市人民政府依法治市办公室规范性文件审查处副处长冯文力博士就消费者的定义展开阐述，并对患者是否属于消费者这个问题提出了自己的看法。

深圳大学弱势群体保护研究所副所长叶卫平副教授认为，我国消费者权益保护制度的立足点是中国特色的社会主义市场经济。在消费者权益保护问题上，传统的政治国家与市民社会的平权关系应当转变为权利倾斜性关系，这种权利倾斜可以通过加权和减权两种途径来实现。在当前的消费者权益保护中，要正确处理资本与权力的关系，正确处理平等、公平、效率的关系，不能片面强调公平，损害效率。要考虑中国目前的经济发展水平，创造良好的利益表达渠道和制度运作机制。

就消费者权益保护中的执法问题，深圳市消费者委员会的代表认为，很多机关都有保护消费者权益的职能，如何协调这些部门的行动是一个很重要的问题。在这个问题上，深圳市消费者委员会可以起主导作用。不需要赋予其执法权，但可以协调各部门之间的行动，如建立各部门之间的联席会议制度。

就患者是否属于消费者的问题，刘凤菊博士指出，患者应当享受《消费者权益保护法》倾斜性的非对等保护，因为消费者在面对商业性运作的医院时是弱者。应飞虎教授认为，患者的消费者地位是毋庸置疑的，但患者和其他消费者有差别，地方立法应该体现这种差别。因为医疗行为很大程度上不可预期，和其他交易是存在差别的，如果进行一般化的对待可能会出现问题。冯文力博士指出，《物权法》中有学校和医院禁止抵押的规定，很大程度上，中国的医院不是经营者。至于私立医院是否允许抵押需要深入研究。叶卫平博士认为，中国对医院区分公立和私立所造成的二元结构有问题。

与会人员就消费者权益保护的有关问题展开热烈讨论，并就《深圳经济特区消费者权益保护条例》（建议稿）存在的问题展开分析，达成广泛的一致意见。最后，与会的领导和专家表示，以后要加强彼此之间的合作，用经验检验理论，用理论指导实践，把消费者权益保护工作做得更好。