第三章 土地利用总体规划
3 本章说明
为了严格控制农用地转用，促进土地资源的优化配置，国家实行了土地用途管制制度。本章即围绕土地用途管制制度的贯彻和落实，对该制度的构建体系进行了详细规定。其中，最重要的就是土地利用总体规划，它是实行土地用途管制的依据。从规划的编制、审批到更改，都要严格遵循法律的规定，一方面可以保证规划符合经济发展和生态保护的综合效益，另一方面，又为在土地上进行的各项操作提供准则和方向，促进配套制度的完善。
本章还规定了土地调查、土地分等评级、土地统计、土地利用动态监测等基础工作的必要性和开展要求，为土地利用总体规划提供更为准确和全面的信息，是土地用途管制的必不可少的配套制度。
第十七条 编制依据和规划期限
各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。
■解读与应用
土地利用总体规划是各级政府在一定时间和一定区域内，对土地的开发、利用、治理、保护所作的总体安排和布局。各级人民政府编26制土地利用总体规划的时候必须考虑到整个社会的综合效益，从现状出发，进行经济发展与生态保护双重衡量，设定合理的预期目标，制定宏观计划，务必使土地的开发、利用、保护和管理的决策科学合理，符合国家可持续发展的要求。
土地利用总体规划的期限一般为10-15年。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第8-9条（P103）
《土地管理法》第18条第1款 [规划权限]（P27）
《土地利用总体规划编制审查办法》（P189）
第十八条 规划权限
下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十九条 编制原则
土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（二）提高土地利用率；
（三）统筹安排各类、各区域用地；
（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
[以案说法11]农用地岂能随便占用
1998年11月，李某与安厦县原平镇上华管理区办事处签订了一份所谓的“租地协议”，该“租地协议”规定：李某租用位于上华工业大道边的土地建设出租屋若干，租用土地面积为304平方米，租金为每年300元每平方米，租期为10年。2006年4月国土资源管理部门接到举报后进行了调查，发现李某在没有办理任何用地手续的情况下，租用的工业大道旁土地均为农用地，且占地面积由原来的304平方米擅自扩建至670平方米。在此片土地上李某建设了三层出租屋进行出租，整幢建筑物十分简陋，并存在严重的安全隐患。李某的行为违反了《土地管理法》第19条、第62条的规定，属未经批准非法占用农用地，国土资源管理部门对李某的违法行为作出了限期15日内自行拆除在违法占用的土地上建设的建（构）筑物的行政处罚。李某不但不拆除，还不断加搭加建，出租给外地打工人员居住，最多时达300多人，安全隐患极大。2007年1月国土资源管理部门向法院申请强制执行并获得支持。2007年7月，李某迫于强大的压力，自行拆除了非法占地建设的出租屋，拆除建筑面积达1300多平方米。
[以案说法12]多渠道提高土地利用率
无锡市政府在提高土地利用率方面一直走在全国前列，2008年以来出台了多项措施强调了规划对科学用地的控制引导。城乡规划按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局、有序开发的原则，科学确定建设用地发展规模、用地结构和开发强度。
为实现土地利用优化目标，无锡市出台了几项重要举措：第一，增加的建设用地优先满足列入省市年度重大、重点项目计划的基础设施工程和现代服务业和高新技术等项目建设。对于高污染、高能耗、低效益、低产出的工业性项目一律不提供土地。第二，合理安排住宅用地。除了停止别墅类房地产开发项目的土地供应外，还明确普通商品房、定销商品房和拆迁安置房建设必须以建设小高层、高层为主。第三，以“万顷良田建设工程”为载体，将太湖保护区内村庄、企业进行整体搬迁，努力增加生态绿地总量。第四，加大耕地和基本农田保护力度，集中建设上千亩、上万亩的基本农田保护示范区，示范区内的零星企业和散落村庄安排搬迁并复垦成耕地，计划用3年时间完成复垦复绿。第五，加大对企业用而不足的土地和经济效益不佳企业的土地的收购储备力度，切实降低土地流转成本，将收购储备的土地和厂房供给急需用地的企业。通过适时提高无锡市城镇土地使用税标准，迫使低效用地单位主动让出土地。第六，由国土资源管理部门组织对闲置土地进行全面清理，对各类批多用少、批而未用的土地，实行分类指导，因地制宜地盘活闲置土地和低效利用土地，对超过两年闲置不用的地块坚决收回土地使用权，重新调整给急需用地的单位使用。
通过上述措施，无锡市走出了一条经济得到发展、生态保护良好、土地利用率提高的科学发展道路。
第二十条 编制要求
县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
■解读与应用
土地利用总体规划应当划分土地利用区，按照土地的适宜性和利用现状，当地社会经济持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求，划分出适宜不同用途的区域。土地利用区是县级和乡（镇）土地利用总体规划中必不可少的内容，有助于用途管制的实施。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第10-11条（P103-104）
第二十一条 土地利用总体规划的审批
土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第10-11条（P103-104）
第二十二条 土地利用总体规划与城市总体规划、村庄和集镇规划之间的关系
城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
■ 解读与应用
土地利用总体规划是一种对包括城市、村庄和集镇在内的行政辖区内所有的土地进行的全局性的规划；而城市总体规划、村庄和集镇规划则侧重于城市、村庄、集镇内各类用地进行功能区分和布局安排，同时也对各建设要素进行空间安排，是对土地的局部性调整和配置。两者在优化用地结构、合理规划配置土地资源的目标上是一致的，这也就决定了这两个规划是可以协调和相互衔接的。对两种规划关系的处理要达到的最终目标应当是提高建设用地的土地利用率，限制建设用地规模，避免对农用地的侵占。
第二十三条 土地利用总体规划与江河、湖泊综合治理和开发利用规划之间的关系
江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
■解读与应用
江河、湖泊综合治理和开发利用的规划也是属于除土地利用总体规划外的其他专业规划，正确处理好两者的关系，使之相互协调、衔接，才能促使在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内的土地利用符合需要，合理配置。
第二十四条 土地利用计划管理
各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
■ 解读与应用
土地利用总体规划的时间跨度一般很大，设定了相当长一段时期的规划目标。土地利用年度计划则是将总体规划按年分段，凸显步骤性和过程性，通过对近期目标的实现逐步向总体规划的预定目标靠近。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行，加强实施力度，以保证总体规划的落实。土地利用年度计划应当包括下列内容：（1）农用地转用计划指标；（2）耕地保有量计划指标；（3）土地开发整理计划指标。这些指标均要符合人民政府加强土地利用计划管理，实现建设用地总量控制的要求。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第13条（P104）
《土地利用年度计划管理办法》（P194）
第二十五条 土地利用年度计划执行情况报告
省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第二十六条 土地利用总体规划的修改
经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利32用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
■解读与应用
由于规划关系到国家的长治久安，统领各项土地工作的展开，是需要长期践行的，因此必须具有稳定性、可靠性，而不能朝令夕改。但是必须承认，计划始终是赶不上变化，为了保证获得国家和省级批准的基础设施建设能够及时动工，该条作了例外规定：（1）例外原因：主要限于因能源、交通、水利等基础设施建设获得批准且确需修改规划。（2）修改依据：规划的修改可以不经原批准机关审核，但是修改必须以国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对建设项目的批准文件为依据。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第12条（P104）
《土地管理法》第21条 [土地利用总体规划的审批]（P30）
第二十七条 土地调查
国家建立土地调查制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
■解读与应用
县级以上人民政府土地管理部门应当会同计划、财政、水利、统计、测绘等部门进行土地调查，目的是全面查清全国土地利用状况，掌握真实的土地基础资料，包括建设用地、农用地，特别是耕地、未利用地的数量、分布和利用情况，为科学制订土地政策提供依据，更好地挖掘土地利用潜力，促进节约集约用地。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第14条（P104）
《土地调查条例》（P168）
《土地调查条例实施办法》（P173）
第二十八条 土地分等评级
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
■ 解读与应用
土地等级评价，又叫土地分等定级，是指在特定的目的下，对土地的自然属性、社会属性以及其在经济生活中的地位进行综合鉴定，并使鉴定结果等级化的工作。这项工作服务于土地利用总体规划的制定，为它提供基础数据和依据，选择土地利用的最优方案。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第15条（P105）
第二十九条 土地统计
国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。
土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。
■解读与应用
国家在进行土地调查的基础上，对调查所得的资料进行综合统计和分类统计，包括调查、汇总、整理分析、动态调查和发布统计资料等几个方面，是各级人民政府编制土地利用总体规划的重要依据。
第三十条 土地利用动态监测
国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。