第五章 建设用地
5 本章说明
土地的重要用途之一就是为建设提供基础用地。建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。
本章的内容主要包括以下几个方面：（1）农用地转用审批。基于农用地在土地结构中的特殊地位，国家强调对农用地的保护，规定农用地转为建设用地，必须经过依法审批，否则要承担法律责任。（2）建设用地的征收。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征收。同时，为了维护社会稳定和农民利益，征收必须要给予征地补偿费，并且要为失地农民提供后期生产生活扶持。（3）建设用地的取得方式和使用。建设用地的取得可以分为有偿和无偿两种。其中，以有偿的出让、租赁、出资入股等方式为主，以特殊情况下划拨方式为辅。建设用地的取得必须要经过严格的审批程序，且必须按约定的用途使用，不得擅自改变。（4）乡村建设用地。乡村建设用地包括乡镇企业用地、乡镇村公共设施、公共事业用地、农村村民住宅用地等。乡村建设用地也需经过审批，必须符合土地利用总体规划和年度计划。（5）土地使用权的收回。无论是国有土地还是集体土地，当涉及公益事业和基础设施建设时，土地的经营管理主体可以依法收回土地使用权，重新进行土地资源的配置，更大地发挥土地资源的效益。
第四十三条 建设用地的申请
任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
■ 解读与应用
● [使用国有土地进行建设]
我国土地分为国有和农民集体所有。国有土地又包括国家所有土地和国家征收的原集体土地。原则上，单位和个人建设申请使用的土地，应当是土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的土地。如果必须使用原属于农民集体所有的土地，则应先报经人民政府批准，由人民政府依法征收，将原集体所有权变更为国有后，再供建设使用。
● [使用集体土地进行建设]
并非所有的建设用地都只能限于申请国有土地，如果是要办乡镇企业和村民建设住宅，建设乡（镇）村公共设施和公益事业，经依法批准，可以使用农民集体所有的土地。
■关联参见
《宪法》第10条 [土地制度]
《土地管理法实施条例》第21-23条（P106-107）
《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》
第四十四条 农用地转用审批
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
■解读与应用
农用地，是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地，并非仅仅是指种植农作物的土地。
建设用地，是指建造建筑物、构筑物的土地。建筑物一般是指人们进行生产、生活或其他活动的房屋或场所，如工业建筑、民用建筑、农业建筑和园林建筑。构筑物一般是指人们不直接在其内进行生产和生活活动的建筑，如水塔、烟囱、栈桥、堤坝、挡土墙、蓄水池和囤仓等。建筑物和构筑物又统称为建筑。
农用地转用，是指将土地利用现状调查确定的农用地依据土地利用总体规划、土地利用年度计划以及国家规定的审批权限报批后转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。
关于本条还应注意的是，对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内的建设用地审批采用了农用地转用审批与具体建设项目用地审批相分离的制度。农用地转用审批程序仍如上所述；而在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准，且不应再实行限额审批。这就体现了土地用途管制的原则，在严格控制农用地转为建设用地的同时，充分调动市、县人民政府按照城市和村庄、集镇规划合理使用土地的积极性。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第19-24条（P106-108）
《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》三、四（P112）
《建设用地审查报批管理办法》（P219）
《报国务院批准的建设用地审查办法》（P213）
《国家土地总督察关于印发〈农用地转用和土地征收审批事项督察办法〉的函》（P326）
第四十五条 国家建设土地征收
征收下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；
（三）其他土地超过70公顷的。
征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
■解读与应用
征收是国家在必要时候采取的一种强制手段，由于我国的土地所有主体只有国家和集体，因此，被征收者就只能是农民集体，征收标的只能是集体所有的土地。由于我国法律规定土地不能买卖，因此征收是转变土地所有权的唯一方式。虽然征收是一种带有强制性的行政行为，但是，征收必须给予被征收者补偿。
征收土地应当经过非常严格的审批程序，实行国务院和省级政府两级审批制。审批权划分如下：
对国务院批准权限采用列举式：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（3）其他土地超过70公顷的。
除此之外其他土地的征收，应由省、自治区、直辖市人民政府批准。
需要注意的是，按照法律规定，为了严格对农用地的保护，农用地的征收首先应进行农用地转用审批手续，然后再办理征收审批手续。但是，为了各项建设工程及时启动，应当尽量遵循对农用地转用的批准和对征地的批准在同一政府一次办理的原则。但是，若两项申请的审批权限不同，则应当遵循征地审批权“就高不就低”的准则，将征地审批交由国务院办理。
[以案说法20]合法拆迁协议应当遵守
洪某系湖南省某市平街镇山坡村村民，1999年洪某租赁原李庄农工商联合公司所属的山坡村村南土地3亩用于耕种。双方于1999年12月1日正式签订了土地租赁协议，租期为30年。2000年，镇里将王庄、宋庄和李庄三个行政村化为一个行政村，即宋庄中心村。从此，三个村的行政事务都归庄户中心村统一管理。洪某每年将租金都交到村委会。
2006年年初，“南水北调”工程占地，将洪某租赁的土地征用。村委会按照上级有关部门的要求，就占地拆迁补偿问题与洪某进行了协商。经协商，最后双方达成了一致意见，并签订了占地拆迁协议。协议签字后，村委会将拆迁综合补偿费全部付给了洪某。可洪某把钱领走后，没有按照协议履行，并且又提出了种种理由拒不搬迁，严重影响了工程的进度。村委会多次派人协调未果。于是，村委会向该市人民法院提起诉讼，要求法院判令洪某履行占地拆迁协议。
该市人民法院经过调查后认为，“南水北调”工程占地属于国家对建设土地征收的合法行为，山坡村委会与洪某之间的占地拆迁协议合法，且村委会已经按照协议向洪某支付了拆迁综合补偿费用，洪某拒不搬迁的行为属于违约行为。遂判决洪某于2006年4月前履行占地拆迁协议，将工程用地范围全部腾退。
[以案说法21]违法征地应受制裁
2006年12月，某市凤尾乡政府为了招商引资加快当地经济发展，与香港商人谭某签订了招商引资协定，该协定中规定：乡政府为谭某提供各项优惠政策，以优惠价格提供建设厂房用地35亩；谭某在凤尾乡投资建立一个罐头厂，必须雇佣当地青壮年为工人，每年上缴利润若干支援该乡基础设施。
协议签订后，双方均开始了建厂筹备工作，2007年年初，乡政府发现其在协议中保证的建设用地空地面积不够，仅有12亩，遂准备再征用剩余的23亩土地。乡政府在没有征得国务院批准的情况下，擅自征收了二王村16、17组村民所耕种的基本农田23亩，并许诺向村民每人提供征地综合补偿费用共计4万元。2007年5月，谭某对上述基本农田进行改造并开始进行厂房施工。
后来，有部分懂法村民由于没有看到上级部门的批准征地文件，认为乡政府征地行为违法，向该市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认凤尾乡政府征地行为违法。经该市中级人民法院调查后查明，凤尾乡政府征用的用于罐头厂建设的23亩土地属于基本农田，征收过程中没有报任何上级部门批准，违反了《土地管理法》第45条关于征收基本农田的应当报国务院批准的规定，属于违法行政行为。遂判决确认凤尾乡政府征地行为违法，并向其上级政府提出司法建议，要求追究其行政责任。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第20-22条（P106）
《建设用地审查报批管理办法》第5-7、11-20条（P219-220、221-222）
《国土资源部关于切实维护被征地农民合法权益的通知》
《国家土地总督察关于印发〈农用地转用和土地征收审批事项督察办法〉的函》（P326）
第四十六条 征地方案的实施
国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
■解读与应用
为实现征地的公开、公正，本条确立了征地公告制度和补偿登记制度。
● [补偿登记]
农村集体经济组织、土地的承包经营者、使用宅基地的农村村民等，应当在公告规定的期限内，持能证明其享有该土地法定权利的权属证书，如集体土地所有权证、集体土地使用权证、有偿使用合同或承包经营合同，到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记，获得补偿。补偿登记应当结合实地调查进行复核。
[以案说法22]违反法定程序强制拆除违章建筑案
2005年8月，河南省的张某向某区城郊某村申请建房，经同意后，在该村的地界修建了30平方米二层二间砖木结构楼房，其中一楼作为经营小卖部，二楼作为住所。同年10月，该区土地管理局及其乡政府的有关人员在现场指出：该建筑未办理土地使用手续和建房许可证，属于违章建筑，应予以拆除。事后，张某并未按其指示采取任何措施，且拒不拆除。该区所属的市城市管理监察大队某中队在未向张某下达任何处理决定的法律文书的情况下，于同年11月某日，带领民工十余人将张某新建的小楼房强行拆除，且在实施强拆时，也未通知张某将屋内财产搬出，致使张某部分合法财产受到损失。张某要求该中队赔偿损失3万余元，被拒绝。张某于2006年2月向该区法院起诉，要求确认该区所属的市城市管理监察大队某中队行为违法并赔偿违法造成的损失3万余元。
法院经审理后认为，张某未经有权的主管部门批准，擅自占地建私房，其行为显然违反了《土地管理法》关于“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”的规定。因此，张某所建小楼房属于违章建筑，应由有关部门依法予以处理。但是该区所属的市城市管理监察大队某中队，未履行法定手续向张某下达处理决定，也未按有关规定向人民法院申请强制执行，便擅自强制拆除张某的房屋，该具体行政行为违反了处理违章建筑的有关程序方面的规定，在程序上不合法，因此应当赔偿张某的财产损失，即应赔偿张某3万余元。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第25条（P108）
《征收土地公告办法》（P302）
第四十七条 征地补偿
征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
■解读与应用
按照征收土地的原用途予以补偿是征地补偿的一个原则。即土地原用途不同，补偿费支付标准也就不同。其中，耕地的原经济价值最高，补偿标准也就最高。其他土地，包括荒山、荒地，有收益的，可以参照耕地补偿标准进行补偿；若土地不产生收益的，则不进行补偿。
征收耕地的补偿费用包括四项：（1）土地补偿费。为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。（2）安置补偿费。为每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为被征地单位平均每人占有的耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。（3）地上附着物和青苗的补偿费是对被征用土地上人工形成的房屋、构筑物、树木、农作物等的补偿费用。（4）对征收菜地有一个特别规定，即用地单位除缴纳上述费用外，还须缴纳新菜地开发建设基金。
[以案说法23]征地补偿应当依法实施
2006年5月，某省福田县政府为建设兴旺工业聚集区，在报该省人民政府批准后，征用了其所辖大王镇、牛山镇、平遥镇基本农田以外农用地33公顷。该次征用土地共涉及6个自然村280多户村民。
征地工作开始后，县政府书面公告了土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等各项费用及总金额，并规定村民搬迁时间为2006年7月1日至2007年3月1日。为促使农民尽快搬迁，大王镇政府又发出一个公告，承诺在规定时间前将农作物清理完毕者，便可得到3%地上附着物补偿金额的奖励。大部分农民为得到奖金，争先恐后地把果树、小麦等作物进行了清理。但是到2007年1月初，仍有30多户村民不愿搬迁。大王镇政府为提高搬迁效率，又公告对按时搬迁的村民每户多奖励人民币3000元，不及时搬迁的要处以罚款人民币2万元。最终在2007年3月1日前，所有村民全部迁出被征用土地。然而直至2008年10月，迁出村民仅领到青苗补偿费和地上附着物补偿费和奖金，没有领到镇政府土地补偿费和安置补助费。
2009年1月份，有村民不满镇政府对补偿费用的发放，遂向福田县人民法院提起行政诉讼，要求确认大王镇政府不按规定发放补偿费用的行为违法。经法院审理后认定，依据《土地管理法》第47条、《土地管理法实施条例》第26条以及《国土资源部关于切实做好征地补偿安置工作的通知》相关规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。政府应当及时、足额发放征收耕地的各项补偿费用。大王镇政府拖欠发放土地补偿费、安置补助费等费用的行为违法。遂判令大王镇政府于2009年3月前付清所欠款项。事后，有不少农民承认：“我们大多数人以为土地是国家的，不知道土地是集体的，国家什么时候想征就征了，只要补偿附着物补偿金和青苗费就行了，看来今后还是要多学习学习法律知识啊。”
■关联参见
《土地管理法实施条例》第25-26条（P108）
《建设用地审查报批管理办法》第19条（P222）
《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（P313）
《国家建设征用菜地缴纳新菜地开发建设基金暂行管理办法》
《国土资源部关于贯彻执行〈中华人民共和国土地管理法〉和〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉若干问题的意见》五（P113）
第四十八条 征地补偿安置方案公告
征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
■解读与应用
被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。
未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，并有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第25条（P108）
第四十九条 征地补偿费用的监督和管理
被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
■解读与应用
● [所有]
征地补偿费用属于农村集体经济组织所有，应当由农村集体经济组织或村民委员会负责管理，用于被征地单位的生产发展，安置被征62地后的农民。县、乡政府直接管理和使用土地补偿费是不合法的。
● [发放]
安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
●[监督]
市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第26条（P108）
第五十条 农村剩余劳动力的安置
地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。
■关联参见
《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》
第五十一条 大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置
大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
■关联参见
《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》
《长江三峡工程建设移民条例》
《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（P316）
第五十二条 建设项目可行性研究审查
建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
■解读与应用
为保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，在具体建设项目需要占用土地时，在进行建设项目可行性研究论证阶段，土地主管部门有权对建设项目涉及土地利用的有关事项进行预审。
利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。预审意见提出的用地标准和总规模等方面的要求，建设项目初步设计阶段应当充分考虑。建设用地单位应当认真落实预审意见，并在依法申请使用土地时出具落实预审意见的书面材料。
建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第22-23条（P106-107）
《建设用地审查报批管理办法》第4条（P219）
《建设项目用地预审管理办法》（P216）
第五十三条 建设用地的审批
经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
■解读与应用
因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，并涉及农用地的，应按照下列规定办理：（1）建设单位持建设项目的有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，由市、县人民政府土地行政主管部门审查，拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案（涉及国有农用地的，不拟订征地方案），经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准；供地方案由批准征地的人民政府在批准征地方案时一并批准（涉及国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准）。（2）农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。（3）土地使用者应当依法申请土地登记。
建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，涉及农民集体所有的未利用地的，只报批征地方案和供地方案。
具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，按照省、自治区、直辖市的规定办理；但是，国家重点建设项目、军事设施和跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地，应当报国务院批准。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第20-24条（P106-108）
第五十四条 建设用地使用权的取得方式
建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）法律、行政法规规定的其他用地。
■解读与应用
●[有偿使用]
原则上，取得国有建设用地使用权应支付相应对价，采取有偿使用方式，有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同。包括：
1．国有土地使用权出让。国有土地使用权出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。国有土地使用权出让应当签订出让合同。土地使用者应当按照城市规划的要求和合同规定的期限与条件开发、利用、经营土地。否则，市、县人民政府土地管理部门将根据违规情况对使用者分别采取限期纠正、警告、罚款、无偿收回土地使用权的处罚。土地使用者若需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征66得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，重新签订土地使用权出让合同，并相应增加或减少土地使用权出让金，办理登记。
土地使用权出让可以采取下列具体方式：（1）协议出让；（2）招标、拍卖、挂牌。
2．国有土地租赁。国有土地租赁，是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年限的土地租赁合同，并支付租金的行为。国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式。
3．国有土地使用权作价出资或入股。这是指国家以一定年限的国有土地使用权作价，作为出资或股本投入新设立的企业，该土地使用权由新设企业持有的供地方式。土地使用权作价出资（入股）形成的国家股股权，按照国有资产投资主体由有批准权的人民政府土地管理部门委托有资格的国有股权持股单位统一持有。
●[无偿使用]
除了有偿使用方式外，一些特殊建设用地，经县级以上人民政府依法批准，土地使用者可以通过各种方式依法无偿取得使用权，也即以划拨方式取得。划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。这些特殊用地主要包括：（1）国家机关使用的土地；（2）军事用地；（3）城市基础设施用地；（4）公益事业用地；（5）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（6）其他建设用地。
土地使用权划拨包括两种方式：一是指县级以上人民政府批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用；二是指县级以上人民政府批准，将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。现实中，第一种情况占多数。
划拨土地使用权转让、出租、抵押的，应签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵缴土地使用权出让金。
因使用者停止使用划拨土地或市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
■关联参见
《物权法》
第137条 [设立建设用地使用权的方式]（P130）
第138条 [建设用地使用权出让合同]（P130）
《土地管理法实施条例》第29条（P109）
《建设用地审查报批管理办法》第21条（P222）
《协议出让国有土地使用权规定》（P268）
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（P236）
《划拨土地使用权管理暂行办法》（P283）
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（P246）
第五十五条 土地有偿使用费的缴纳和使用
以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
■解读与应用
土地有偿使用费，是指国有土地使用中政府取得的地价部分，即国有土地出让金中扣除征地补偿、城市建设配套费的部分，国有土地租赁中的租金和国有土地作价入股的股金。
采用出让方式的，应当在签订土地使用权出让合同后60日内支付全部国有土地使用权出让金及其他费用；采用国有土地租赁方式的，应当按照租赁合同约定的金额、期限、方式，一次性或按年度支付国有土地有偿使用费和其他费用；采用国有土地入股的，应当先办理国有土地股权持有的有关手续，签订合同或章程。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第29-30条（P109）
第五十六条 土地用途的变更
建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
■解读与应用
采用有偿方式取得国有土地使用权的，双方签订的有偿使用合同中会明确规定土地使用的性质、用途、位置、面积、期限、建筑容积率和绿化等内容，采用划拨方式取得使用权的，政府在批准用地文件中也有土地使用方式的相关规定，建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，特别是不得擅自改变规定的土地用途。
但是，若因某些重大的、不可抗拒的原因确需改变土地建设用途的，在完成严格的审批程序后也可以进行变通处理。建设单位首先应当向县、市人民政府土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门经审查后，如认为改变的土地用途仍符合规划并允许改变的，报经原批准用地的机关批准，最后由县、市人民政府土地行政主管部门与土地使用者重新签订土地使用合同或签订土地使用的补充合同。
按法律规定，已经获得建设规划许可证的土地用途若需改变，则改变后的用途同样也应当符合城市规划。因此，在城市规划区内改变土地用途的，还必须经过前置审查程序，即由负责城市规划编制和实施管理的城市规划行政主管部门审查土地使用是否符合城市规划。
■关联参见
《物权法》
第140条 [土地用途变更]（P131）
第五十七条 临时用地
建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过2年。
■解读与应用
临时用地，是指临时使用城市内的空闲地、农用地和未利用地。若使用的是原有的建筑物、构筑物，则应当采用租赁的办法。临时用地是一种暂时性的土地使用权转移行为，使用期间不改变用地的所有权和使用权权属，并确保使用完成后土地用途不被改变。
临时用地包括两种情形：（1）建设项目施工需要用地，包括临时设置的加工车间、材料堆场、运输道路、管线铺设等临时设施用地。（2）地质勘察需要用地，包括进行勘测、钻探及试验所需的用地。
临时用地的期限一般不超过2年。若情况特殊，使用临时用地确需要超过2年的，可以在2年后重新办理临时用地手续。
[以案说法24]临时使用土地应按约定用途使用
2003年7月，飞跃制药有限公司（以下简称飞跃公司）在厂房基建时，为搭建施工人员生活基地，需要临时借用牛街村位于飞跃公司药品生产厂东面的一块农用地。双方在签订的借地合同中规定，牛街村将其与飞跃公司毗邻的16亩土地借给飞跃公司临时使用，期限自2003年10月至2005年10月，如到期施工未结束，合同继续有效；借地费每年每亩3000元，不满半年的按半年计，不满一年的按一年计。合同于同年11月5日，经某市西郊区城建部门批准。
合同签订之后，牛街村委员会在合同第4条第2项后补充“关于恢复土地达到耕种等事宜由甲方（即飞跃公司）负责”的内容，双方均盖章确认，并经西郊区城建部门认可。2003年11月9日，飞跃公司于将所借之地交由承建单位使用。同年11月19日，飞跃公司又与承建单位和平建筑公司（以下简称和平公司）另签订施工完毕承建单位“撤离时，应将一切建筑物拆至室内地平，并将一切拆除物和地上物清除现场”的合同。时至2005年10月，飞跃公司厂房建设完毕，并按合同规定付给牛街村借地使用费96000元。但是和平公司在撤离时，仍然留下了2座2层临时宿舍。且和平公司在借用的土地上用石灰、水泥垒建地基，还用水泥打了室内地面和篮球场，租用地里散落大量砖块，土质遭到严重破坏。随后，牛街村委会以飞跃公司违约为由，向该市中级人民法院提起诉讼，主张飞跃公司虽然已经腾出借用的土地，但至今仍无法耕种，故要求被告将借用的土地恢复到耕种条件，并赔偿原告经济损失83000元。飞跃公司则辩称，自己与和平公司在土地清理工作问题上另有约定，违约的是和平公司，自己不承担相应责任。
该市中级人民法院审理查明事实后认为：原、被告双方所签订的合同及补充内容，是由双方协商一致并签字盖章，且经有关城建部门批准、认可，故合同是合法、有效的。原告牛街村委会与飞跃公司在合同第4条第2项规定了土地清理人及其相关义务。飞跃公司是该合同中规定的清理者，虽然其与和平公司的合同将所承担的拆除一切建筑物至室内地平的义务已转移给案外人承建单位，但该合同不影响租地合同中相关内容的效力，和平公司属于无独立请求权第三人，飞跃公司与和平公司之间的纠纷应当另案处理。因此，该院根据《土地管理法》第57条、《土地管理法实施条例》第28条规定，判决被告飞跃公司将所借用土地清理恢复至耕种条件，并赔偿原告牛街村村委会83000元。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第27-28、34-35条（P108-109、109-110）
第五十八条 国有土地使用权的收回
有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
■ 解读与应用
收回国有土地使用权的法定事由：（1）为公共利益需要使用土地的，包括城市基础设施、公益事业建设，国家重点扶持的能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目需要使用土地的。为公共利益需要使用土地的，不管是划拨土地还是未到期的出让土地，经过政府批准都可以行使国有土地收回权。但是，应对原土地使用权人给予适当补偿。（2）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。对于这一类土地使用权收回，政府应根据实际情况对原使用权人给予适当的补偿。（3）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。（4）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。（5）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。因这些原因使该幅土地不再被投入使用的，国家应当将这部分土地收回，且不给予补偿。
收回国有土地使用权的批准权限：除上述第三种情况按合同规定使用权自然灭失外，其他收回土地使用权的行为必然涉及对用地单位权利的剥夺，因此，必须经过一定的法律程序，由土地管理部门提出收回国有土地使用权的方案，报县级以上人民政府批准，依法收回使用权，并由原登记机关注销登记。如果是为公共利益等建设项目用地收回的，则应当在报批建设项目用地时一并报送收回国有土地使用权的方案，经依法批准，由土地管理部门实施。
■关联参见
《物权法》第148条 [建设用地使用权提前收回的补偿]（P132）
《土地管理法实施条例》第7条（P103）
《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》
《国家土地管理局印发〈关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见〉的通知》
《划拨土地使用权管理暂行办法》第30条（P287）
《国家税务总局关于土地使用者将土地使用权归还给土地所有者行为营业税问题的通知》（P299）
第五十九条 乡、村建设用地的范围和审批
乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条 乡村企业建设用地审批
农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
■解读与应用
只有农村集体经济组织利用本集体所有的土地和利用本集体所有的土地与其他单位和个人以联营形式入股共同举办企业的，可以使用农民集体所有的土地。包括村农民集体使用村农民集体所有土地，村民组使用本村民组的土地，村内联户或农户使用本村（或村民组）的土地，并在土地利用总体规划确定的建设用地区域内，由农民集体经济组织或村民委员会向县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请，报县级以上地方人民政府批准，审批用地时要严格按照用地74标准核定用地面积，防止浪费用地。
乡（镇）企业使用农民集体所有土地涉及占用农用地的，要依法办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市可以制定乡（镇）企业用地的标准。由于我国地区间经济发展不平衡，从而导致各地乡（镇）企业经营环境差异较大，通过全国统一的用地标准规范乡（镇）企业用地是不可能也是不合理的。因此，应当由省级政府结合各地实际情况，以乡（镇）企业的不同行业和经营规模为依据，因地制宜制定用地标准，协调乡（镇）企业建设与土地资源保护的关系。
第六十一条 乡村公共设施、公益事业建设用地审批
乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
■解读与应用
乡村公共设施、公益事业符合土地利用总体规划的，并经过批准后可以使用农村集体的土地。乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要用地，首先应经过乡（镇）人民政府审核，审核通过后，再向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请，最终报由省、自治区、直辖市规定的具有审批权限的县级以上地方人民政府审批。经过这三道程序后，才能取得批准。
乡村公共设施、公益事业使用农民集体所有土地，涉及占用农用地的，应当办理农用地转用批准手续。
第六十二条 农村村民住宅用地审批
农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
■解读与应用
● [一户一宅]
农村建房实行“一户一宅”制，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过各省结合实际分别规定的标准，且应符合宅基地申请条件。实行一户一宅法律制度原因仍然是基于我国地少人多、耕地资源稀缺的国情，因此，要尽量减少建房占用耕地，提高农村土地的利用率和经济效益。
●[宅基地的利用]
农村村民新建、改建、扩建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，逐步向小城镇和中心村集中，促进土地利用集约化，并充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。
宅基地使用权的取得具有无偿性、福利性。因此，权利人取得宅基地使用权后，应积极予以利用。如申请取得宅基地使用权后，满两年未建设房屋的或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的，应视为其对权利的放弃。为有效利用土地，使用权应由集体经济组织无偿收回。对于收回的宅基地，如已经办理过确权登记，应当由集体经济组织报县级人民政府批准，注销其土地登记。
农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。这样规定的目的在于制止滥建住宅或变相商品房开发，以保护耕地和维护宅基地分配公平。但是，村（或村民组）内由于两户的宅基地都未达到标准而进行宅基地调剂，其中一户因此失76去或减少住房，经村民会议讨论同意申请宅基地的，不在此限。
[以案说法25]宅基地上农民住宅不能买卖
张某系某县大厂村农民，2002年4月将闲置多年的砖瓦木结构瓦房4间以每间1万元，连带其他设施共计5万元的价格出卖给退休的城市居民亲戚赵某。当年4月25日，双方订立协议，一手交钱一手交房。2003年6月，赵某将四间房屋改建成三下两上的楼房，此后，赵某外出旅游直至2004年7月。2004年5月，国家因为国道拓宽改造需要，赵某居住的房屋被拆迁，因该处宅基地属于村里划拨给张某所用，故张某一次性获得补偿款17万元。2004年7月，赵某从外地回来得知此事后，立即要求张某将17万元归还给其所有，张某拒绝，故赵某向所在县人民法院起诉张某要求将17万元还给自己。
经法院调查后认定：被告张某所出卖房屋所在地为大厂村村委会分配给张某的宅基地，根据《物权法》第152条、153条、155条；《关于公民对于宅基地只有使用权没有所有权的批复》、《国家土地管理局关于城市宅基地所有权、使用权等问题的复函》等相关规定，城市居民不能购买农村宅基地上建有的房屋，而本案原、被告违反规定，双方签订的房屋买卖合同无效。因此驳回原告赵某的诉讼请求，并向村委会反映了张某非法卖房的情况。
■关联参见
《物权法》第152-154条 [宅基地使用权]（P133-134）
第六十三条 集体土地使用权的流转
农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
■解读与应用
集体土地使用权可以出让、转让或者出租用于农业用途，但是，一般不得用于非农业建设。法律规定只有在严格的法定条件下，土地使用权才可以变动用于非农业建设：（1）该集体土地作为建设用地符合土地利用总体规划，否则，不仅不能发生土地使用权的转移，就连土地上现有的建筑物、构筑物也均应拆除；（2）该集体土地应是该企业依法取得的建设用地，如果是农用地的，仍不得转为非农业建设用地；（3）该企业发生破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移。企业建设用地的土地使用权是企业的无形资产，可以转让用于破产时的债务清偿或形成兼并时资产所有权的变动。
[以案说法26]集体土地不得擅自用于非农建设
广东省东莞市大塘村村民大量外出打工，村里壮年劳动力不足，导致大量田地无人耕种被荒置。2007年9月，该村委会召开村民大会，在没有得到上级部门批准和履行相关法律手续的情况下，私自决定与童颜玩具公司签订租地协议，将其中15亩耕地出租给该公司用作厂房建设用地，租期为10年，每亩地每年租金为2万元。协议达成后，童颜玩具公司立即调运来大量建筑机械对耕地进行改造并实施厂房建设，对15亩耕地地力造成了很大破坏。2008年6月，童颜玩具公司厂房竣工，并已经将机器设备迁入厂房，准备投入生产使用。9月初，东莞市国土资源局接到举报后对该村15亩土地的违法租用情况进行了相关调查，经国土资源局工作人员走访调查后查明大塘村与玩具公司签订的土地租用协议违法，责令玩具公司限期将厂房以及相关设施迁出，并对该公司处以30万元罚款的行政处罚。
童颜玩具公司不服相关处罚，其认为自己与村委会签订的合同基于公平自愿，且只是暂时对土地的租用而非土地买卖，因此并不违法，遂向东莞市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认国土资源局处罚违法。东莞市中级人民法院经过调查后认定，童颜玩具公司与大塘村村委会在没有履行土地性质变更相关法律手续的情况下，签订租地合同，私自将耕地用于非农业建设，严重违反了《土地管理法》第63条的规定，据此驳回了原告诉讼请求。随后，在国土资源局工作人员的监督下，童颜玩具公司于2008年12月对厂房进行了拆除搬迁。
第六十四条 不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物的处理
在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
■解读与应用
对在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物重建、扩建的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。
第六十五条 收回集体土地使用权的情形
有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
■ 解读与应用
本条所规定的土地使用权不包括承包经营权。承包经营权的收回将按承包合同和国家有关规定办理。
另外，为了限制土地所有权人权利滥用，损害使用者的合法权益，收回集体土地使用权也应当在严格的程序下进行，必须经原批准用地的人民政府批准，并由原登记机关注销土地登记。
[以案说法27]村委会有权收回集体土地使用权
2006年，某市为了建设轻轨铁路，开始对建设沿线的土地进行回收清理。高峰镇东沟村自9月25日进入协议签订阶段以来，总体进展平稳顺利，截至11月25日，协议签订率和搬迁兑付率分别达到90%、80%。
然而，村民黄某等人以自己行动不便难以搬迁、补偿金数额太低等种种借口拒不签协议、拒不搬迁，严重损害了村集体和大多数村民的利益。为维护村集体和大多数村民的利益，确保东沟村村民安置房尽早开工建设，村委会经研究，决定依法先行收回安置房建设区域内村民住户集体土地使用权。11月25日，东沟村村委会向安置房建设区域内的村民和生产经营户住户下发18份通知，要求其必须在11月29日前签订拆迁协议、搬迁交钥匙。对逾期不签协议、不搬迁的村民住户，村委会将按照法律规定，依法向人民法院申请强制执行。11月30日，村委会已向区政府报请收回集体土地使用权行政许可，区政府法制办随后向被拆户送达了收回集体土地使用权听证告知书。后来经过多次协商，黄某仍拒绝搬迁，为了确保轻轨工程的顺利进行，高峰镇对拒不执行市政府批复的黄某房屋依法实施强制拆除，使该轻轨工程东沟段拆迁工作进入收尾阶段。
■关联参见
《土地管理法实施条例》第7条（P103）