内容提要

人们对行政程序功能的认识，常常聚焦于其对公权力的控制和相对人权利的保障，而往往忽视其在行政过程中促进决策理性、调整多元价值方面的作为空间。本书希望通过对环境影响评价行政程序基本法理及其重要节点、制度装置的全方位审视，一方面对环评这一特殊行政程序进行制度和原理面的检讨；另一方面则试图获得对现代社会语境下行政程序多元功能的认识，特别关注行政程序如何设计以促成决策的理性；同时也希冀为部门行政法研究的展开路径提供一个可能的分析框架。全书除绪论外共分五章，以环评程序的基本法理—基本构造—核心装置（公众参与）—司法保障为逻辑脉络。

第一章探索环评制度作为一种特殊行政程序建制的基本法理。立足于现代行政程序功能的演变和环境议题的特质，环评程序的功能设计应涵盖“权利保障与权力制约”、“理性形成和效能提升”、“多元利益调整和整体公共利益保障”、“维护和尊重人性尊严”等四大要素。环评程序的法效力取决于环评法规范上是否设有否决权装置，后者的存废涉及法益之间的衡量等多种因素。否决权装置在我国当下的语境中具有现实合理性和法理正当性，但为避免使其沦为“政治的婢女”，有必要增加环评中的正当程序内涵。

第二章聚焦于环评程序的基本构造。环评程序是典型的多阶段构造，其中较为特殊的是三大程序节点：其一，在程序启动时点设计上，“尽早介入”的思想有助于理性形成和权利保障，但我国环评法上存在的“补办条款”却使得体现上述思想的条款在实践中被虚置和弱化。其二，过滤装置旨在确保大型开发项目环评决策接受高密度程序管控的同时，大量小型项目走向程序“迷你化”，但该目标的实现有赖于在制度上阻止“程序游戏”。其三，在环评报告的编制与审查程序中，应注意审查的决定结构，审查组织的适法性和审议程序规则设计。

公众参与是环评行政程序中的核心装置，第三章论证了这一核心装置的概念、法理基础和功能设计。从民主角度看，公众参与是环评决策中“代表性强化”的制度保障；从法治角度看，公众参与是基本权程序保障功能或者以参与为本位的环境权的自然演绎；从效能角度看，公众参与又是提升环境决策理性的必然通道。上述三大法理基础的并存和聚焦使得环评公众参与的功能应设计为“风险沟通”，通过风险沟通凝聚社会共识、控制行政恣意、促进理性决策。而要实现该功能定位，在内部条件上，环评公众参与程序的设计应具备双向沟通、价值中立、承认差异、促进协商等特征和要素；在外部条件上，资讯公开是重要基础。

第四章则在第三章基础上对环评公众参与的程序结构进行“精细化”研究。环评公众参与的程序结构是参与主体、时机、方式等多种元素的设计及其动态组合。环评程序的参与者与环评拟议项目之间的关联不应限于“主观公权利”，而应拓展至“利益”。在参与方式上，可界分为从公开说明会到公众投票的九种形态，其在效力格局上依次呈现出一种“阶梯”或者“光谱”，但参与效力并非越高越好，应酌情选择合适的参与方式。参与主体和参与方式、参与时机需在立法上和个案中实施动态组合，才能实现理想效应。

第五章探讨环评程序与司法审查的关联及其局限性。司法审查作为权利保障的最后一道防线，在理论上对环评程序施加两大面向的作用：在消极的面向，是保障立法上所确立的环评程序建制得到践行，从而实现权利保障、促进理性决策。在积极的面向，是调和环评程序中的各方价值，进一步建构风险沟通的场域。事实上，司法在上述两个维度上的功能发挥同时又面临很大的困难和局限，因此，在环评这一类充满政治性、科技性、利益性的行政决策议题中，行政行为的正当性、科学性更多地依赖于上游的立法和行政过程，这也正是本书展开的逻辑起点。