二 非税收入的科目与分类

（一）非税收入的科目

目前非税收入列明的科目，主要包括：（1）行政事业性收费；（2）政府性基金；（3）国有资源有偿使用收入（包括土地、海洋、矿产等资源的收入）；（4）国有资产有偿使用收入；（5）国有资本权益；（6）彩票公益金；（7）罚没收入；（8）以政府名义接受的捐赠收入；（9）主管部门集中收入；（10）财政资金的利息收入。

1．行政事业性收费

行政事业性收费是行政机关以及事业单位在依法行使职权的过程中依法向公民、法人和其他组织实施管理或提供服务收取的费用，包括行政性收费和事业性收费。行政性收费，是指国家机关和其他依法行使行政管理职权的单位对社会进行特定管理依法实施的收费。事业性收费，是指事业单位和其他非经营性单位为社会提供特定服务依法实施的收费。行政性收费包括规费收入和使用费收入两大类。前者是指政府部门对居民个人和单位提供特定服务或实施特定行政管理而收取的工本费或手续费，主要有行政规费（如证照费、商标注册登记费、专利权保护收费、药品审批费等）和司法规费（如诉讼费等）。后者是指政府对公共设施或公共产品的使用者按照受益原则依照一定的标准收取的费用，如公园收费、道路桥梁通行费等。政府收费的优势在于能够将使用公共服务的成本与收益进行匹配，并按照收益原则对政府公共产品和服务提供成本补偿。根据《中国财政年鉴》和《中国统计年鉴》的数据，2010年行政事业性收费达3691.82亿元。

行政事业性经费已经全部列入预算，采用“收支两条线”征管，由财政部或各省级财政厅（局）制定统一票据，执收开票，交款（单位）人银行交费，财政统管，执收单位按规定使用。

行政事业性收费规模巨大，名目繁多，存在诸多不规范、不合理之处，尤其是涉企行政事业性收费。尽管中央三令五申，禁止对企业乱收费、乱罚款和乱摊派，甚至在1997年由中共中央、国务院制定《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》（中发〔1997〕 14号）规定：1997年以后，各省、自治区、直辖市人民政府及其所属财政、价格主管部门审批的涉企行政事业性收费项目和标准，要分别征得财政部和国家发展改革委同意。凡未经财政部、国家发展改革委同意的涉企行政事业性收费项目，原则上应当予以取消；确需保留的，应按规定程序报财政部、国家发展改革委重新审核。财政部、国家发展改革委每年制定并公布《全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，比如《2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，明确全国性及中央部门和单位的行政事业性收费项目的具体征收范围、征收标准及资金管理方式等，明令凡未列入《收费目录》或未经批准的行政事业性收费，公民、法人和其他社会组织可拒绝支付。实际上，行政事业性收费已然占据非税收入的主要科目，一定意义上某些不合理的行政事业性收费已经成为执收单位扩权自利的工具、缴纳单位的负担和经济发展的障碍。为此，财政部、国家发改委专门制定《关于清理规范涉企行政事业性收费的通知》（2010年5月10日财综〔2010〕 32号），要求：全面清理涉企行政事业性收费，取消不合法、不合理的收费项目；完善行政事业性收费项目目录管理，进一步提高涉企收费透明度；严格涉企行政事业性收费审批，进一步规范涉企收费管理；全面实施涉企行政事业性收费“收支两条线”管理，健全涉企收费预算管理制度；认真做好清理规范涉企行政事业性收费工作，加强涉企收费监督检查；加强清理规范涉企行政事业性收费宣传，努力改善企业发展外部环境。

2．政府性基金

政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费。政府性基金一般设定程序规范、来源特定、具有专门用途。2011年全国政府性基金收入41359.63亿元，增长12.4%；全国政府性基金支出39642.43亿元，增长16.8%。中央政府性基金收入3125.93亿元，完成预算的110.6%，下降1.6%。中央政府性基金支出3103.49亿元，完成预算的85.8%，增长2.9%。地方政府性基金本级收入38233.7亿元，增长13.8%。根据财政部统计，不计国有土地使用权出让收入，2010年和2011年我国政府性基金收入分别为7370亿元和7886亿元，占GDP比重分别为1.8%和1.7%。

设立政府性基金的目的是支持某项特定产业或事业发展，其主要形式包括各种基金、资金、附加和专项收费等。政府性基金按筹集方式划分，可分为附加在税收上征收的基金，附加在价格上征收的基金（如电力建设基金、三峡工程建设基金、邮电附加等），以销售（营业）收入为对象征收的基金（如文化事业建设费、碘盐基金等）。从来源上讲，政府性基金最初由一部分行政收费纳入该名目，要求专款专用。

与收费相比，二者差别在于：第一，收取方式不同。政府性基金一般不与被征收主体发生直接的管理或服务关系而行政事业性收费与提供具体服务或行使管理职责相联系。第二，收入特性不同。政府性基金属于非补偿性的，是政府凭借行政权力强制地、无偿地征收，与税收具有的特定目的性质相同，是比较典型的“准税收”，而行政事业性收费除专项收费外，一般具有补偿性特点。第三，收入来源不同。政府性基金的征收渠道和形式较多，既有以税收、价格为载体征收，也有按销售收入、固定资产原值、工资或预算外资金的一定比例收取。就某一项具体基金来说，有的收入来源也是多渠道的。行政事业性收费收入一般只能来源于被管理或服务对象。第四，资金规模和使用方式不同。政府性基金征收数额一般都比较大，具有专门用途，严格实行专款专用，不得挪作他用。行政事业性收费数额一般较小，用于相关管理或服务中的有关开支。第五，设立基金项目的目的不同。国家设立政府性基金的主要目的是筹集资金，支持经济建设，特别是支持重大工程建设项目和各项急需发展的科学技术事业。尽管与行政收费存在一定的差别，相对更为规范，但政府性基金在管理和支出上较之一般预算收入要宽松，仍存在人为操纵、改变征收标准和变相增加征收名目的空间。

实践中，因政府性基金概念和含义不明确，存在以收费名义变相设立政府性基金的现象，也存在越权设立政府性基金或征收使用管理不尽规范甚或作为单位“小金库”的现象。为加强政府性基金管理，财政部先后制定《政府性基金预算管理办法》（财预字〔1996〕第435号）和《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕第80号），以规范政府性基金的审批、征收、使用、监管等行为。根据规定，政府性基金实行中央一级审批制度，遵循统一领导、分级管理的原则；政府性基金全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理，按照规定实行国库集中收缴制度；政府性基金应当接受财政、审计部门的监督检查，每年由财政部汇总中央和地方政府性基金决算，形成全国政府性基金决算草案，经国务院审定后，报全国人民代表大会常务委员会审查批准。对违法设立、征收、缴纳、管理和使用政府性基金等行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）追究法律责任。

3．国有资源有偿使用收入

国有资源有偿使用收入是指资源由非政府主体开发经营时，政府作为国有资源的所有者向使用者或者经营者征收的收入。它包括土地、海洋、矿产等资源的收入。子科目主要包括：（1）土地出让金收入；（2）新增建设用地使用费；（3）海域使用金；（4）探矿权收入；（5）采矿权收入；（6）矿产资源补偿费；（7）水资源费；（8）出租汽车经营权；（9）公交线路经营权；（10）汽车号码使用权等收入；（11）无线电资源等收入；（12）其他国有资源收入。国有资源有偿使用收入部分列入预算。

近年来，对国有资源有偿使用收入的探讨较为集中，尤其在土地出让金上。根据学者统计，1998～2009年，土地有偿使用收入占全口径财政收入的比重上升最快，大约上涨10个百分点。但土地有偿使用收入的比重波动也较大，2003、2004年达到14%，2005、2006年有所下跌，2007年达到高峰15%，但2008年又跌回到11%。围绕地方政府的“土地财政”与楼市调控紧密关联在一起。2010年，全国土地出让收入为29397.98亿元，比上年增长106.2%。其中，浙江、江苏、辽宁、山东、上海、广东、北京、福建、天津等9个东部省市土地出让收入19269.13亿元，占全国土地出让收入的65.5%；中部10个省份土地出让收入5657.17亿元，占全国土地出让收入的19.3%；西部12个省份土地出让收入4471.68亿元，占全国土地出让收入的15.2%，说明土地出让收入与经济发展水平、土地供求关系和市场发育程度密切相关，并非地方政府所能控制。针对土地、矿产、海域等资源性国有资产收益，理所当然地应当归国家所有。土地使用权转让等收益已经异化为各级财政的重要支柱。地方各级政府经常通过“土地储备”为名来实现经济建设筹资和快速城市化，其中将伴生土地的大量征收与转让。“十二五”期间，伴随工业化和城镇化进程的加快，土地出让金高企是必然的，如果缺乏必要的监管，公权力滥用导致公民财产权受到侵犯将成为必然。

为维护市场经济秩序、珍惜和保护生态环境资源，遏制地方政府的卖地冲动，我国在国有资源有偿使用收入方面逐步制定和完善了一系列法律法规。目前，我国已出台的自然资源管理方面的法律有森林法、土地管理法、矿产资源法、草原法、渔业法、水法等。立法规定了资源所有权和使用权的登记发证、有偿取得使用许可证（包括土地使用证、森林使用权证、采矿许可证、探矿许可证、养殖使用证等）以及一些国有资源的有偿出让、转让和有偿使用的办法和收费。

4．国有资产有偿使用收入

国有资产有偿使用收入是指政府以产权所有者的身份，向国有资产的使用者、经营者收取的产权性收入。根据财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》的规定，国有资产资源有偿使用收入属于政府非税收入的管理范围，是政府财政收入的重要组成部分。国有资产有偿使用收入是指行政事业单位在保证完成行政管理工作和事业发展任务的基础上，将所占有、使用的国有资产进行的不以营利为目的、资产使用权发生变化的经营活动所取得的收入。《通知》明确规定：国有资产有偿使用收入，包括国家机关、实行公务员管理的事业单位、代行政府职能的社会团体以及其他组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入，世界文化遗产保护范围内实行特许经营项目的有偿出让收入和世界文化遗产的门票收入，利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入，以及利用其他国有资产取得的收入。

行政事业单位国有资产有偿使用收入主要包括：（1）行政事业单位出租、出借国有资产所获得的收入；（2）行政单位附属机关服务中心等后勤服务单位，经审批同意使用国有资产从事生产经营活动所上缴的资产占用费、税后利润、分红等收入；（3）与行政单位尚未脱钩的经济实体应缴的资产占用费、税后利润、分红等收入；（4）事业单位对外投资取得的投资收益，以及利用国有资产出租、出借或提供担保等取得的收入；（5）广播、电视等新闻媒体利用国有资产从事广告经营所取得的广告收入；（6）财政部门认定的其他国有资产收入。比如，机关事业单位的资产转让、资产使用的收入，世界文化遗产门票收入，城市道路、停车场收费收入。该项收入未列入预算。

对于该项收入，因为分布在行政事业单位，总量大，是非税收入的主要来源。理论界建议实行集中统一管理，即经营国有资产的单位，应按季向非税收入管理机关报送财务报告和国有资产经营收益报告表，并按时申报交纳非税收入。具体方式包括：一是由非税收入管理机关对行政事业单位的投资进行登记管理，划分国有、集体和个人投资，制定各类资产经营收益的交纳比例；二是经营单位自行申报，财政非税收入管理机关征收管理；三是对较为稳定的资产收益，逐步划归“地方税务机关”负责征收和管理。这种意见正在为改革实践借鉴和印证。立法上，2006年5月30日，财政部分别以第35、36号令发布《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》予以应对。根据两个暂行办法的规定，行政事业单位国有资产转作经营必须满足如下条件：一是必须经同级财政部门审核批准；二是对所形成的收入，要纳入政府非税收入管理；三是对未经批准将国有资产出租、出借、用于生产经营的，或隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用国有资产有偿使用收入的，按照《财政违法行为处罚处分条例》处理。

实践中，尽管存在立法规定，但对行政事业单位国有资产有偿使用收入管理方面存在诸多薄弱环节：产权虚置，管理失控；处置随意，投资失误；合同不严，收入失真；效益低下，补偿失常。基于此，根据《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）等有关法律法规，财政部2009年专门发布《中央行政单位国有资产处置收入和出租出借收入管理暂行办法》。办法共18条，主要内容包括：（1）确定了资金的收缴办法。国有资产处置收入上缴中央国库，纳入预算管理并按有关规定统筹安排使用；出租出借收入上缴中央财政专户，支出从中央财政专户中拨付。（2）明确了税费的扣除方式。中央行政单位处置和出租、出借国有资产应缴纳的税款和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易手续费等），在收入中抵扣，抵扣后的余额按照政府非税收入收缴管理有关规定上缴中央财政。（3）规范了收入的使用方向。国有资产收入及相关支出，应统一纳入部门预算统筹安排。国有资产收入原来用于发放津贴补贴的部分，上缴中央财政后，由财政部统筹安排，作为规范后中央行政单位统一发放津贴补贴的资金来源。除此之外，国有资产收入不得再用于人员经费支出。其余国有资产收入原则上由财政部统筹安排用于中央行政单位固定资产更新改造和新增资产配置，可优先用于收入上缴单位。（4）进一步明确了中央行政单位的责任。中央行政单位要如实反映和缴纳国有资产收入，不得隐瞒，不得截留、挤占、坐支和挪用国有资产收入；不得违反规定使用国有资产收入。要切实履行监管职责，加强对下属单位国有资产的监督管理，建立健全国有资产收入形成、收缴、使用、监督管理等方面的规章制度。该办法的制定与实施对加强中央行政单位国有资产及其收入管理、防止国有资产流失和提高国有资产使用效益具有重要意义。

5．国有资本权益

国有资本，是政府依法拥有的权益以及通过各种形式的投资形成的权益。对于国有独资企业，公司的国有资本等于该企业的所有者权益；对于拥有多元化投资的企业，国有资本是企业所有者权益中国家享有的份额。被誉为共和国长子的国有企业在十余年来依靠优惠政策、大规模补贴和市场垄断实现了复兴，实力不断增强，2011年财富杂志全球500强中，我国内地73家公司跻身其中，68家为国企。2010年和2011年，国有资本经营收入分别为559亿元和765亿元，占GDP比重分别为0.1%和0.2%。

我国的国有资本权益与国有企业制度改革紧密联系在一起。最初我国资本金收益分配基本上采取统收统支的模式，即实现利润基本上交国家，企业所需资金全部由国家拨款供应，企业发生亏损由国家补贴。随后，实行企业基金制度和利润留成制度。接着推行利改税，先后经历税利并存、以税代利阶段，再之后就是推行多种形式的上缴利润承包经营责任制，并在少数地方推行税利分流的试点。1993年开始建立现代企业制度。目前国有资本金收益分配核心内容可概括为“税利分流、税后还贷、税后分利”。实践中，对于经营性国有资产的收益的处分，从1994年税制改革至2007年，大部分国有企业14年内没有向国家财政上缴利润，而是企业自留，只有烟草行业上缴了2000亿元左右的利润。“共和国长子”应当承担什么样的责任，国企要不要“大修”引起广泛争议。这里有国企资产回报率远低于私企、国企内的腐败等问题。如果从法律视角来观察，国有资产的占有、使用、收益和处分权，是一种重要的宪法上的公权力，国家与国有企业是一种委托—代理关系，国有企业是代行财产所有权的主体，而非自己营利的主体。国有资本实现的利润应当用于满足财政需要和公共支出，除了企业自身发展所需，均不能自留。但理论与实践存在脱节、应然与实然存在背离，现实与立法存在乖悖。中国的国有企业改革一再推进，国有企业越做越大，而国家的资本权益甚至因企业的“内部人控制”而不能为全民共享，这是理论与实务界一再致力于通过努力想解决的难题。

根据会计准则，国有资本价值总量为国家资本金、国家投资应享有的其他权益数与国家已收取的投资效益的总和。国家应享有的其他权益＝专项拨款和各种建设基金形成的资本公积+（资本公积－专项拨款和各种建设基金形成的资本公积+盈余公积+未分配利润）×（国家资本金÷实收资本）。目前，对国有资本经营收入征管较为薄弱，或存在不合理的减免问题，控管不严，家底不清。正如学者在反思苏联经济体制失败的教训之后，从产权经济学提出所有权虚置理论来阐释：国有制故意在不同机构之间分配同一财产之不同所有权部分，所有权的排他的财产处置权和排他的财产收益权被分置，没有单个人或机构对任一国有财产有完全的所有权，即“没有真正老板的体制”。这为我们观察和解释国有资本权益管理之乱提供了一个很好的视角。财政管理中，各省进行的国有资本经营预算改革和征管改革试点取得了一些成效，但还存在许多问题。该项收入未列入预算，正在试编预算。

6．彩票公益金收入

彩票公益金收入是指彩票公益金和发行费收入，包括：从事体育彩票销售总额中按不低于30%的比例提取的资金，下级按规定比例上缴的公益金，公益金利息收入，即开型彩票的弃奖收入。彩票发行收入扣除支付中奖者的奖金和发行成本后，剩余部分为彩票公益金，专项用于支持社会公益事业发展，是广大彩票购买者对社会公益事业的自愿无偿捐赠。与税收、收费、捐赠等相比，发行彩票是政府可以控制、成本相对较低的筹资方式，彩票强大的社会集资功能被誉为“微笑纳税”或“无痛税收”。目前，针对彩票公益金管理，存在《彩票管理条例》（国务院令第554号）、《彩票管理条例实施细则》（财政部民政部国家体育总局令第67号）和《彩票公益金管理办法》（财综〔2012〕 15号）等法规，这些法规明确规定：彩票公益金纳入政府性基金预算管理，专款专用，结余结转下年继续使用；并对收缴管理、分配使用、宣传公告、监督检查加以具体规定。

根据财政部统计，1987～2011年，我国累计销售彩票达10957亿元，累计筹集彩票公益金3433亿元（见图1－1）。彩票公益金是从彩票发行收入中按规定比例提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金，按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用，不得用于平衡一般预算。彩票公益金按50∶50的比例在中央与地方之间分配，由各省、自治区、直辖市彩票机构（以下简称省级彩票机构）分别上缴中央财政和省级财政。上缴中央财政的彩票公益金，用于补充全国社保基金、社会福利事业、体育事业和国务院批准的其他社会公益事业。上缴省级财政的彩票公益金，将福利彩票和体育彩票分开核算，坚持按彩票发行宗旨使用，由省级人民政府财政部门商民政、体育部门研究确定分配原则。

7．罚没收入

罚没收入指政府及其所属的执法部门依法对违法行为进行处罚而获得的收入，包括：国家行政机关、司法机关和被授权机构依法对公民、法人和其他组织实施处罚取得的罚没款以及没收赃物的折价收入，如交通罚款、工商罚款、治安罚款、刑事罚金等。2011年全国罚没收入预算数为1122亿元，决算为1301.39亿元，占非税收入9.21%。

罚没收入具有如下特点：第一，惩罚性。即违法被强制课以的惩罚性缴款。第二，强制性。必须以国家的强制力来保证执行，当事人必须无条件履行缴纳罚款的义务。第三，无偿性。罚没收入是执法机关对违法者的一种经济惩处方式，收取的罚没收入是无偿的，政府不需要对当事人提供对应的服务或者补偿。第四，不稳定性。罚没收入是以当事人违反相关法律法规为前提，罚没收入收取的多少是由违规案件发生的多少来确定的。罚没收入的出发点是对当事人的违规行为进行惩戒，目的是减少违规行为的发生，不在于获取较多的罚没收入。罚没收入是政府非税收入中的一个重要组成部分，各国均普遍存在罚没收入。

罚没收入是我国非税收入的重要组成部分。乱罚款曾经是治理“三乱”指向的对象之一。关于罚没收入，曾经存在超越职权乱设收费、罚没项目，将收费和罚没收入与部门的经费划拨和职工奖金、福利挂钩，坐支、留成甚至挥霍滥用等乱象，既破坏了正常的财政制度和秩序，又容易形成腐败和寻租空间。如果行政机关和司法机关需要通过罚没收入来补充经费不足，会对执法行为构成严重的误导。罚没的目的在于通过惩罚来阻碍更多的违法行为产生，维护正常的社会秩序，而不是通过罚没来促进财政增收。根据国务院有关规定，各级执收、执罚部门和单位要严格执行国家有关收费和罚没项目的规定，收费、罚没收入必须全部上缴财政，各级财政部门和主管部门不得给执收、执罚单位和个人下达收费、罚没收入指标。罚没收入全部纳入预算。实践中，存在所谓的罚没收入按比例返还的惯例，有的科目能达到70%的返还比例，而且是累进返还。如完成基本罚没工作量，则按照50%返还，超额20%完成则按照60%返还，超额50%则按照70%返还。这种“潜规则”对提高执法人员多收取罚没收入等严格执法行为的积极性有一定意义，但从另一个方面却容易刺激执法人员多开罚单、为罚没而罚没的趋利执法行为。

8．以政府名义接受的捐赠收入

以政府名义接受的捐赠收入是指行政事业单位、代行政府职能的社会团体接受的非定向捐赠货币收入，不包括定向捐赠货币收入、实物捐赠收入以及以民间组织名义接受的捐赠收入。作为某些特定项目的资金筹集形式，捐赠只是一种次要的政府筹资方式，获取的收入未列入预算。

9．主管部门集中收入

主管部门集中收入是指行政事业单位、代行政府职能的社会团体集中的事业单位收入。该项收入未列入预算。

10．财政资金的利息收入

财政资金的利息收入是指包括税收和非税收入在内的财政性资金产生的利息收入，按照中国人民银行的规定计息。该项收入同样未列入预算。

11．关于制度外收入的探讨

制度外收入是否为政府收入？制度外收入是指不在预算内和预算外管理范畴内的，由政府部门、事业单位及社会团体直接支配的政府收入。制度外收入通常没有明确的制度依据和法律规范，很多情况下都出自政府部门和地方政府的权宜性、变通性和应急性安排。制度外收入不在国家预算管理范围内，也不属于预算外资金，内容庞杂。从资金是否公开划分，分为公开性制度外收入和隐蔽性制度外收入。这里的是否公开并非无人知晓，而是资金筹集和使用是否加以掩饰，公开性制度外收入一般是出于部门单位的正常动机和目的，即为了弥补预算的不足或者工作的需要，而隐蔽性的制度外收入则是指资金的筹集或使用不规范，有的甚至是违纪违法，一般由单位财务部门以其他项目加以掩盖或掩饰。从资金筹集是否需要偿还划分，可以分为有偿和无偿两类：前者一般采取借款形式，实质上是政府公债；后者则一般采取摊派、集资方式。

笔者以为，制度外收入没有合法依据，并不能改变制度外收入客观存在的事实，制度外收入亟待规范化、合法化而成为政府的可控财力。在一定意义上，将非税收入划分为预算内非税收入、预算外非税收入和制度外非税收入是科学的，但这一划分首先把非税收入是否为国家法律法规规章制度规定作为标准切分为制度内与制度外两种，然后按照是否纳入国家财政预算将制度内的非税收入分为预算内和预算外两种。根据预算整体性原则，非税收入要全部进入财政预算，制度外收入应当逐步规范，进入制度内，进而成为财政收入的重要组成部分，接受审计和监督。

12．关于社保基金、国债收入和住房公积金的探讨

国债收入和社保基金是否为非税收入？现阶段的非税收入包括预算内的非税收入、预算外非税收入和制度外的非税收入。社保基金是全国社会保障基金理事会负责管理的由国有股减持划入资金及股权资产、中央财政拨入资金、经国务院批准以其他方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的资金。

我国从20世纪80年代中期开始改革原有的社会保障制度，逐步建立具有中国特色的资金筹集制度，但最初的社会保险涵盖面窄，内容有限，资金分散在劳动、人事、民政、卫生等部门，长期被视为非财政资金。1996年中央要求在国家财政建立社会保障预算制度之前将该资金纳入预算外管理体系专款专用。社会保障基金来源于三个部分：一是社会保险基金，资金来自企业及个人缴费，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险；二是全国社会保障基金，资金来自中央财政拨款、国有股及股权以及经国务院批准的其他集资及投资收益；三是补充保障基金，资金来自企业及个人缴费补充等。

社保基金资产独立于理事会、社保基金投资管理人、社保基金托管人，财政部会同劳动和社会保障部监督社保基金的投资运作和托管情况，证监会和人民银行按照各自的职权对社保基金投资管理人和托管人的经营活动进行监督。根据财政部统计，2010年和2011年，全国社会保险基金收入分别为17071亿元和25758亿元，占GDP比重分别为4.3%和5.5%。从目前来看，社保基金主要是在社保基金理事会管理下运行，没有按照政府基金管理的方式运作。研究者一般认为社会保障基金属于广义的非税收入，并建议把社会统筹收入转为税收收入，建立社会保障税体系，包括退休养老金税、劳动保险税、待业保险税和住房公积金税四种税。根据国际社保基金的筹集惯例，社保基金一般通过征收社会保障税或者以社会保障基金方式筹集。前者以税收形式出现自然列为税收收入，后者以个人和单位按比例缴纳，在个人账户中保存。对此，存在不同做法。国际货币基金组织将政府部门负责征收管理的列为非税收入，而由金融部门负责管理的不列为非税收入。从我国的情况来看，存在专门的社保理事会，没有作为政府财政资金管理。尽管各国在社会保障税究竟属于直接税还是间接税上存在争议，但都一致认可社会保障税在税种性质和功能作用上不同于所得税，其负担上的累退性和收入及管理上的专项特性与所得税的累进性、公平性和收入上的公共特性明显不同。从长远来看，社会保障税改费为税被列入税制结构是一个趋势。

我国2010年已经制定社会保险法，规定：社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，存入财政专户，执行国家统一的会计制度。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定。社会保险基金通过预算实现收支平衡，按照统筹层次设立预算，按照社会保险项目分别编制预算。预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。社会保险法规定设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。

国债不同于社保基金，是政府举债的债务，指政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务，一般列入财政预算。作为一种财政收入，国债具有弥补财政赤字、筹集建设资金和调节经济三大功能。2009年我国财政部代发的地方政府债券通过国债渠道发行，并在银行间市场以“地方政府债券”的名义予以流通。发债后募集的资金被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程，债务将直接对中央财政还本付息。2009年的地方政府债券由财政部代发，各地分配额度，以当地政府的税收能力作为还本付息的担保，由中央政府进行统一管理和规范。2011年6月审计署数据显示：全国省市县三级地方政府性债务余额为107174.91亿元，占当年全国GDP和地方政府综合财力的比重分别为26.93%和70.45%。根据政府获取收入的一般理论，政府除了通过税收和收费之外，还可能通过国有资产收益、公债以及创造货币等方式。其中，现代社会一般不能通过创造货币形式来获取收入，因为这样会导致通货膨胀，具有极大风险，而公债具有有偿性、自愿性、灵活性、广泛性，是政府收入的一个重要来源。但是，我国的国债尽管列入预算，但并没有作为非税收入统计，主要是考虑到国债具有异于其他非税收入（广义）的特殊性，而且国债改革与当前的费改税等非税收入改革具有不同的目标、原则和措施。

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。首先，住房公积金是一种长期性住房储金，只在城镇建立，对象是在职职工；其次，住房公积金具有稳定性、统一性、规范性和强制性；复次，住房公积金由两部分组成：一部分由职工所在单位缴存，另一部分由职工个人缴存，单位代扣后连同单位缴存部分一并缴存住房公积金个人账户；再次，住房公积金实行专款专用，只能用于职工购买、建造自住住房抵押贷款，职工自住住房大修理贷款，城市经济适用住房建设贷款，单位购买、建设住房抵押贷款，或者在满足支付需要和安排以上贷款后，其余额可用于购买国债。根据财政部、国务院住房制度改革领导小组、中国人民银行《关于建立住房公积金制度的暂行规定》（财综字〔1994〕 126号），住房公积金制度一般按属地化原则实施。各市（县）人民政府负责制定住房公积金的归集、使用、管理等有关具体规定，审批住房公积金的使用计划和财政收支预决算。实施对住房公积金管理机构的领导和监督。住房公积金管理机构具体负责住房公积金的归集、支付、核算和编制使用计划等管理工作。由此可见，住房公积金属于非税收入，但并没有列入预算内资金或预算外收入，也没有列编入非税收入的口径。

（二）非税收入的分类

非税收入作为一个相对于税收的独立的经济范畴，存在自己的收入形成体系，可以根据不同标准加以分类。

有的学者认为，按照征收费用的隶属权限，非税收入可分为中央政府非税收入和地方政府非税收入；按照收入形式可分为政府行政收费收入、政府事业性收费、基金收入、国有资产收入和其他非税收入；按政府复式预算的要求可将政府非税收入分为经常性非税收入和资本性非税收入。还有的学者认为，按现行预算管理的办法来划分，非税收入可分为预算内非税收入、预算外非税收入和制度外非税收入；按取得收入的依据不同，可分为规费和使用费收入、校正性收入、资产资源性收入三大类；按我国政府非税收入来源和构成情况，可分为行政事业性收费、政府性资金、罚没收入、国有资源使用费收入、国有资产收益和其他非税收入；按性质的不同，可分为强制性非税收入和产权性非税收入；按征收费用的隶属权的不同，可分为中央政府非税收入和地方政府非税收入；按政府复式预算的要求，可分为经常性非税收入和资本性非税收入。还有的学者将政府收费分为：反垄断的规制性收费、反欺诈的规范性收费、非营利性质的补偿性收费、消除负外部效应的惩罚性收费、消除拥挤的准入性收费、发展公共商品生产的集资性收费等，结合我国的实际，认为我国政府收费主要包括：管理性收费，如商标注册费、企业注册登记费等；证照性收费，如居民身份证件工本费、户籍管理证件工本费等；资源性收费，如城市水资源费等。按部门对政府收费进行划分，可分为公安行政性收费、税务行政性收费、工商行政性收费、海关行政性收费等。

还有非税收入研究者根据实践的探索提出：根据收入性质的标准，非税收入可分为国家机关财政非税收入、环保部门非税收入、政府公用事业财政非税收入、政府教育事业财政非税收入、政府医疗服务财政非税收入、政府中介财政非税收入和政府物业管理服务财政非税收入、农村税费财政非税收入。根据非税收入征收部门，可分为财政部门非税收入、公安部门非税收入、商务部非税收入、人民银行非税收入、人事部门非税收入、国家林业局非税收入、农业部门非税收入、卫生部门非税收入、广播影视部门非税收入、民政部门非税收入、文化部非税收入、教育部门非税收入、计划生育部门非税收入、体育部门非税收入、旅游部门非税收入、水利部门非税收入、司法部门非税收入、外国专家局非税收入、统计部门非税收入、药品监督部门非税收入、国家知识产权局非税收入、国家工商管理总局非税收入、环保部门非税收入、测绘部门非税收入、质量检验检疫部门非税收入、海关总署非税收入、民航总局非税收入、地震部门非税收入、审计部门非税收入、新闻出版部门非税收入、国土资源部门非税收入、铁道部门非税收入、劳动保障部门非税收入、安全生产部门非税收入、中国残联非税收入、保险监督管理部门非税收入、建设部门非税收入、交通部门非税收入、信息产业部门非税收入、证券监督管理部门非税收入、国家行政学院非税收入、中直机关事务管理局非税收入、国务院机关事务管理局非税收入、宗教事务部门非税收入、外交部非税收入、国务院港澳办非税收入、中央党校非税收入、中国外文出版发行事业局非税收入、国家发展改革委员会非税收入、国家海洋局非税收入、国家烟草专卖局非税收入、中国电监会非税收入、中国银监会非税收入、国防科工委非税收入。

从目前来看，非税收入按照隶属和管理方式划分更具意义。

根据非税收入隶属的不同，可以分为中央非税收入、地方非税收入和中央地方共享的非税收入。中央非税收入是政府非税收入中属于中央级收入的部分，是中央财政收入的重要组成部分。涉及中央非税收入的项目有七大类：一是全国性及中央部门和单位行政事业性收费，涉及58个部门，305个收费大项目。二是全国政府性基金，涉及5个部门，10个收费项目。三是彩票公益金及发行费，涉及2个部门，2个收费项目。四是国有资产有偿使用收入，涉及2个部门，9个收费项目。五是国有资产经营收益，涉及2个部门，2个收费项目。六是罚款和罚没收入，涉及海关、铁道、税务、公安、交通等部门。七是其他收入，包括利息收入、捐赠收入、动用国家储备物资差价收入等。属于地方的非税收入主要是地方性的行政事业性收费，地方性的政府基金，地方国有资产有偿使用收入、国有资产经营收益，地方各部门的罚款和罚没收入以及其他收入。共享非税收入主要是根据法律法规或者部门规章规定，由中央和地方按不同的方式或部分返还或直接分成而共同拥有的非税收入，比如彩票公益金就是在中央和地方之间按照50∶50分享。根据隶属权限的不同，非税收入的征缴方式、管理方式和监督方式都有一定差别：有的就地汇入国库，有的汇入主管部门再集中进入中央财政，有的直接进入中央财政专户；有的先将收入汇入同级财政专户，接受预算监督；有的由财政部门按比例分解逐级上划，有的由财政部门按比例分解就地缴入国库。

根据非税收入的资金管理方式划分，可以分为预算内、预算外和制度外三种非税收入。预算内的非税收入要全额纳入国库，支出由财政核拨，如部分行政事业性收费。纳入预算的非税收入又分为三种：第一，一般预算收入。一般预算是国家正常的预算收支，它分为预算收入和预算支出两部分。一般预算的主要特征是收入全部缴入国家金库存储，支出由财政从国家金库中拨付使用，一般预算收支报经本级人民代表大会批准，即具有法律效力，非经法定程序，不得擅自改变。一般预算收支情况向社会公开，相关数据可以查询。我国政府非税收入中实行一般预算管理的，主要包括纳入预算管理的行政事业性收费、罚没收入、国有资源（资产）有偿使用收入和专项收入等。政府非税收入纳入一般预算管理后，其收入与执收部门的支出通常不再挂钩，支出根据执收部门的需要通过预算进行核定。第二，专项收入。专项收入是一般预算管理下的一个部分，但专项收入是一种特殊的一般预算收入管理方式。专项收入虽然名义上是一般预算收入，但其支出是与收入相挂钩的，专项收入只用于专项支出，不能用于其他一般性的预算支出。我国目前一般预算收入中的专项收入主要包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、内河航道养护费收入、公路运输管理费收入、水路运输管理费收入、三峡库区移民专项收入等，这些收入都规定了专门的用途，分别用于排污费支出、水资源费支出、教育费附加支出、矿产资源补偿费支出、探矿权采矿权使用费及价款支出、内河航道养护费支出、公路运输管理费收入、水路运输管理费支出、三峡库区移民专项支出。可以看出，这些项目的收入和支出基本上都是直接以项目本身命名的，此类政府非税收入的使用被限定在专门的用途范围内。第三，基金预算收入。基金预算是一种特殊的预算管理方式，实行基金预算的收入全额纳入预算管理实行收支两条线，收入全额上缴国库，先收后支，专款专用；基金预算在预算上单独编列，即各级财政部门单独编列一张“政府性基金收支预算表”，将基金收入与基金支出按照一一对应的原则排列，不计入一般预算收入总计和一般预算支出总计；基金预算自求平衡，结余结转下年继续使用。预算外的非税收入没有纳入预算管理，结构复杂、种类繁多，收入大都不规范，法理依据薄弱，收入不够稳定。收入带有专项性。根据学者的研究发现，新中国成立以来的预算外资金在不同时期，数量、规模变化很大，这种发展变化主要是由财政管理体制的变动决定的，即财政管理体制决定了哪些资金应放在预算内，哪些应放在预算外。当实行高度集中的财政管理体制时，预算外资金的项目不多，数额也很小，绝大部分财政收入都纳入预算内管理；当财政管理体制发生变化，实行权力下放时，预算外资金就会迅速增加，而预算内收入则相对减少。因此，预算内收入与预算外收入的划分与国家财政管理体制紧密相关，不能任意武断地把某项非税收入归入预算内或者预算外。据统计，2007年中央政府及有关部门设立的收费项目共369项，其中有97项纳入预算管理，其余的272项纳入预算外管理。由地方政府及有关部门批准设立的收费和基金项目有几千项之多。就全国统计，这部分非税收入总额为当年财政预算收入的45%。制度外收入是指没有明确法律、政策依据，征收具有随意性的收入，许多是出自政府部门基于特定目的的集资、摊派或者收费。主要包括：（1）制度外基金；（2）制度外收费；（3）制度外集资摊派；（4）制度外罚没收入；（5）小金库。制度外收入大部分集中在地方政府各部门手中，尤其是集中在县、乡两级政府手中。