两种环保小世界：社会转型期中的民间环保组织

晋军

近二十年来，中国民间环保组织已经成为国内项目行动最为活跃、社会参与最为广泛、媒体报道最为持久的民间组织类型之一。特别是在新旧世纪之交，民间环保组织的活动和影响都呈现强劲的上升势头。在西南水电开发引起的争议中，民间环保组织的活动达到一个高峰，被认为“取得了中国民间环保运动的第一次重大胜利”，被当作“中国民间真正显现力量”的标志，甚至被当作“中国出现了公民社会”的证据。那么，中国民间环保组织的兴起，对中国国家与社会关系的发展和变化究竟产生了何种影响？以环保组织为代表的中国民间组织，是否在改变原有的国家与社会关系？在这种改变当中，社会的力量和影响是否在逐渐增大？是否推动了中国公民社会的发育和成长？

通过对国内主要民间环保组织的主要活动和行动策略的分析，以及对西南水电开发中民间环保组织的成败的分析，本文将讨论民间环保组织在近二十年内的兴起，对我国国家与社会关系发展和变化究竟造成了什么样的影响。具体而言，本文将讨论在中国从总体性社会向后总体性社会的转型期间，民间环保组织在政府与民众的互动中，是否可以成为一支独立的民间力量，可以自下而上地整合和代表民众的利益与声音。本文认为中国民间环保组织正在建构一种“环保小世界”，而不是一个活跃和独立的公民社会。中国民间环保组织也并未成为一种真正独立的社会力量，未能在国家和社会的互动中，自下而上地整合和代表社会的利益和声音。

一 社会转型期的民间组织

改革三十年来，中国社会进入转型期，社会结构经历了重大变化。社会结构日益分化，新的群体不断出现，利益格局持续调整。有学者认为，这样的一个转型期，可以概括为中国从一个由权力和资源高度集中的总体性社会，进入了一个权力和资源相对分化的后总体性社会的过程。

1．从总体性社会到后总体性社会

改革之前的中国社会，是一个“总体性社会”，“分化程度较低、分化速度缓慢、具有较强同质性”；政治中心、意识形态中心和经济中心高度重合，国家掌握所有重要的资源和权力，具有极强的动员与组织能力；而社会则与国家合为一体，脱离国家之外的社会资源和社会组织几乎可以忽略不计（孙立平等，1994）。在这样的总体性社会当中，国家通过户籍制度、农村的公社制度和城市的单位制度等一系列制度安排，对个人生活进行全方位的监管和控制。在城市当中，“单位办社会”一度盛行，单位掌握大量资源，负责向职工提供“从幼儿园到养老院”式的全方位福利。在国家之外，几乎不存在可以自由流动的资源和自由活动的空间。与此相应，新中国成立之前一度相当活跃的各种民间社团，除去极个别情况，也都在新中国成立初期被清理取缔。总体性社会中，只有共青团、妇联这样的“人民团体”在名义上属于非政府、非经济的组织。自发形成的民间组织根本无法存在。由于传统的地主士绅作为一个阶级已经被消灭，中国传统社会中的“国家―社会精英―民众”的三层结构，也变成了总体性社会当中“国家―民众”的两层结构。在这样的两层结构中，国家直接面对民众，缺乏中间阶层和组织的缓冲作用。社会自治能力薄弱，社会秩序完全依赖政府控制的力度，政府控制一旦减弱，社会就会出现无秩序的倾向（孙立平等，1998）。

随着改革的推进和市场的发育，户籍制和单位制等制度逐渐松动甚至瓦解，出现了可以自由流动的资源和自由活动的空间，总体性社会也开始转型，逐渐进入后总体性社会。从总体性社会到后总体性社会的转型过程中，市场的发育和成熟以及社会的出现和成长尤为引人注目。先是一个新的市场出现了，接着一个新的社会也出现了。随着市场的成熟和社会的出现，原先集中于政府的资源和权力，也逐渐由政府、市场、社会三种力量进行整合和配置。“权力、资本、社会”或“政府、市场、社会”的三分法也随之成为社会学研究的主流分析工具。

尽管对于后总体性社会的性质和特点，不同学者之间还存在分歧，但对于民间组织或非政府组织（NGO）对社会发育和成长的重要性，学者们的意见却都相当一致。根据西方的定义，民间组织一般属于非政府、非营利部门，其成立和运作都应当独立于政府和市场之外，提供那些政府和市场无法有效提供的公共服务。民间组织被当作社会的基本组织形式之一。根据拉美、东欧和东亚的社会转型的经验，民间组织往往是一个活跃的公民社会（civil society）的最重要的生长点，民间组织自下而上兴起，随之带动公民社会的发育和成长，成为民众与政府和市场间的有效中介。而民间组织的成长是否也会带来中国公民社会的发育，也成为近年来民间组织研究的一个必须面对的问题。

2．政府与社会之间：促进社会发育，还是强化政府管制？

对于民间组织的兴起对中国国家与社会关系所产生的作用，以及民间组织是否会成为公民社会的一个重要生长点，目前学界存在两种截然对立的视角。一种视角认为我国的民间组织正在成为一支独立于政府和市场之外的力量，正在推动公民社会的发育和成长。这种视角本文称为“公民社会视角”。另一种视角则认为，目前我国的民间组织并不是一种真正的公民社会组织，其组织、资源、目标和行动都依然由政府控制，成为国家一种新的进行自上而下社会治理的手段。这样的民间组织自然也无法成为公民社会的生长点。本文称此种视角为“法团主义视角”。

“公民社会视角”认为民间组织的发育和成长，是一种自下而上的过程。民间组织可以提供社会服务，促进社会参与，它们已经成长为一支独立的社会力量，正在建构一个活跃的公民社会，民间组织的成功就标志着民间力量的壮大、公民社会的出现。民间组织可以把松散的个人组织起来，进行有效的利益整合和利益表达，逐步成为民众面对政府和市场时的一个重要缓冲。而“法团主义视角”则认为，民间组织的发展是一种自上而下的政府行为，可以看做国家在市场转型过程中，为了适应市场化和分权而采取的一项旨在恢复和提高其社会治理能力的策略。政府可以通过民间组织，以社会化的方式来重组社会资源，促进政策执行，进行社会治理（孙立平等，2001; Dickson, 2003）。

这两种研究视角，对民间组织的成长机制、目标策略、参与方式以及社会后果均有不同的解释。对于民间组织的成长机制，“公民社会视角”强调民间组织是自下而上自发形成的，具有组织上和资源上的相对独立。而“法团主义视角”则认为民间组织是由政府自上而下一手建立的，无论是人员还是资金都严重依赖政府的支持。对于民间组织的目标策略，“公民社会视角”认为民间组织可以提供那些政府和市场不能或不愿提供的社会服务，特别是当存在较大的利益冲突时，民间组织会尽力维护那些缺乏体制内资源的底层群体的正当权益，属于一种自下而上的利益整合与表达。而“法团主义视角”则强调民间组织是一种政府强化其管制能力的手段，政府在通过市场化的手段进行社会治理的同时，也可以通过社会组织以社会化方式进行社会治理，属于一种自上而下的利益整合与表达。对于民间组织的动员参与，“公民社会视角”指出，民间组织总是通过社会动员，把那些缺乏组织资源的底层群体组织起来，增强他们利益凝聚和利益表达的能力，提高他们进行公共参与和协商谈判的能力，帮助他们在与政府和市场的利益博弈中尽可能地维护自身的权益。而“法团主义视角”则认为民间组织不仅不会主动进行社会动员，而且也不欢迎，甚至会有意识地避免任何形式的政府控制之外的社会参与。由于对民间组织的成长机制、目标策略和动员参与的理解不同，两种理论视角对民间组织兴起的社会后果的看法也大相径庭。“公民社会视角”认为，民间组织可以成为民众与政府和市场之间的一道有效屏障，并且推进公民社会的发育。而“法团主义视角”则认为，民间组织事实上变成了传达政府意志的媒介，这样的民间组织的存在和兴起，反而可能抑制真正的公民社会的成长。

很显然，对于中国民间组织是否可以推动公民社会的成长、如何改变国家与社会的关系，这两种理论视角也有着全然不同的解释。对照从总体性社会的“两层结构”到后总体性社会的“三层结构”，如果民间组织的确推动了位于“国家”和“民众”之间的中介层的成长，那么“公民社会视角”会认为民间组织在“国家”与“民众”之间更加贴近民众，其中介作用也更多地是把民众的利益诉求和表达有组织地传递给国家。而“法团主义视角”则会断言，民间组织将会更加贴近国家，其中介作用也是更多地向民众传递国家的政策和意图。

值得注意的是，无论是“公民社会视角”还是“法团主义视角”，在中国的实证研究中都面临各自的问题。一方面，“公民社会视角”的实证案例大都来自海外，大多来自那些先后出现过社会转型的发展中国家，在国内目前尚未找到充足的实证支持。在某种意义上，“公民社会视角”更像一种基于理论的预期，而不是对现实的写照。另一方面，支持“法团主义视角”的实证案例，虽然更多来自20世纪90年代海外学者对中国民间组织的研究，但它们却往往因为各种局限，没有注意到在中国存在两种相当不同的民间组织，一种是政府自上而下组织的民间组织（GONGO，或government organized non-governmental organizations），另一种是自下而上自发形成的民间组织（NGO, non-governmental organizations或NPO, non-profit organizations）。20世纪90年代初期对中国民间组织进行的研究，关注的对象恰恰集中在政府型民间组织。而自发型民间组织，无论在组织结构、资金来源，还是项目内容、行动策略上，都与政府型民间组织有着很大的不同。从政府型民间组织获得经验支持的“法团主义视角”，是否还可以准确概括其后才大量涌现的自发型民间组织的特征？

那么，“公民社会视角”是否捕捉到了中国民间组织的客观现实与发展趋势？“法团主义视角”是否对自发型民间组织还具有解释力？中国最为活跃的那些民间环保组织，几乎全是自发型民间组织。对于这些自下而上生长出来的民间环保组织，它们对国家与社会关系的影响，究竟是更接近“公民社会”视角，还是更符合“法团主义视角”？更确切地讲，中国的民间环保组织究竟是像“公民社会视角”宣传的那样，成为一个健全、活跃的公民社会的生长点，民间环保组织的成功推动了中国公民社会的发育和成长？还是像“法团主义视角”强调的那样，民间环保组织并未成为一支真正独立的社会力量，而只是自上而下地传递政府的意图，推动政策的实施，实现对社会的治理？

3．环境问题的恶化与民间组织的兴起

伴随着经济的高速增长，中国的环境问题近年来日益突出，中国已经变成世界上最大的污染排放国和最严重的污染受害国。不断恶化的环境问题损害公众健康，阻碍经济增长，导致社会冲突，并且造成国际争端。世界银行（World Bank, 1997）估计，中国超过两成的死亡与农村和城市的空气污染相关。而中国七大水系当中，有五个水系污染严重，河水甚至不适宜人类接触（Economist, 2004）。世界银行的数字还表明，水和空气的污染造成的经济损失，占中国国民生产总值的8%，而其他专家的估计则高达15%到20%（Liu ＆ Diamond, 2005; Economy, 2004）。原国家环保总局在2003年指出，1997年以来，全国环境纠纷的数量以每年25%的速度增加，总量已经超过50万件（Yang, 2005）。原国家环保总局副局长潘岳（2006）在2006年承认，中国面临的来自国际社会，特别是发达国家的压力日益增加，环境问题正在成为中国外交中一个越来越重要的议题。

环境污染已经成为一个严重的社会问题，于是民间环保组织应运而生。最近二十年来，特别是在新旧世纪之交，民间环保组织已经成为国内项目活动最为活跃、媒体报道最为持久、社会参与最为广泛的民间组织类型之一。民间环保组织推出大量环境教育、绿色宣传项目。在它们的不断努力下，环境意识日益深入人心，“环境保护”、“绿色生态”逐渐成为城市生活的主流话语。伴随着环境意识的高涨，民间环保组织的数量和规模也保持着较为稳定的增长。从20世纪90年代初期的寥寥数家，到2009年的三百余家，20年内增长了近百倍。民间环保组织的活动范围也迅速扩大，从早期的物种保护（比如保护滇金丝猴和藏羚羊），到中期的宣传倡导（比如试行垃圾分类和建设绿色社区），乃至后来积极参与水电开发的争论，目前已经覆盖环境教育、政策倡导、污染防治、物种保护、文化和生态多样性保护、社区综合发展，以及环境灾害法律援助等（付涛，2006）。

民间环保组织对社会发育的作用，对于理解当下中国的国家与社会关系极为关键，具有重要的理论意义和现实价值。环境保护是最活跃、最有影响的一个民间组织活动领域，民间环保组织也是最成熟、最成功的一类民间组织。很多其他领域的民间组织的从业人员，常常会希望自己的组织也能发展到某某民间环保组织那样的规模、那样规范。在实践中它们也往往会学习民间环保组织在组织管理、资金筹措和项目运作方面的种种经验。更重要的是，民间环保组织还产生了一种“组织增生”的效应：和其他类型的民间组织一样，民间环保组织的人员更替也相当频繁。绝大多数离开民间环保组织的从业人员，由于种种原因，或者加入另一家民间组织，或者建立自己的民间组织。在北京和昆明这些民间组织相对集中的城市，这种民间组织增生的现象非常普遍。民间环保组织从理念上、技术上和人员上都对其他类型的民间组织有着重要的影响。因此，民间环保组织的发展和变化，可以在一定程度上显示乃至代表中国民间组织在最近二十年中的发展和变化。

二 第一种环保小世界：利益冲突的缺失

2005年中华环保联合会与中国青年报社会调查中心联合进行了一项关于中国民间环保组织概况的调查，并发布了中国第一部民间环保组织蓝皮书《中国民间环保组织发展状况报告》。该调查包括两个部分：一是利用问卷对全国民间环保组织的普查，二是通过访谈对国内最有影响、最具代表性的20家环保组织的个案研究。个案研究对这20家环保组织的主要负责人和工作人员进行深度访谈，了解其组织结构、项目活动以及与政府和市场的关系。这是国内第一次、目前也依然是最为全面的一次对民间环保组织的大规模调查。笔者参与了此调查，本文即使用这次调查中对20家环保组织的访谈数据。

这20家环保组织当中，有两家属于国际环保组织驻中国办公室（“保护国际”与“绿色和平”），两家属于大学生社团（北京林业大学的“山诺会”和南京高校的“绿石”），两家属于政府型环保组织（“广东省环保基金会”和“辽宁省环保产业协会”），此外还有登记在案的自发型民间环保组织12家（北京的“自然之友”、“地球村”、“地球纵观”、“北京动物园志愿者工作站”；湖北的“绿色汉江”；湖南的“岳阳环保志愿者协会”；辽宁的“盘锦黑嘴鸥保护协会”；青海的“三江源”；上海的“热爱家园”；四川的“绿色江河”；以及云南的“绿色流域”和“云南省生物多样性和传统知识研究会”），以及尚未登记但相当活跃的两家自发型民间环保组织（北京的“绿家园”和深圳的“西部通道”）。这20家环保组织囊括了国内民间环保组织的四种类型——政府型民间环保组织、自发型民间环保组织、高校学生社团和国际环保组织驻中国办公室，具有一定的代表性，在一定程度上可以反映国内民间环保组织的整体状况。

针对各家环保组织的内部结构和项目活动的访谈数据表明，自发型民间环保组织和政府型民间环保组织之间存在显著差异。两个政府型民间环保组织在机构成立、人事安排、资金来源上都高度依靠地方政府的支持，活动项目也首先为了配合与推动地方政府的政策和意图实施。这些政府型民间环保组织和其他类型的政府性民间组织一样，往往被当作安排退休和精简干部的一条出路。部分工作人员环保意识不强，缺乏工作热情，没有任何主动性。其中一家政府型环保机构在三年内居然没有开展一次活动。这次调查中的政府型民间环保组织比较符合“法团主义视角”的推断，它们由地方政府自上而下成立，首要目的也是为了自上而下地实现政府意图。

1．组织和资源上的相对独立

然而，自发型民间环保组织却和“法团主义视角”的推断明显不符。从成立过程、人事安排和资金来源来看，自发型民间环保组织具有相当大的自主性，在一定程度上独立于政府和市场之外。从成立过程来看，已经登记在案的12家自发型民间环保组织全部由环保人士自主筹备成立，虽然其中的三家（“自然之友”、“绿色汉江”和“岳阳环境志愿者协会”）在成立之前得到过政府或官员的推动和鼓励（比如，当时主管全国环保工作的曲格平就曾积极鼓励梁从诫筹建“自然之友”）。“绿家园”和“西部通道”这两家尚未登记的自发型民间组织的成立同样完全自主。“绿家园”由中央媒体的记者组成，而“西部通道”则由深圳某小区的业主组成。

从人事安排来看，这14家自发型民间环保组织可以分为两类。一类以“自然之友”为代表，其人事安排完全自主，无须事先征求政府的同意或认可。这样的组织一共有12家。另一类以“绿色汉江”为代表，由于机构负责人跟地方政府有着密切关系，其人事安排还要征求地方领导的意见。这样的组织一共有两家（“绿色江河”与“岳阳环境志愿者协会”）。更进一步的分析表明，人事安排的自主权受到两个因素的影响。一是机构负责人的个人身份，一是机构对政府资源的依赖程度。如果机构负责人属于体制内干部（比如“绿色汉江”的负责人同时也是市政协常委，而“岳阳环境志愿者协会”的负责人则是当地学校的“总辅导员”），而且机构的资源主要来自政府（“岳阳环境志愿者协会”2001～2005年五年内2/3的运作资金来自政府拨款）时，其人事安排就会更多受到地方政府的影响和左右。

从筹款渠道和比例来看，这14家自发型民间组织也存在自主筹款、政府拨款和不筹款三种情况。自主筹款的机构有12家，占这14家自发型民间组织的绝大多数。依靠政府拨款的主要是“岳阳环境志愿者协会”一家。而“绿家园”则是唯一一家从不筹款的机构。在12家自主筹款的机构当中，年度筹款金额跨度巨大。“自然之友”的预算达到数百万元，而“绿色汉江”几年筹款总额还不足1万元。7家机构的年度筹款金额稳定地保持在10万元以上，包括“自然之友”、“地球村”、“热爱家园”、“绿色江河”、“三江源”、“绿色流域”和“云南省生物多样性和传统知识研究会”。这7家机构的主要筹款渠道包括国际环保基金会或组织（如美国乐施会、世界自然基金会等）、外国政府机构（如各国驻华使领馆、美国环境保护署、加拿大国际援助基金会等），以及跨国公司（如壳牌石油、可口可乐等）。从数量和金额上看，这些机构很少从国内政府和企业获得资助。即便可以从政府那里获得资源，也多是通过政府向机构购买服务的方式进行。自发型民间环保组织极少直接获得政府拨款。

从成长机制和组织资源来看，这14家自发型民间环保组织更加符合“公民社会视角”的推论。它们在人事和资源上保持着相当高的自主性。政府对其机构的人事安排、资金的筹集使用通常没有直接的干涉。人事和资源上的自主性，是否意味着“公民社会视角”的其他推论的正确性？是否意味着这些自发型民间环保组织正在推动一个活跃的公民社会的发育和成长？

2．自我审查的项目活动：利益议题的缺失

根据“公民社会视角”，一个推动公民社会发育和成长的民间组织，在一个权力结构还不够开放的社会中，应当主动帮助位于社会底层的边缘群体，进行利益凝聚和利益表达。特别是面对一个“内部无组织、外部缺资源”的碎片化的底层社会，民间组织应当为边缘群体提供组织资源，并且成为民众和政府与市场之间的一道有效屏障。这就意味着，在重大的利益冲突当中，民间组织应当站在底层民众一边，自下而上地维护底层民众的正当权益。

然而，进一步分析这些自发型民间环保组织的项目活动，就会发现它们主要集中在城市中的环境教育和城市之外的物种保护，而很少甚至根本没有涉及那些存在重大利益冲突的问题。

从上面的表格可以发现，截至2005年，这14家自发型民间环保组织的活动主要集中在环境教育和物种保护。民间环保组织把自己的活动局限于“观鸟、种树、捡垃圾”这些几乎不涉及任何重大现实利益冲突的内容。其他诸如环境教育、环境宣传等活动，也同样远离那些涉及重大利益冲突的环保问题。唯一涉及重大利益冲突的一例，就是“自然之友”、“绿家园”和“绿色流域”从2003年开始涉足西南水电开发的争议。

值得注意的是，根据国家环保总局的统计数字，一年内全国环境污染导致的纠纷数量已经达到50万件，污染灾害受害人数以万计，生命和财产受到极大的威胁（Liu＆Diamond, 2005）。在淮河流域甚至出现了“癌症村”，死于癌症的村民数量不断增加（Economy, 2004）。然而，同一时期内，最活跃和最有影响力的民间环保组织却没有一家把精力集中在这些环境灾害事件和环境受害者身上。为什么在2003年之前，那些因为环境日益恶化而出现的民间环保组织，却没有关注最需要救助的环境受害者，而是去积极地宣传环境保护知识、倡导绿色生活方式？

显然，出于某种原因，民间环保组织对自己的项目活动进行了自我审查，主动避免可能涉及重大利益冲突的环境问题，选择那些更加“安全”的环境教育和绿色生活项目。一位资深民间环保人士把主动进行自我审查的民间环保组织称为“环保小世界”。在“环保小世界”当中，尽管民间环保组织在组织上、资源上、人事上具有相当高的独立性，但它们却主动避免涉及重大利益冲突的环境问题，同时也避免通过社会动员而推动边缘群体的利益凝聚和利益表达。“环保小世界”表面上看起来轰轰烈烈、热热闹闹，然而它们的主要精力却局限在“种树、观鸟、捡垃圾”这样温和的、不触及现有利益格局的活动上，同时不去主动接触环境污染受害者，不去利用各种方式把分散的边缘群体组织起来。

3．没有公民社会的民间组织：环保小世界的结构性成因

在中国民间环保组织出现并且兴起的第一个十年中（1993～2002年），民间环保组织建构了一个结构上独立自主、行动上自我审查的“环保小世界”。这一结果显然并不是由于民间环保组织的创办者和参与者的个人原因造成的。尽管在个别民间环保组织当中，的确存在一种只想吸引媒体报道、不问实际活动效果的“表演型”倾向，但这并不是民间环保组织和环保人士的主流。根据笔者对民间环保组织多年来的接触和了解，大部分民间环保人士对“环保小世界”的存在也有着诸多不满，认为项目活动中的自我审查是迫不得已，只是一种策略性行为。极少有环保人士对“环保小世界”心满意足。所以，“环保小世界”的成因不能归结为个人因素。我们必须从社会结构中找出导致“环保小世界”的原因。

中国的民间环保组织的出现和发展，是在缺乏一个活跃的公民社会的环境当中进行的。由于缺乏公民社会的保护，民间环保组织的生存几乎完全取决于所在地政府的态度。在目前的权力结构当中，维护一方稳定成为各级政府的首要任务。由于“静态稳定思维”的存在，政府往往把来自社会的利益表达和利益诉求，特别是那种以群体的方式表现出来的利益表达和利益诉求当作不稳定因素，从而严加防范。所以，民间环保组织一旦触及那些事关重大利益冲突的问题，推动弱势群体的利益凝聚和利益表达，就很有可能被地方政府当作不稳定因素。而民间环保组织一旦在边缘群体中进行社会动员，就更可能被认定对当地社会稳定造成重大威胁，甚至被贴上刑事化、政治化的标签。这样的标签可以轻易就把一个民间环保组织置于死地。

由于并非自上而下成立的组织，与政府的关系也并不密切，所以，对于民间环保组织而言，生存始终是首要的组织目标。为了确保组织的生存，民间环保组织必须首先获取政府的信任，所以它们往往需要对组织活动的内容和策略进行自我审查，尽量避免那些可能涉及重大社会利益冲突或者容易被意识形态化的活动。民间环保组织之所以能较快地发展，一个重要原因就在于与其他社会问题相比，环境保护更不具有意识形态色彩，因而更容易获得政府的认可或者默许。为了组织生存，民间环保组织最佳的策略，就是继续在活动上、策略上保持自身的非意识形态的特征，不去触及可能造成与政府冲突的议题，同时尽量避免在基层“扎根”（直接进入社区，进行连续的组织和动员）。在访谈中，许多民间环保组织反复强调，必须与政府保持良好关系。一位著名环保人士直言不讳：“想搞好环保，就不能跟政府对抗，不能过于激进。”一家知名民间环保组织的负责人也承认：“宁肯少做几件事，也不愿意做错一件事。”

可以说，一个缺乏公民社会保护的制度环境，导致了中国民间环保组织当中“环保小世界”的出现。民间环保组织实际上很少与“大社会”中的底层社会发生直接联系，也就无法利用本身的资源和优势，促成弱势群体的利益整合和利益表达。在这个意义上，尽管民间环保组织的活动看起来极为活跃，其影响却总是局限在“小世界”中，无法真正进入“大社会”去关注那些存在严重利益冲突的环境问题，从而也无法整合碎片化的底层社会。民间环保组织虽然在组织、资金和人事上具有很强的自主性，但由于生存环境的局限，其目标和策略仍然受到政府直接和间接的影响，更多是在配合政府的行动。

在这个意义上，“小世界”中的民间环保组织，虽然在组织结构上更符合“公民社会视角”的描述，但它们在项目行动上却同时带有某种“法团主义视角”的特征。“环保小世界”当中的民间环保组织，恰好印证了沈原（2007）对中国民间组织往往出现“形同质异”现象的讨论。

三 第二种环保小世界：社会动员的缺失

然而，在中国民间环保组织走完第一个十年之后，“环保小世界”在2003年受到了来自内部的挑战。在西南水电开发所引起的争论中，北京和云南的民间环保组织不仅积极参与，而且发挥了重要作用。这里所说的西南水电开发，主要包括四川都江堰上游的杨柳湖水坝建设计划和云南怒江的十三级水电开发计划。在这两起事关水电开发的争议中，民间环保组织突破了第一种环保小世界的“不涉及重大利益冲突”的议题限制。

1．西南水电开发争论中的民间环保组织

都江堰2000年底成为联合国世界文化遗产。四个月后，位于岷江上游的紫坪铺水利枢纽工程开始动工，工程选址距离都江堰的鱼嘴只有6公里。2002年11月，总投资78亿元的紫坪铺水利枢纽实施截流，预计2005年竣工。2003年5月，都江堰管理局建议上马紫坪铺的反调节水坝杨柳湖水库，否则紫坪铺工程的综合效益就无法有效发挥，每年将亏损5000万。而杨柳湖的坝址距离鱼嘴只有1.3公里。2003年6月初，得知杨柳湖即将上马的消息后，都江堰市表示坚决反对。一名官员打电话给北京的一位著名环保记者，请求她“快过来看看”。2003年7月初，《中国青年报》刊发张可佳采写的报道《世界遗产都江堰将建新坝 原貌遭破坏联合国关注》，民间环保组织开始了“保卫都江堰”的行动，发动各路媒体，制造公众舆论。8月初，中央电视台和《南方周末》等多家媒体形成了对都江堰的报道高潮，杨柳湖项目成为全国的焦点。8月26日，四川省发展计划委员会向省政府建议暂停杨柳湖前期工作，8月29日四川省政府第16次常务会议一致否定杨柳湖工程。“都江堰保卫战”至此以民间环保组织的全面胜利告终。

相比于前后不过三个月的“都江堰保卫战”，随后“打响”的“怒江保卫战”，整个过程则要曲折得多，其结果也更加复杂，甚至至今仍然显得扑朔迷离。早在20世纪80年代全国能源普查时，怒江水电开发就已经规划了相应的梯级。1999年，国家发改委对怒江中下游云南境内的水电开发进行规划。2003年3月，云南省政府与华电集团就怒江水电开发签订合同，并注册了云南华电怒江水电开发有限公司。2003年8月，国家发改委在京召开《怒江中下游水电规划报告》的审查会，国家环保总局的代表提出这样的大型项目需要进行环境评估论证。9月初，国家环保总局召开怒江水电开发的专家研讨会，批评西南水电开发过热，指出水电开发需要公众参与。随后，环保总局机关报《中国环境报》列举了六条西南水电开发对环境可能造成的重大影响。10月下旬，云南怒江州委书记和州长率队进京，专程就怒江水电开发与环境保护问题向中央各部门汇报。11月环保总局调研组再赴怒江时，与两个月前的第一次调研相比，调研组所提意见多是细节调整，怒江水电开发似乎已成定局。

然而，民间环保组织却迅速接替环保总局成为质疑怒江开发的主角。2003年8月国家发改委怒江水电开发审查会当天，民间环保组织就获得了怒江建坝的消息。10月，最早得知怒江规划的一位北京环保人士，成功征集了62位科学、文化艺术、新闻、民间环保界的人士联合签名，反对怒江水电开发。这次签名成为反对怒江水电开发的第一次有影响的民间行动。11月，在“第三届中美环境论坛”上，民间环保组织初步制定了各地民间组织联合行动的策略：一边向中央领导人上书，一边策划一系列关于怒江生态多样性、文化多样性的宣传报道。这些媒体运作非常成功，怒江水电开发迅速成为全国性的新闻热点。2003年12月底，北京和云南的民间环保组织积极配合央视新闻调查节目组到云南拍摄专题片“怒江的选择”。该节目在2004年2月播出后，社会反响强烈。2004年1月，多家民间环保组织参加了国内某网站举办的“大坝周”活动。2月，民间环保组织又促成20位来自北京的记者、学者和环保人士以边考察、边报道的形式，对怒江进行沿江考察。3月，为了提供一个发布怒江消息的平台，北京一家民间环保组织在世界河流日开通了“中国河网”网站。2004年2月，一位中央领导人针对怒江十三级电站项目做出批示，“对这类引起社会高度关注，且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究、科学决策”。这一批示使得怒江水电开发被暂时搁置。虽然怒江水电开发计划的命运直到今天也还没有定论，2003～2004年民间环保组织的“怒江保卫战”显然至少获得了局部胜利。

2．突破环保小世界：沿着权力的缝隙

投资78亿元的紫坪铺工程和计划投资近千亿元的怒江水电开发，自然属于大型工程。而且，这两项工程或者可能破坏世界文化遗产（都江堰），或者可能导致数万人的拆迁（怒江）。无论对于开发商和地方政府，还是那些可能受到影响的居民，这两个大型水电开发工程都涉及各方的重大利益。为什么在十年内始终未能突破“环保小世界”的民间环保组织，突然在2003年第一次冒着得罪地方政府的风险，高调参与这两项水电开发工程的争论，并且明确地表示反对意见？

根据资源动员（resource mobilization）和政治过程（political process）等社会运动理论，当一个组织突然改变行动策略，造成这一变化的原因既可能来自组织内部，也可能来自组织之外。来自组织内部的原因包括动员能力的增强和可动员资源的增加。来自组织外部的因素则包括政治机会结构（political opportunity structure）的出现和变化。笔者（Jin, 2007）曾专文讨论，怒江行动的主要民间环保组织参与者——位于北京的“自然之友”和“绿家园”以及位于云南的“绿色流域”——在怒江行动之前，其动员结构和可支配资源并没有发生显著变化。唯一组织层面的变化，是一个被称为“民间环保组织联席会议”的非正式平台的出现。民间环保组织和环保人士借助这一平台，不定期地交流相关信息，讨论行动计划，协调调配资源。就笔者所知，这也是中国民间环保组织之间第一个具有一定制度化程度的合作框架。此前民间环保组织之间的合作更多依靠个人关系，而不是制度化的渠道。在怒江行动的后期，民间环保组织还曾尝试将这个非正式的联席会议实体化。然而，值得注意的是，这个非正式的合作框架并不是民间环保组织参与怒江水电开发争论的原因，而恰恰是它们积极参与的一个结果。在与水电公司和地方政府的博弈过程中，民间环保组织逐渐意识到必须集中所有资源，统一行动，彼此呼应，才有可能对抗庞大的水电公司和地方政府。

既然民间环保组织对环保小世界的突破不是源于组织内部的原因，那就应当来自组织外部的原因。进一步分析民间环保组织在都江堰和怒江的参与，就会发现无论是对都江堰上游的杨柳湖水库，还是对怒江的十三级电站，政府内部都存在不同意见。正是由于政府内部的不同层级和不同部门之间存在不同意见，民间环保组织才从政府内部找到了反对水电开发的同盟。也正是获得了政府同盟的默许和配合，民间环保组织才敢于正面对抗支持水电开发的地方政府。在西南水电开发的争议中，民间环保组织对环保小世界的突破，其实是沿着权力的缝隙曲折前行。

在都江堰那里，两个同级的政府机构——都江堰管理局和都江堰市——的态度截然对立。一方面，杨柳湖水库的建设和运转都由都江堰管理局负责，水库建成后的收益权也归都江堰管理局，而与都江堰市没有任何关系；另一方面，都江堰旅游区则由都江堰市负责管理，收益权也归属都江堰市。为了申请世界文化遗产，都江堰市已经投入上亿元的资金进行基础设施改造，并希望申遗成功大力推动当地的旅游经济。杨柳湖水库的建设，可能会破坏整个都江堰，导致都江堰失去世界文化遗产资格，并进而严重影响都江堰市的旅游业。对于都江堰市而言，杨柳湖项目有百害而无一利。在得知都江堰管理局召开杨柳湖水库的论证会之时，都江堰市就通过各种渠道对这一计划表示了强烈反对。都江堰市的官员甚至直接邀请民间环保人士来帮忙。与此同时，国家环保总局也坚决反对杨柳湖水库。在“都江堰保卫战”中，国家环保总局的官员与民间环保组织保持密切的合作。正是在基层政府和中央环保机构的配合与支持下，民间环保组织的“都江堰保卫战”才可能在短短几个月内大获全胜。

民间环保组织在怒江的参与也不例外。与都江堰的情况不同，云南省政府和怒江州政府都对水电开发抱有极大的期望。云南省政府甚至把水电当作全省新的支柱产业。只有国家环保总局是政府内部怒江水电开发的坚定反对者。和都江堰相比，在怒江水电开发上，反对一方的国家环保总局面对国家发改委和云南省政府的联合力量，显然处于弱势地位。国家环保总局的官员在得知怒江可能要进行水电开发的第一时间，就把这一消息告知相熟的民间环保人士，并希望民间环保组织能够尽快发起反对怒江电站的行动。在2003年11月，国家环保总局已经意识到，仅凭自身力量已经难以阻止怒江梯级电站的上马。恰恰在此时，民间环保组织开始了大规模的媒体运作，迅速让怒江水电开发成为一个全国性的热点话题，最终也为中央领导批示中的那句“引起社会高度关注”做足了铺垫。

在民间环保组织参与西南水电开发争论的行动中，政府的身影无处不在。无论在都江堰还是在怒江，民间环保组织最初的参与，都或是由地方政府官员（都江堰）或是由中央政府部门（怒江）直接推动的。如果没有政府的支持，民间环保组织的行动究竟会取得何种效果，我们不得而知。但是我们的确知道，如果都江堰市的官员、如果国家环保总局的官员没有及时通知北京的环保人士，两个“保卫战”也就不会以这样的方式、在这样的时机开始。在西南水电开发的争论中，民间环保组织已经开始参与。然而，民间环保组织对那些涉及重大利益冲突的议题的参与，有着一个必要的前提条件，那就是来自政府内部的支持。换言之，只有在政府内部对某个项目存在分歧，而且民间环保组织可以和其中的一方因为共同目标而携手合作时，民间环保组织才可能真正参与这个问题的争论。只有在权力出现了缝隙，民间环保组织才可能沿着权力的缝隙前行，从而暂时突破始终避免敏感议题和利益冲突的环保小世界。

3．第二种环保小世界：社会动员的缺失

如果说“避免触及重大利益冲突的议题”标志着环保小世界的边界，那么民间环保组织在西南水电开发的争论中，实现了对这一边界的突破。这是否意味着民间环保组织已经成为“公民社会视角”所描述的那种“在民众和政府与市场之间构成一道屏障，并且在出现利益冲突时，自下而上地推动底层群体的利益凝聚和利益表达”的民间组织？

通过分析民间环保组织在“都江堰保卫战”和“怒江保卫战”中的行动，我们发现它们依然面临另一道边界，依然未能真正推动底层群体的利益凝聚与利益表达。在上面讨论的行动中，民间环保组织并未进行任何真正意义上的社会动员。在“都江堰保卫战”中，由于不涉及拆迁和移民，都江堰当地的居民几乎没有任何参与。民间环保组织的所有行动都通过各地的媒体进行，民间环保组织也没有在当地进行任何社会动员，都江堰市、国家环保总局以及民间环保组织构成了反对杨柳湖水库的主要阵营。“怒江保卫战”的情况完全不同。水电开发将会带来大规模的移民，“水电扶贫”也被地方政府作为支持开发的主要理由，怒江沿江的村民于是作为受影响最大的群体，在整个争论中成为非常重要的一个利益相关方。然而，在2004年2月中央领导的批示之前，沿江村民很少通过媒体公开表达对水电开发的意见。在可能影响中央决策最关键的那几个月中，媒体大量报道怒江水电开发的利弊争论，虽然正反双方都宣传自己代表了沿江村民的利益，但沿江村民的声音却几乎完全淹没在媒体争论之中。民间环保组织曾经组织记者和学者沿着怒江探访当地村庄，但这种探访更多地属于初步了解情况的调查和采访，而不是进入一个村庄，进行系统的组织和动员。简而言之，在“怒江保卫战”中，民间环保组织同样没有在沿江村民当中进行社会动员。

“水电扶贫”始终是支持方最重要的理由。如果可以动员江边村民出面反驳“水电扶贫”，公开反对开发计划，将会是对水电公司和地方政府的致命打击，甚至可能成为“怒江保卫战”中决定性的因素。但为什么民间环保组织在“怒江保卫战”的初始阶段并没有深入江边村社，进行组织动员？是民间环保组织不具备在江边进行社会动员的能力，还是它们具备能力，但不愿进行动员？根据随后的事态发展判断，民间环保组织显然具有充足的动员能力和经验。在“怒江保卫战”之初不进行底层动员，更多的还是出于对组织自身安全的考虑。前面讨论过，各级政府最为担心的，就是不受政府监控的、自发的组织和动员行为。只有在中央领导决定怒江水电开发暂时搁置之后，受此鼓励的民间环保组织才尝试了在江边的底层动员。

如果我们把“利益冲突的议题”边界限定的环保小世界称为第一种环保小世界，那么在西南水电开发中民间环保组织遇到的“社会动员的行动”边界，就构成了第二种环保小世界。突破第一种环保小世界的前提，在于民间环保组织在政府内部找到了目标相同的同盟，而且可以从中获得相对有力的支持。只有获得了来自政府内部的支持，民间环保组织才得以触及那些事关重大利益冲突的问题，甚至公开反对政府的某些政策和决定。而且也只有获得来自政府内部的支持，民间环保组织对那些政策和决定的反对也才真正可能成功。当政府内部不存在不同意见时，民间环保组织与政府的博弈中，力量还是过于弱小。在涉及重大问题时，民间环保组织不寻找政府内部的同盟，而只依靠自身力量就能成功地改变政府的态度和政策，目前还没有一个成功的案例。

而政府机构与民间环保组织在重大问题上的合作，也往往既是暂时的，也是有限的。政府机构通常只是在与其他政府部门或机构的利益博弈中处于劣势地位时，才会主动寻找民间环保组织的合作与帮助，把民间环保组织当作博弈中一个新的筹码。比如，在怒江水电开发中，面对支持开发的国家发改委以及云南省政府，反对开发的国家环保总局处于相对弱势地位。也正是因为这种体制内的相对弱势，国家环保总局才会主动联系民间环保组织，希望共同合作阻止怒江水电开发。两者的合作相当成功。民间环保组织通过媒体行动，迅速让怒江水电开发成为全国性的热点话题，而且利用“生物多样性”和“公众参与”等话语抢占了舆论制高点。民间环保组织的媒体行动，有效地呼应了国家环保总局的反对态度，并对中央领导的决策做足了舆论上的铺垫。

而体制内的弱势机构与民间环保组织的合作通常又是事本主义的。两者的合作建立在某个具体的问题之上。一旦问题得到解决，共同目标可能消失，彼此间的合作也就可能随时中止。更重要的是，这种体制内的弱势机构与民间组织的合作也是有限的。如果民间环保组织造成的风险可能大于带来的收益，体制内弱势机构的支持就可能撤回对民间环保组织的支持。当一个民间环保组织因为进行社会动员而被地方政府当作不稳定因素，甚至被贴上刑事化、政治化的标签时，它的行动不仅不会给与之合作的体制内弱势机构带来实质性的收益，反而可能造成棘手的麻烦。在这种情形下，体制内的弱势机构往往就会顺势中止合作。对于“稳定压倒一切”的地方政府而言，以群体的方式表现出来的利益表达和利益诉求往往构成对社会稳定的最大威胁，它们也更加担心民间组织通过社会动员把一个个分散的个人组织起来。所以，在环保小世界里，“社会动员”的边界要比“利益冲突”的边界更加难以突破。即便民间环保组织利用了在水电开发问题上权力出现的缝隙，突破了“利益冲突”这第一道边界，它们依然无法超越“社会动员”这第二道边界。它们并未像“公民社会视角”所期待的那样，把那些缺乏组织资源的底层群体组织起来，增强他们利益凝聚和利益表达的能力，提高他们进行公共参与和协商谈判的能力，帮助他们在与政府跟市场的利益博弈中尽可能地维护自身的权益。

实际上，在西南水电开发的争论中，民间环保组织建构了另一种环保小世界。跟以“利益冲突”为边界的第一种小世界相比，以“社会动员”为边界的第二种小世界更具有迷惑性，对发育一个真正的公民社会的阻碍也就更大。

四 环保小世界的再生产

中国民间环保组织面临着两种环保小世界的困境。如果一个民间环保组织不顾种种限制，突破了“利益冲突”和“社会动员”这两道边界，又会遭遇何种情况？2004年3月之后，一家民间环保组织的确尝试了在西南水电开发争论中进行社会动员。这家机构随后的曲折遭遇，展示了突破环保小世界可能带来的巨大风险，以及环保小世界为什么可以不断地再生产。

1．江边成功的底层动员及其后果

在中央领导批示的鼓励之下，位于云南本地的“绿色流域”开始尝试在怒江江边进行社会动员，希望发动江边居民，让他们自己站出来明确反对怒江水电开发。“绿色流域”原先就致力于在基层村社推行参与式流域开发，开始利用其丰富的基层培训经验，在水电开发所涉及沿江村社中进行参与式社会影响评价的培训。2004年5月，该组织动员十四位怒江村民走访了澜沧江上80年代开始动工的漫湾电站的移民。这次“怒江访问漫湾”的行动，让怒江村民亲眼目睹水电开发对移民生活的负面影响，从此坚定地反对怒江的水电开发。怒江开发还未最终定案，金沙江的水电开发又渐渐浮出水面。2004年2月，金沙江沿岸已经流传虎跳峡要建坝的消息。同年7月，新华社正式发布消息，《金沙江中游河段水电规划报告》已通过国家发改委审查，虎跳峡水利枢纽被推荐为近期开发工程。云南水电开发的争论，由原来的一江独行变成两江并举。“绿色流域”立即组织来自怒江、金沙江和澜沧江的40名移民和潜在移民举办“水坝移民与可持续发展”培训班。2004年8月，“绿色流域”在三江流域的沿江村社开展“照片之声”活动，向村民提供相机、胶卷，让他们拍摄自己的日常生活，用影像来发出声音。

“绿色流域”进行的参与式社会影响评价培训，请江边村民使用一套分析工具自我评估水电开发可能对社区生活造成的影响。由于需要深入村社、发动村民，评估过程实际上变成一种有效的社区动员。一方面，村民在发现“共同的问题”和讨论“解决的对策”的过程中，整合了社区各方面的利益诉求；另一方面，在参与式社会影响评价的活动中，通常会涌现出一些有着较强的分析和表达能力的积极分子。这些积极分子往往成长为社区行动的骨干，代表村社向外界表达村民的诉求。更为重要的是，参与式社会影响评价培训，还把“现代的”、“科学的”语言（如“评估框架”、“指标系统”、“资源”和“对策”等概念）介绍给江边村民，训练他们使用这些语言有条理地表述自己的生活世界，客观上赋予了江边村民在水电开发争论中的“话语权”。掌握了这套“现代”、“科学”的话语，江边村民在面对政府官员时，才可能较为平等地进行对话。事实上，有些培训班的最后一项内容，就是安排参加培训的村民走进政府大门，与政府官员会谈。

“绿色流域”在江边的社会动员非常成功。2004年10月，五位来自沿江村社的村民在北京和云南的环保组织的协助下，出席了国家发改委和联合国发展署在京举办的“水电与可持续发展高层论坛”，并向国内外媒体公开表达了沿江村社对水电开发的疑虑。西南水电开发争论中的社会动员和底层表达随之达到高潮。

然而，突破第二种边界的后果相当严重。“绿色流域”在江边进行的社会动员，很快就引起了地方政府的密切关注。五名到北京参加“水电与可持续发展高层论坛”的村民刚刚返回云南，地方政府就开始了对“绿色流域”的调查。整个调查期间，“绿色流域”的工作完全停顿，理事会成员纷纷离开，民政系统的年度检查也迟迟无法通过，整个机构的生存已经成为问题。经过与主管单位和政府领导的多次沟通，“绿色流域”承认了擅自在江边村社进行社会动员的错误，并承诺今后不再涉足云南的水电开发项目，不再进入江边村社进行任何培训。之后，机构的日常工作才渐渐恢复，但因为与当地政府的关系还未完全理顺，基层的项目实施依然困难重重。直到两年之后，“绿色流域”在滇西北的参与式小流域管理项目才大致恢复正常。

在试图突破“利益冲突”和“社会动员”这两条边界时，“绿色流域”的遭遇恰恰证明了环保小世界边界的刚性，证明了突破这两条边界的后果和代价，告诉民间环保组织只有在环保小世界的边界之内活动才能获得相对安全。值得注意的是，在地方政府对“绿色流域”的调查过程中，国家环保总局并未出面施以援手。在怒江水电开发争论中，国家环保总局和民间环保组织形成的默契与合作，无法为民间环保组织提供任何实质性的保护，官员只能以个人的身份私下表示关注和同情。而绿色流域的遭遇在民间环保组织当中并非绝无仅有。许多民间环保组织也都经历过类似的曲折。碰壁之后，为了机构生存，它们像“绿色流域”一样，不得不重新回到环保小世界。民间环保组织对突破边界的尝试，反而导致环保小世界的再生产。

2．环保小世界与公民社会

民间环保运动肇始，民间环保组织就大量开展了仅提供社会服务但不推动社会建设的项目，包括环境教育、政策倡导、物种保护以及环境灾害法律援助等。由于这些环保组织可以提供政府和市场无法或者难以提供的社会服务，同时又不会构成潜在的不稳定因素，政府往往表示欢迎，积极配合，甚至还会投入人力物力推动项目的进行。此类民间环保组织的成功，无疑是民间环保运动在最近15年里可以迅速发展壮大的一个极为重要的原因。于是，结构和资源相对独立的民间环保组织，主动对项目活动进行自我审查，以避免那些涉及重大利益冲突、可能破坏与政府关系的项目，从而建构了一个表面活跃的第一种环保小世界。而在政府内部寻找到盟友之后，民间环保组织可以成功地突破第一种环保小世界的边界，去触及水电开发这样涉及各方重大利益的议题。但他们的行动依然不能超越第二种环保小世界，依然不能进行社会动员，不能推动边缘群体进行自发的利益凝聚和利益表达。

通过上面的讨论，我们发现，无论是“公民社会视角”还是“法团主义视角”都未能准确描述和分析中国民间环保组织的发展轨迹和制度局限。首先，民间环保组织只是在结构、人事和资源上的独立性符合“公民社会视角”的推断。然而，由于种种结构性的限制和约束，民间环保组织的积极行动并未真正推动一个公民社会的发育，而是建构了两种环保小世界，只能主动避免其活动超越“利益冲突”和“社会运动”这两条边界。民间环保组织并未能成为一道在民众和政府与市场之间的有效屏障，未能帮助边缘群体的利益凝聚和利益表达，进而也未能推动自下而上的社会参与；另一方面，“法团主义视角”也错误地估计了民间环保组织与各级政府之间关系的性质。最活跃的民间环保组织并非由政府一手建立，也没有受到政府的直接掌控。它们确实成长为一种独立于政府和市场之外的社会力量，虽然它们的行动和议题都不得不局限于环保小世界之内。民间环保组织也的确需要体制内的支持，才可能突破第一种环保小世界。但民间环保组织与体制内力量的关系，更多是一种相互受益的合作，而不是自上而下的操纵。更为重要的是，体制内力量对民间环保组织的借重，不是将其当作一种治理的手段，从而以社会化的方式进行社会治理，而是当作一种博弈的手段，从而更好地与体制内的其他力量进行博弈。

从民间环保组织对西南水电开发争论的参与可以发现，在目前的社会格局之下，民间环保组织还无法推动一个公民社会的出现，而只能建构不同的环保小世界。其他领域内的民间组织，诸如劳工、扶贫、艾滋病，可能也会面临同样的局面，可能也在建构一个表面活跃、实质匮乏的小世界。各种小世界的兴起，恰恰表明了我国公民社会的发育困境。

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