第三节 理论价值和现实意义

美国著名行政学家文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）认为，衡量公共行政理论好坏的标准是看“从事公共行政实践的人们所运用的种种知识是改善还是损害了人类的福利”。“如果根据运用于公共行政实践的知识所做出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会病症”。是有害于公共行政实践的理论，我们就有必要重新思考公共行政研究的思想基础，重新反思传统公共行政理论范式的缺失，并提出新的替代范式。

企业型政府是较之于官僚制政府而言的，也就是说新范式是以传统的官僚制政府为参照系的。从理论上看，这一传统范式来源于伍尔德·威尔逊的行政理论和马克斯·韦伯的官僚制，他们从官僚等级制的完善着眼来研究公共行政的效率问题。

威尔逊的理论预设是，任何政府体制内部都有一个权力中心；“权力越分散，就越不负责任”（Wilson, 1956）；“政治”与“行政”之间“泾渭分明”；“所有类似的政府只有一种良好行政的规则”（Wilson, 1887），认为行政理论是一种普遍的理论，不同于政治理论家的意识形态偏见所包含的有限理论。在所有政府体制中，行政是一种不变的关系，行政科学对所有政治体制具有普适性；良好的行政体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。所有人员必须是经过职业培训、技术上训练有素的公务员。威尔逊将用于行政科学理论研究的基本定理概括为八个方面：其一，在政府中总是存在一个与支配地位的权力中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。其二，权力越分散，就越不负责任；或者换言之，权力越一元化，越会受到来自更为负责的人单一权力中心的指导。其三，宪法结构界定和决定该中心的构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体制都把人民代表提高到绝对主权的位置。其四，政治领域设定行政任务，但行政领域在政治的适用范围之外。其五，就行政功能来说，所有现代政府具有极相似的结构。其六，经职业化训练的公务员队伍为“良好”行政提供了积极条件。其七，等级制组织的完善使效率最大化，在此，效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。其八，上文界定的“良好”行政是人类文明现代化和人类福利提高之必要条件。威尔逊在公共行政思想史上具有重要的历史地位，被后人称为行政学研究的开山鼻祖，最近的几代学者仍然从其著作中寻找理论研究的灵感。

马克斯·韦伯的官僚制理论支持威尔逊的所有重要观点，二人在许多方面具有一致性。对韦伯来说，官僚制组织在技术上高于所有其他形式的组织，机器与技术对非机械的生产方式具有比较优势。准确、速度、知识、连续性、灵活、统一、严格、顺从、摩擦少、物力和人力成本低，是严格的官僚制的行政属性。官僚制强调以不计算的规则为根据的客观的组织活动，不顾及人。官僚机构内的官员行事不涉及爱憎、形式上不对个人、把规则应用于实际情况。官僚制行政的这一理性特征使韦伯以及像威尔逊那样的学者把官僚制与现代文明联系在一起。但是，这些论点事实上过于理想化了。官僚制的等级划分必然使人们进入“铁的牢笼”，“哪里彻底实现了行政的官僚化，哪里所确立的权力关系的类型实际上是不可摧毁的”。官僚制的支配地位来自于信息的垄断和官员之间的激烈竞争，以及垄断社会中存在的职业专家的权利。显然，这种体制的基础是不牢固的，与现代人的发展和完善是相悖的，与从可控享用型的工业社会向共享的信息网络社会发展趋势也是格格不入的。

对以等级制为核心的公共行政提出质疑的是古立克（Gulick），他以同质性原则对等级制给行政效率带来的危害进行分析。他认为，把两种或者多种异质的职能联系在一起会混合生产要素，从而阻碍、损害净社会生产，牺牲行政的技术效率。等级制组织违反同质性原则。因此，通过完善等级组织并不必然得到以最低成本完成工作计算的行政效率。他主张在等级制之外建立新的组织形式，使每项活动都能够根据主要的服务目的、适用的程序、接受服务的个人或客户、提供服务的地点进行分类，并在此基础上构建并不相互排斥的工作单位。特定的部门可以建立垂直组织，以服务于诸如提供公共保健服务之类的任务目标，至于医药、法律、会计、工程和人事服务等各种专业知识工作可以组成水平部门。这样就可以把“单一权威结构”分解成一种具有多种交叉部门化网络的“组织间相互关联的结构”（Gulick and Urwick, 1937），促使“丛林结构”（Jungle Gym）替代等级金字塔的对称性结构。但是，古立克的努力从根本上说，还是围绕效率这一核心来不断完善行政安排的等级组织的，他的“同质性原则”也是在于提醒人们把行政运作机构合并成较大规模组织单位在效率方面的限度，换句话说，其理论的本质仍然是对官僚制理论的继承。

赫伯特·西蒙（Simon）以效率标准来界定何谓“好”或“正确”行政的意义。在他看来“效率标准指在给定资源条件下取得最大结果的选择”（Simon, 1965），具体产出是确立组织形式的效率标准。西蒙批评性地考察了传统行政原则的行政信条，认为提高专业化水平并不必然提高效率，只有在给定有效资源条件下改善绩效的专业化水平才有助于效率的提升。放松命令统一原则或许会导致一定程度的不负责任和混乱，但是这些成本可能不是导致“超过”由选择其他组织模式而引起的收益。西蒙以效率标准的观点取代威尔逊、韦伯的等级组织的完善就是效率的论点，认为以完善的等级组织为基础的方案不一定是最有效率的。应当说，西蒙已经朦胧地感受到了制度安排对效率的影响，在理论上有了一定的发展。然而，他奇怪地将自己的分析局限于他称之为“一个”组织或者“这一”组织的东西，无形中给其理论贴上了等级秩序的标签，使其重新回到等级制的组织世界（Ostrom, 1989），重新在为人所熟知的约束框架式逻辑体系内进行研究。

不论是威尔逊、韦伯，还是古立克、西蒙，从总体上看都是囿于官僚组织理论的框架来开展行政研究的，同时在方法上是把行政组织作为一个公共利益整体来设定的，很少涉及以个体为单位的人性的研究，因此很难找到提高政府效率的真谛。在最近的20多年里，一大批经济学家，运用其源于经济理论的分析工具，以“自利人”和成本——收益分析作为基本模型，评估公益物品和服务的提供，研究公共部门中制度安排与经济绩效的关系，开辟了研究政府管理效率的新视角，在理论上有了突破性发展。（1）同经济学一样，他们把个人作为基本分析单位，突破了过去整体化的分析框架；（2）运用外部效应、共同财产和公益物品理论来否定与公共行政有关的事物结构；（3）分析不同组织或者不同决策安排在公共服务和服务产出方面的结果；（4）根据其产出是符合效率标准或者其他绩效尺度来评估这些结果。这些经济学家认为，个人自由选择在公共领域会导致公共事物的悲剧。经济学流派的立足是特殊的研究视角，为传统行政理论的研究注入了新的动力，也为企业型政府模式的塑造提供了理论基础。

上文已述，在理论上企业型政府并无严格的理论研究框架，奥斯本和盖布勒等人在其著作《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》中，仅仅是以美国一些州和市镇改革的个案描述来归纳企业型政府所应有具有的一般原则和特征，只是从实际运行的角度来研究企业型政府诸原则的实践过程，正如奥斯本和盖布勒本人所言：“我们所提供的十条原则……只是重塑政府的粗略文本。”因此，该理论较之威尔逊、韦伯、古立克、西蒙和当代一些政治经济学家的理论研究，虽然对政府理论及其改革做了重要的推动，但其理论还很不系统，甚至连一些基本概念都是模糊不清的。尤其是对该理论产生于20世纪末的真正原因，作为一种重要“流派”其理论基础是什么，它的核心特征和一般特征是什么，如何将其置入政治学、经济学的视角中进行客观评价等等，现有的研究成果，都没有给出完整和令人信服的回答。

笔者的介入，首先对企业型政府产生的时代背景进行深入细致的研究，进一步揭示信息社会和全球化条件下引入企业家精神，建立创新、弹性和富有应变能力的政府，提升国家竞争力的必然规律。其次，探讨分析企业型政府产生的理论基础，对诸如公共选择理论、管理主义理论、交易成本理论、委托代理理论等对企业型政府的影响和在技术上的支持做出相关性回答。第三，深刻揭示企业型政府的核心特征和运行规律，为企业型政府的建构提供清晰而又完整的理论依据。第四，从多维视角探讨企业型政府模式与市场政府模式、参与政府模式、放松政府管制模式和灵活政府模式在组织结构、公共政策制定、人事管理和公共利益体现上的异同。第五，对企业型政府模式的利与弊做出客观评价，进一步丰富和完善企业政府的理论内涵，使之更具有科学性、系统性和可操作性。最后，总结研究企业型政府理论的中国化问题，促使中国行政改革能够顺应世界公共行政改革潮流，使公共行政体制的建构更具有国际性和前瞻性。这些问题的研究和规律的揭示，无论对于公共行政学研究范式的转换和创新，还是对实践领域里公共行政改革理论的丰富和发展，都具有重要的理论价值。

早在1887年，威尔逊（Wilson）在论述政府管理问题时就曾指出，执行宪法要比制定宪法困难得多。当我们了解国家每天应做的事情之后，紧接着就应当知道国家该如何去做好这些事情，力求使政府不走弯路，专心处理公务，减少冗杂事务，加强和纯洁政府的组织机构，给政府带来尽职尽责的美誉。一个多世纪过去了，威尔逊的这一理想化目标从未能真正实现过。绝大多数政府长期沉溺于制定各种规章制度，强调遵章办事，很少关心管理结果；只讲公共行政投入，不讲管理效益，行政成本居高不下；以垄断的形式包揽公共服务和社会事务，漠视公民需要；本本主义、教条主义、官僚主义盛行，不思进取，缺乏创新精神，等等。在我国，人们长期沉醉于赢得社会主义制度的各种政治评说之中，而对于完善和发展这一制度的有效管理机制和管理方法等能力层面、技术层面的问题长期缺乏必要的关注，如何建立科学有效的公共行政体制一直成为困扰我国经济社会全面发展的突出问题和稀缺资源。

21世纪是我国由工业社会转向信息社会、全面走向现代化并进一步融入国际社会的历史时期，政府管理体制和运行机制面临着异常沉重的压力。因此，按照市场经济体制和信息社会发展要求，准确捕捉国外政府行政改革趋势，致力于政府行政管理制度创新，建构新型的政府替代模式，使政府尽快摆脱财政、管理、信任和政策危机，全面提高国家竞争力和管理运行效率，具有十分重要的现实意义。