第一节 问题的提出及主题的由来

现代公共行政体制的标准化、稳定性和控制力在大工业社会创造了彪炳千秋的业绩，并为人们广泛尊崇。但是，随着信息的网络化、经济的全球化和管理的人本化，社会的现代性特征日益凸显，层级政治在范围上不断扩大，各国政治、经济和社会运行模式由此发生了剧烈变化，僵化的、高成本的、忽视公民需要的官僚制越来越遭到社会公众的抱怨。有学者指出，在过去的20年中，“世界上没有一个这样的国家和地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识。工业化民主国家贯穿70年代和80年代的不懈改革努力，说明它们普遍意识到，政府确实存在重大问题”。20世纪80年代末，美国《时代》周刊在其封面上以“政府死亡了吗？”为题，警示人们关注政府的运作方式及其体制创新。1992年，奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gaeble）合著的《重塑政府》一书在美国公开出版，随即便在整个西方国家产生了广泛影响。次年，美国总统克林顿要求每个当选官员认真阅读此书，要通过该书提供的改革蓝图，推进政府改革，使政府在90年代充满活力。1996年第三届国际行政科学大会将政府改革问题作为大会的中心论题，各国专家对政府状况普遍表示不满，指出政府的高成本运作、致力于官僚满意与需要的价值取向、不思进取、囿于照章办事的僵化模式与现代化进程中的社会需求格格不入，认为运用企业运作机制和企业家的精神理念来改革政府具有十分重要的意义。

然而遗憾的是，到目前为止，这一主张仍然处于案例的描述阶段，有关企业型政府重大而又最基本的问题，如企业的运行机制、管理方式和企业家精神究竟能不能有效地运用到政府管理和改革中去，为何要对政府传统的改革思路和具体措施进行战略层面的改革，建立企业型政府的理论渊源和理论基础是什么，企业型政府的核心特征和价值趋向是什么，通过什么路径来实现这一转变，企业型政府作为一种改革模式与目前改革中的市场型政府、参与型政府、灵活型政府和放松管制型政府在结构、人事、政策和公共利益实现等方面有何差异，哪些方面可以相互借鉴，如何对企业型政府模式进行评价，我们究竟应建立什么样的公共管理新模式，企业型政府改革模式能否运用于中国行政改革实践，对我国公共管理改革有什么借鉴意义，等等，一直缺乏必要的关注和深入系统的研究。

带着上述问题，我于1997年应邀赴美国锡拉丘兹大学马克斯韦尔公共事务与管理学院作访问研究。其间，美国联邦和州政府的一些官员及该校的学者专家在课堂和专题研讨中对企业型政府模式的普遍关注，进一步强化了我对这一课题研究的信心。1998年我选择到在企业管理理论研究方面有雄厚实力的南京大学商学院攻读博士学位，并将研究意图与导师进行了沟通，得到了导师的认可和支持。在读期间，我认真研读经济学、行政学、管理学等著作，广泛搜集各种文献资料，试图多层面、多角度地对企业型政府模式做出完整系统的研究。本书即是这一设想的初步成果。

在我国，政府所存在的问题比比皆是：重管制、轻服务，民主服务意识极其淡薄；政府职能越位、缺位、错位现象并存；政企、政事、政社不分现象依然存在；行政成本居高不下，浪费严重；政府寻租，贪污腐败屡禁不止；政府信用不佳，公信力下降；机构臃肿，人浮于事，成为久治不愈的顽症；文牍主义、形式主义泛滥；等等，这些现象，遭到公众的普遍抱怨，政府合法性受到了前所未有的挑战。20多年来，我们的改革一直倚重于行政体制对经济体制改革的适应上，着眼点在于体制的转型。这些举措，加快了由“全能型政府”向“有限型政府”的转变，市场在资源配置中的主导地位日趋巩固，单一的行政性管理手段逐步让位于经济性、法律性手段，政府与企业、政府与社会、政府与公民双向互动关系的构建成为政府管理体制改革的重要目标。但是，随着信息网络化、经济全球化和政治社会化进程的加快，在以对线性形等级结构为基础的官僚制顶礼膜拜的前提下所进行的公共管理体制改良已经出现战略性偏差，现实层面的问题越来越突出，各单项改革间的结构性冲突、补偿性回馈严重地降低了改革的效能。如何寻求新的改革思路和改革模式，建立一个花钱少、效率高、公民满意的政府，学界和实践部门给予的关注及所做出的努力，与公民社会的要求和公共管理体制改革的复杂性、紧迫性、重要性极不相符。研究政府制度改革的人很多，研究管理、技术改革的很少，把西方评价甚高的企业型政府改革作为研究课题的更是寥若辰星，在学界，别说论著，就连一篇系统性的研究论文都难以搜寻到，这不能不说是公共管理研究领域里的一大缺憾。因此，将企业型政府引入公共管理的改革框架之下，对其生成、特点、运作及缺失进行系统研究，对于推进我国政府管理体制的全面创新，加快公共管理科学化、现代化进程，具有重要的现实意义。