序

一

企业型政府理论对各国政府的影响是广泛而深刻的。尽管我们还不能武断地认定它的出现标志着传统行政范式的退化和寿终正寝，但是在当下信息网络化、政治民主化、经济全球化的风云际会环境下，以新制度经济学、管理主义为理论支撑的企业型政府改革模式，对传统公共行政的承接、挑战、冲击和反叛，以及以顾客至上、成本意识和创新精神所获得的认可与青睐，足以显示出其不可遏制的发展动力和最终趋势。这种云蒸霞蔚的行政改革主题、未来政府所显露的理论路向以及日益突出的显赫地位和主题意义，值得人们深入研究。

孙学玉教授所撰写的《企业型政府论》，对这一改革主题作出了积极而有效的回应。他以企业型政府的建构为前提条件，围绕如何准确理解和确立企业型政府的内涵，建构企业型政府所需的政治和社会条件，理论渊源和社会基础，核心特征和价值趋向，战略和策略制订，路径选择和设计，运用于中国政府改革的可行性，对中国公共行政改革的启示等方面，对其相关理论和实践问题做出了全面系统的研究，对各种重要观点作出了富有说服力的论述，澄清了人们对“企业型政府”的种种误解，剖析了理论界对“企业型政府”的种种批评。作者认为，企业型政府是公共行政改革过程中运用企业家精神和企业理论改造传统运作方式，使其具有顾客至上、成本意识和创新精神的政府，是公共行政从传统官僚制向后官僚制转换的一种理想模式。这一主张，既非将政府同化为企业，亦非政府官员都由企业家来取代，而是用企业理论、企业家精神来影响和引导政府改革，使未来政府更具有回应性、科学性和前瞻性。言之凿凿，锐之咄咄。《企业型政府论》研究的是一个挑战性的课题，对新范式做出了开拓性研究，具有理论的前沿性和很强的现实针对性，是迄今为止我所读到的国内外研究企业型政府最系统、最完整的一部力作。

二

《企业型政府论》是作者从当代世界各国政府致力于行政范式转换的宏观背景中展开研究的，涉及内涵的确定、生态分析、理论渊源和现实基础、核心特征、模式比较、路径选择和战略策略制订等一系列要素。这既是企业型政府研究的重要内容，也是当前公共行政改革亟需探索和回答的重大理论与现实问题。

企业型政府的理念萌生于英美等国家，其改革举措很快传播至欧美其他国家。它的产生和发展既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思，也是对新时代、新环境的自觉调适。从国际背景上来看，全球化发展进程的加快，国家核心竞争力的转移，政府权威的日趋下降，工商企业再造的经验，信息技术的普及，公民素质的提高等因素，构成了政府改革和发展的强大动力。从现实层面上看，各国政府历史上职能的扩张和规模膨胀所导致的财政、管理和信任危机，成为各国推进行政体制改革、建立企业型政府的直接动因。从管理范式的角度看，官僚制所具有的严格的等级制线性结构、对法律的过度崇拜、过于细致的专业分工以及责任保障功能的丧失，构成了行政改革的体制原因。

任何实践的活动都需要有一定的理论作支撑。从经济学、管理学视角分析企业型政府的理论基础是本书的一大特色，不仅保持了著作结构的完整性，而且保证了分析工具的有效性。作者认为建构企业型政府模式必须以包括公共选择理论、交易成本理论、委托代理理论在内的新制度经济学和管理主义理论为基础，把公共组织及其工作人员置入“经济人”的假设框架下，将一定制度安排下的市场竞争机制引入非营利部门，运用委托代理模型来探讨如何完善公共产品和服务多元供给主体的激励机制，为信息不对称条件下实现外包、出租，建立良好的契约关系，提供了有效工具，为有效地打破公营部门垄断，准确选择公共管理的代理主体，合理设计组织结构，不断完善管理过程中的技术手段提供必要的理论基础。运用交易成本理论的资产专用性原则，区分政府专用性职能和非专用性职能，分析政府职能和非政府组织职能的边界。这些研究成果，无疑为我国政府进一步推进职能转变提供了重要而又科学的依据。

企业型政府的核心特征和价值取向是该书研究的重要内容之一。作者从六个方面进行了探讨，指出企业型政府必须具有企业家“顾客至上”的理念，促使政府从官僚政治需要、政府本位转向公民需要、顾客本位；要能够建立起完善的成本收益分析体系，使资源合理配置使用；政府的功能应侧重于掌舵而不是划桨，要能够从过去直接提供各种服务的传统习惯中解脱出来，通过间接手段向公民提供公共品和服务；要能够把市场竞争机制引入政府，打破垄断，促进竞争，通过公与公、公与私、私与私之间的竞争来提高公共管理效率；能够打破各种不必要的法律、法规，放松政府规制，让政府在信息化社会条件下更具有创新性和灵活性；能够通过减少层级数量，进行纵向和横向的权力分解，让基层公务员和公民参与到政策制定和执行过程中来，使政府更加贴近基层、贴近民众。

在推进企业型政府改革的同时，在国际范围内还出现了市场、参与、灵活和解制等不同类型的改革取向。作者从组织结构、管理、公共利益和政策制定等不同视角对其进行了梳理，并与企业型政府模式做了对比分析；同时将理论界对企业型政府模式的评价做了概括提炼，使企业型政府研究有了更加宽域的视角，对其认识也就更趋完整、科学。作者指出，由于各国学者所处的政治、经济、文化背景不同，对企业型政府理论的批评多半带有误解，有的甚至是严重的政治偏见。企业型政府作为一种改革工具或取向，虽然构不成完美的范式，却不失为目前较为理想的选择之一。这些观点，切中要害，分析有力，使读者对来自理论界和实际部门的攻讦有了更加客观公正的认识。

在系统论证企业型政府的理论基础、基本特征和有效性的基础上，作者对建构这一模式类型的路径及相关条件做了进一步研究。主张通过组织结构的扁平化，为政府功能的实现提供有效载体；促进第三部门的发展，将公共事务尽可能地外包、出租；通过治理，建立与公民与社会双向互动的合作关系；同时，还主张加快文官制度改革，在人员的“进、管、出”上效法企业的管理理念，使僵化的旧式制度既能适应新体制的要求，又能充满活力和效力。

对中国行政改革的研究，是作者应用能力的体现。作者从市场化程度“第三部门”发育状况等要素着眼，以严密的逻辑关系，论证了将企业型政府的理念和研究成果运用于中国改革的可行性。他首先回顾和评价了改革开放二十多年来中国行政改革的进展和存在的现实问题。指出，中国的行政改革必须密切关注并吸收西方国家行政改革的经验和做法，尽可能地降低从计划经济向市场经济、从传统社会向现代社会过渡中的行政成本。中国的改革一直陷入体制改革的泥淖，尚未进入西方国家技术层面的再造阶段。当前，在运用企业型政府理论推进中国行政改革的过程中，首要的任务是在体制层面上做好改革的基础性工作，包括进一步理顺政企关系、政社关系、党政关系，压缩宏观管理层次，放松政府规制、改革审批制度，深化行政机构改革等。这是推进企业型政府技术层面改革不可或缺的基本条件。这些论断，是作者在深入了解中国国情、立足中国实际所做出的富有创造力的开掘，必将对我国行政改革产生积极广泛的影响。

三

《企业型政府论》最显著特点，是构筑和完善了企业型政府的理论框架体系，在描述性研究的基础上对所有相关重大问题做出了探索性研究，挖掘出了许多理论上的“暗区”。如纠正“企业化政府”的误解，比较与其他诸种模式（市场、参与、灵活、解制）的区别与联系，回答该模式产生的环境基础和生态原因，提出运用于中国改革的必要性、可能性和可行性，等等。这些论述，观点新颖，逻辑严谨，资料翔实，给人以深刻启示，既展示了作者的学术品位、思辩力和文字驾御能力，也显示出作者扎实的理论功底和求真务实的学术作风。

这部著作给我留下的另一个突出印象是方法论的创新。一是体现了实证分析与规范研究的统一。作者首先对企业型政府的特征、创建原因等问题做出了客观描述，然后运用规范方法，对涉及该理论的相近理论进行评述，对应用问题提出建议。二是演绎法与归纳法的统一。通过演绎检验理论对经验的包容性，观察其可证伪性；运用归纳法检视理论与经验的匹配度，考量其正确性程度。这一研究方法，使著作既具有可检验性，又具有普适性。三是历史与比较法的统一。通过对发展过程中的诸种理论的扬弃，寻找出当下可以沿续和贯通的积极因素，修正已有理论的缺陷；通过不同国别、不同模式的对比，总结带有普遍性和特殊性的思想观点，大大地提升了著作的针对性和可操作性。当然，《企业型政府论》对政治学、行政学、经济学、法学、管理学等学科的科际整合，尤其是新制度经济学这一工具的运用，也是该著作明显的亮点。它对于促进人们进一步探索跨学科研究的规律性，拓展行政学的研究视角，具有十分积极的意义。

正如作者所言，行政改革和行政学研究刚刚破题，余下的路还很长。企业型政府理论和应用的研究具有很强的前瞻性、科学性，对我国正在推进的政治体制改革、政府职能转变和执政能力建设都将产生极其重要而又深远的影响。因此，我在为孙学玉教授的博士论文公开出版发行由衷高兴并表示祝贺的同时，也衷心希望能有更多的来自于管理学、行政学、政治学和法学界的专家学者关注这一研究领域，加强跨学科间的合作，创作出更多更优秀的科研成果，努力将中国公共行政学研究提高到一个新水平，努力为中国政治文明建设添砖加瓦。

周三多

2004年5月7日