第六节 促进金融稳定的相关对策

金融稳定具有准公共产品的特征，有消费的非竞争性、供给的非排他性和较强的外部性等特点。金融稳定是宏观经济稳定的重要表现，也是社会稳定的重要内容。社会经济主体只有在金融稳定的前提下才能开展活动，从而实现经济社会的科学发展。但是，由于市场失灵和金融体系高风险的特征，政府需要采取维护金融稳定的措施。瑞典中央银行副行长Kristina Perrson (2004) 提出确保金融体系稳定的三根支柱：①由规章和法令组成的金融监管框架；②对机构风险系统的风险评估与日常监管、危机管理，而日常监管又包括单个银行机构的监管、系统稳定的监管和金融基础设施的监管；③危机管理措施。国际货币基金组织自2002年以来定期出版的《全球金融稳定报告》，集中于关注世界金融市场的“系统性、结构性”缺陷以及风险在金融机构和国家间的传递渠道，其主要从结构性改革的角度对各国维护金融稳定提出建议。而瑞典银行作为世界上第一个设置金融稳定部门并于1998年最先出版金融稳定报告的中央银行，其对维护金融稳定的关注主要在于支付体系的安全与高效运转。

一般来说，维护金融稳定的措施除了由法律法规所体现的金融监管理念、原则和方法，以及金融监管机构的职能定位与职责划分外，维护金融稳定的框架大体上可以分为三个部分：金融机构的自我风险管理、微观审慎监管和宏观审慎管理。Powell (2001)、Johnehant (2003) 则从政府公共政策的角度将一国金融稳定的政策措施划分为危机预防、危机管理政策或预防性政策、遏制性政策和纠正性政策。其中预防性政策包括良好的法律基础设施、审慎的金融监管框架、支付清算体系的风险预防措施及存款保险制度等，遏制性政策包括最后贷款人政策、及时处理脆弱的金融机构等，纠正政策措施包括通过再注资、购并或管理层更新等措施重组陷于困境的金融机构等。

就金融监管的理念和原则而言，作为金融监管的立足点与原则，以往的国外监管理念主要基于规则的、以单个金融机构为出发点设计监管指标和方法，而从美国次贷危机看，信贷扩张、资产价格膨胀与证券市场泡沫已成为周期性问题。只有将针对单个金融机构的监管转变为对单个金融机构的监管与整个金融体系的监管并重，从单纯的维护金融稳定转变为维护金融稳定与维护实体经济、资产价格稳定与商品、服务的稳定并重并进行宏观调控，在此基础上进行反周期操作，才能减少金融危机发生的可能性。

就金融监管机构的职能定位与职责划分而言，世界上主要有三种形式：第一种是根据金融部门的业务划分界限并分立负责不同领域的监管机构，如美国、中国、法国、希腊、西班牙等；第二种是将不同金融部门的监管责任重组到一个单一的机构，如德国的联邦金融监管局、英国的金融服务局、瑞典金融监管局等；第三种模式介于前两个模式之间，这种模式主要将监管责任分配给两个机构，一个负责维护金融稳定，一个则专注于金融业务监管。由于分业监管通常受到信息沟通和监管权力分散的限制，因此建立单一的监管机构或加强各监管机构之间的监管合作就成为金融监管的发展方向。如欧洲的比利时和葡萄牙就成立了由中央银行与金融监管部门组成的金融监管理事会，负责协调解决金融市场和金融机构的相关事务。德国和法国等则成立了由财政部、中央银行与监管机构参与设立的金融稳定委员会，具体负责金融稳定事务。就我国的实践而言，维护金融稳定的职责主要由一行三会和财政部承担。但是，随着金融创新和金融市场的发展，也存在着如何加强监管协调、建立信息共享机制和工作沟通制度，实现金融调控与审慎监管相结合的问题。

一 央行维护金融稳定职能的履行

作为维护金融稳定的重要力量，从最后贷款人 (Lender of Last Resort)到发展存款保险制度，再到建立金融安全网至构建全面金融稳定框架，央行的金融稳定职能在不断发展。从中央银行的角度来看，央行维护金融稳定的职能主要体现在宏观审慎管理方面。Dosterloo和DeHaan (2004) 指出，通常央行维护金融稳定主要有两套手段：事前的预防性政策工具，分为宏观审慎工具 (包括稳健的监管框架、银行监管措施的有效实施以及早期的预警体系等) 和微观的审慎工具 (包括金融机构头寸和资本充足的定期比较分析、流动性状况及风险的监测、内控系统的检查等) 两类，从而减少损害严重的金融紊乱发生的可能性；还有事后应对性反应工具，主要是指向金融机构提供紧急流动性援助和银行的清算、重组等。

事前的预防性措施主要包括评估预警体系、货币政策、道义劝告、存款保险制度等方面。维护金融体系稳定的第一步就是建立金融体系的评估预警系统、对金融体系的状况进行实时监测和评估分析。目前较具代表性的金融预警指标体系是Evans等人 (2000) 构建的金融预警系统指标框架、IMF核心指标集 (2003)、IMF鼓励指标集 (2003)。央行要有效实现金融体系的稳定，就必须要能够充分掌握各种宏观经济状况、金融市场、机构以及金融基础设施的情况，能够及早发现可能导致金融不稳定的因素。另外，通过存款保险制度可以确保单个金融机构的财务稳健，减少金融机构破产倒闭的可能性。同时，道义劝告也是预防金融不稳定的有效工具，但常常被忽略。通过道义劝告，央行向金融市场和金融机构传递风险相关的信息，作出必要的提示，影响各参与主体的行为。《中国金融稳定报告2005》也已将其列为中央银行使用的政策工具之一。

当金融不稳定发生以后，负责金融稳定的机构可能必须为问题金融机构或是整个金融市场提供短期紧急流动性援助。根据Frydl和Quintyn (2000)的研究，央行对问题金融机构的援助需要在银行危机的系统性特征被识别之前进行。当一家银行，或几家银行开始从存款者和债权人 (包括国内和国外) 撤回，这些人就再也不能直接借钱，或只能以高利率从银行间市场借到钱，央行便成为最后贷款人。原则上，央行应当只是援助流动性不足但仍然具有偿付能力的银行。然而，在危机逐渐显露的早期阶段，通常很难区分流动性与资不抵债。大多情况下，商业银行求助于央行的流动性援助就证明已经是资不抵债有一段时间了。Goodhart (1999) 也强调认为在危机情形下，通常不可能区分流动性不足与资不抵债。所以，央行以最后贷款人的身份介入干预大多包含高风险的贷款，而最终这些风险和成本可能就被强加给纳税人。

除了给单个金融机构短期流动性援助以外，流动性援助也可能给予整个市场。根据经济与金融委员会 (2001) 观点，给予市场的紧急流动性援助可以区别于宽松的货币政策 (如预防性流动性的提供)。给予市场提供紧急援助是缓解暂时的由外来的不利冲击 (如恐怖袭击) 所带来的市场压力。然而货币政策改变的目的在于维持长期的物价稳定。

在实践中，各国央行采取的第一个反制措施是运用资产负债表为金融体系提供短期流动性。它包括通过贴现贷款为有偿付能力的机构提供所需流动性，发表声明声称所需的充足流动性会及时通过贴现窗口放出，或通过暂时的货币政策放松为整个市场提供流动性。大多数央行明确地说明这些短期流动性援助措施是以足够的抵押为条件的。就像一家央行所说的，“我们认为央行没有义务为资不抵债的机构提供保障”。

一旦危机的真正本质被识别，银行的资不抵债也广为人知，就需要像存款保险基金等类似措施来稳定金融体系 (Frydl and Quintyn, 2000)。虽然存款保险基金设立的初衷在于预防银行间风险因素的传染和相应的流动性问题，然而在许多国家这些安排也被运用到问题银行的重构，通常还包括流动性援助 (经济与金融委员会，2001)。

大多数国家都建立了某种形式的存款保险，但各个国家存款保险基金设立的方式区别较大。例如，在荷兰，存款保险体系在1992年信用体系监管法案中得到了系统的阐述，从而便于荷兰中央银行开展存款保险。在土耳其，存款保险基金是由银行监管机构管理。在美国，存款保险由独立的联邦政府机构——联邦存款保险公司运作。

当单个金融机构的失败有可能造成系统性问题的时候，政府可能就会决定为这一机构的债务“埋单”。开始的时候，国有化的成本可能相对较高，但政府可能会在以后以合理的价格转售已获得的资产 (经济与金融委员会，2001)。

系统性危机的管理涉及政府的独特作用。在美国，联邦存款保险公司通常必须以运用最少存款保险基金的方式解决失败银行问题。然而，还是存在一个系统性例外，即一旦这一最低成本解决方案会对经济形势或金融稳定产生严重不利影响，同时非最低成本解决方案可以避免或减轻这一严重的后果，那么在个案处理情况中财政部部长有权放弃实施最低成本实施方案。根据另外一家央行“如果一家银行的破产关系到系统稳定，那么就应由政府来决定税收收入能否用于防止系统性危机。但这只有在个别机构主动解决方案失败以后才能施行。”

系统性银行重构的目的在于恢复其清偿力和盈利能力，改善银行体系作为为存款人与借款人提供媒介的能力，重新获取公众的信任 (Dziobek and Pazarbasioglu, 1997)，而不是央行责任范围之内的反制措施。因为为金融机构重新注入资本之类的干预需要较高的财政成本。这对于政府与央行和监管者的合作是一项挑战。

二 金融机构内控

吴晓灵 (2004) 认为，维护金融稳定，首要的是健全金融机构的自我约束机制——内控机制。这与巴塞尔协议要从注重外部监管转向注重内部控制的监管理念是一致的。金融内部控制属于金融机构现代管理的范畴，是金融机构的一种自律行为，是金融机构内部为完成既定的工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约的方法、措施和程序的总称。对于金融企业，内控机制的建立与完善不仅是手段，而且是生命，是其生存的必然要素。巴塞尔银行监管委员会的调查显示，世界范围内所有出现问题的金融企业都是因为其内控机制出现了问题。

实践证明，只有金融机构形成良好、严格的内控机制，外部金融监管才能有效。无论是中央银行等官方监管当局，还是行业协会等自律组织，或者是社会监督，只能对金融机构进行非现场检查和偶尔的现场检查，都不可能替代金融机构在日常业务中的自我约束，这就需要金融机构的内部控制保证财务报告的准确，提高稽核检查结果的可靠性。随着金融业的快速发展，高科技手段在金融业中不断应用，金融业务日趋复杂多变，金融机构的内部控制在金融监管中的基础作用地位越来越突出。因为金融机构是金融创新的主体，为了追逐利润和逃避金融监管，新的金融产品、金融工具不断涌现，而金融监管机构的监管方式和监管手段往往相对滞后。为了规避金融机构自我创新而形成的金融风险，加强金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。世界金融监管的实践证明，外部金融监管的力量无论如何强大，监管的程度无论如何细致而周密，如果没有金融机构的内部控制相配合，往往事倍功半，金融监管效果会大打折扣。

巴塞尔银行监管委员会 (1998) 认为，战略计划、内控环境因素的设立、业务活动水平目标的设立、风险识别活动、风险管理、控制活动的实施、信息识别采取和交流、监督评审及纠正行为均属于金融机构内控的范畴。

三 中央银行、监管机构、财政部门的协同配合

大多数西方学者认为，维护金融稳定需要由许多不同的机构来承担相应的职责，而不能仅仅局限于中央银行。Goodhart等人 (1995) 提出：“中央银行没有必要的资本基础和资源来独自承担较大的救助行动，因此它在危机管理中会向私人银行体系寻求金融支持和其他帮助。但现在，随着更加具有竞争力的跨国金融机构的进入，中央银行寻求私人银行机构支持的难度逐渐加大，甚至几乎成为不可能。这就迫使中央银行转向财政部寻求支持来处理银行体系内哪怕是最小的动荡或危机。”在现代市场经济条件下，危机管理已经超出了中央银行的力所能及的范围，中央银行需要加强同其他有关部门的密切协调与合作，才能有效地维护金融稳定。同时，单靠央行的力量无法获得维护金融稳定所必需的及时、全面的信息。宏观的金融有赖于微观金融的良好支撑，央行金融稳定政策的制定与实施需要强大的信息平台。虽然央行本身建有独立的数据信息系统，但是如果缺乏监管机构的一手资料，信息的时滞与不完全可能导致政策的失灵。因此为维护金融稳定，需要央行建立信息沟通的协调机制；最后，央行作为最后贷款人在采取事后的应对性措施时，也需要监管机构的紧密配合，如果配合不协调，就可能使央行最后贷款人制度实施不到位或过度，都可能形成金融不稳定的诱因。因此，为了维护金融稳定，需要中央银行、监管机构、财政部门在职责明确的基础上进行有效协调。

作为世界第一家设置金融稳定部门并于1998年率先出版金融稳定报告的中央银行，瑞典银行把对金融稳定的研究重心放在支付体系的安全与高效运转上，其支付体系涵盖了全部金融市场、各类金融机构、所有支付工具及其技术与管理支持系统。Large (2005) 也指出了维护金融稳定或危机管理应当包括中央银行、财政部门和监管机构之间的合作。他提出了维护金融稳定的三种必要职能：即监管金融机构和金融市场；从整体上对金融系统施行监督；财政支持，在金融溃败发生的情况下尤为重要。一般状况下，监管机构、中央银行和财政部门的“角色”与上述职能相对应。因此，维护金融稳定或危机管理应当包括中央银行、财政部门和监管机构之间的合作、评估与协议。但截至目前，对于这一协调机制具体应该如何构建仍缺乏研究。值得注意的是，威廉·怀特 (2008)强调，要防止出现“合成谬误”问题，即假设其他的机构都采取同样的行动，这时单独向一个机构推荐的看起来正确的东西，可能会使整个体系的问题更恶化。

何德旭 (2007) 也指出，实现金融稳定不能仅仅依靠或寄希望于某些短期的、临时的应急措施，而应该建立一种长效机制。这就要求除了平时密切关注金融开放条件下的金融运行状态并采取相应的对策 (如预防、救助、危机处置等) 以外，更为重要的还是要通过深化金融改革、加快金融创新和健全法制规范来促进金融业自身的稳健发展，增强和提高金融体系整体抵御金融风险的能力和竞争力。威廉·怀特 (2008) 指出，建立一个新的宏观金融稳定框架来抵御系统性失衡，最好是能在国内和国际两个层面上进行。