导论

一 问题的提出

在中国乡村社会中，如果说存在一项“牵一发而动全身”的制度，那么这个制度就是土地制度。

按照制度经济学的定义，所谓制度是在社会中个人所遵守的一套社会规则。农村土地制度是农村社会中的农民等行为主体在土地关系上所应遵循的一套社会规则。它包含两层含义：一层是人与地的关系，另一层是人与人之间的社会关系。通过对人与地的关系和人与人的关系的界定，可以清晰地表达某一块土地归何人所有，谁有权力支配这块土地，以及谁能享有这块土地的收益权，等等。进而，如果将这种社会规则制度化，那么一个社会中土地的产权结构就得以产生（赵阳，2007: 1-3）。

出于对“缺乏退出权”（林毅夫，2008）而导致效率低下的人民公社体制的否定，追求生产效率并赋予农民充分的自主经营权成为国家农地制度安排的基本取向。中国的改革是从农村开始的，改革的核心和根本就是变革原有的土地经营制度，即从原有的集体统一劳作的土地经营方式向“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”过渡。从产权的分项指标来看，土地的所有权主体虽然未发生变化，但农民对土地的支配权和收益权已经大为不同，农民在土地经营中的自主性得以大幅度地提高。在这种制度安排下，农村集体经济组织享有土地的所有权，而农民享有土地的承包使用权，由此奠定了农村土地集体所有制的基本形态。

对农村土地制度的改革和完善一直在继续，国家在保持意识形态延续和政治稳定的前提下，不断地将地权“还权于民”，以实现土地资源的市场配置，进而发挥农业在整个国民经济中的基础和保障作用。尽管土地制度仍然被表述为“集体所有”，但农民对土地的承包使用期限却被不断地延长，以至最终形成一种“物权化”的关系。1984年中共中央1号文件规定土地承包期一般应在15年以上。一轮承包临近到期时，1993年中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号文件）中又规定在原15年承包期到期后再延长30年不变，如今正处在第二个承包年限之内。2002年，《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）出台，土地承包关系上升为一种受法律保护的关系。2007年，《中华人民共和国物权法》出台，农民对土地的承包关系被界定为“用益物权”。2008年，中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定：现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。在对土地承包权利的法律和政策保护力度未如此加大之前，就有人认为，除了法律不准土地的买卖之外，农民享有的地权已经是一种“准私有制”的产权结构形式了（Kung, 1995）。如今，在农地领域，这种“准私有制”的程度无疑被国家更加向前推进了一步。

在农村社会，随着农村税费改革的启动，因农民负担过重引发的社会冲突已经减少，乃至最终消失。然而，在国家不断保障农民土地权利的宏观背景之下，基层社会中围绕土地的矛盾和纠纷却不断加剧，地权的冲突已经替代税费冲突而上升为中国社会的主要纠纷类型和不稳定根源。2004年，在某媒体的电话记录中，在总计62446条信息中“三农问题”居于首位，信息条数为22304条，占总数的35.7%，而土地纠纷又居“三农问题”之首，信息条数为15312条，占总数的24.5%，占“三农问题”记录的68.7%（于建嵘，2005）。为什么在中央加强保护农民地权的基本政策背景下，农村社会反而出现了大规模的地权冲突？这究竟是基层干部对中央政策的“阳奉阴违”以致侵害农民土地权利，还是新旧地权秩序交错中无法避免的“阵痛”，抑或是一种更深层次的制度和体制根源在当前制度转型期间的总体爆发？对于这一宏大的问题，学者们若要给出答案自然需要格外谨慎，任何一个总体性的解释都可能因为建立单线因果关系的局限而遮蔽实践本身的复杂性。

尽管无法给出一个标准的答案，但对该问题的思索引导我去关注当前基层社会中围绕地权问题发生的社会冲突。在国家一步步扩大农民地权的改革背景下，地权的政策在基层社会中究竟是如何实践的？地权的不断扩大对于农民和基层政权而言究竟意味着什么？进而，这一政策又如何受到历史的制度遗产与乡村社会权力关系的牵绊？在对这些问题的观照之下，本书试图理解特定时空范围内“地权冲突”的基本图景和发生机制。