第二节 中国治理变革的实践

自改革开放以来，中国一直在探索治理的相关问题，寻求适应自身国情的发展道路。

一 中国治理变革方向

（一）基本方向

任何社会的治理体系，都要满足三个核心功能：一是治理体系在维护其成员的安全方面发挥着至关重要的功能，至少应能够在防止或威慑内部集团之间的冲突方面，提供规则和程序以及应对外来威胁的机制。二是治理体系发挥着重要的经济功能，力图使体系内的物质福利最大化，同时努力保证生活的必需品能够充分分配给最贫穷的成员并且使其继续存留在体系中的生产体系内。三是治理体系发挥着一种至关重要的公民—政治功能。作为社会的基本制度框架，治理结构构筑了意义深远的体系——确定集团及其成员的身份，为日常活动和集体行动提供一种目的性含义。概括来说，一个社会治理体系的功能如何，取决于其实现或平衡稳定、效率、公平这三种核心价值的能力和程度。当然，在特定社会的不同发展阶段上，主导性的社会矛盾有所不同，这决定了政府治理的发展方向，也考验着执政者的政治智慧。

改革之前的中国是一个高度集权的总体性社会，国家垄断着稀缺资源，既包括物质资源，也包括社会活动空间。以改革开放为起点，中国社会结构逐渐从总体性社会走向多样性社会，在“自由流动资源”和“自由活动空间”的基础上，新的社会力量才得以发育。整个改革开放的过程，事实上是国家与社会结构分化的过程，也由此掀开了治理变革的新篇章。30多年来，从中央到地方，从企业人士到知识分子，从领导干部到普通公民，都在思考着中国治理变革的方向问题，也在参与着中国治理变革的实际进程。应该说，中国治理的发展方向，集中体现在中国社会政治经济发展的重要战略部署中。当前阶段，与公共治理有密切关系的重大国家发展战略主要包括：科学发展、政治文明、和谐社会、小康社会、新农村建设、生态文明、服务型政府和社会管理创新。

科学发展观是中国社会经济发展和现代化建设的指导方针和战略思想，贯彻落实科学发展观是中国政府当前最重要的任务。科学发展观强调发展，把发展当作第一要义。但它要求的是全面、协调、可持续的发展，并把以人为本当作是发展的根本出发点和最终归宿。科学发展，不仅是人与自然的和谐发展，也是经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的协调发展。从公共治理的角度来看，科学发展意味着政治进步应当与经济进步相适应，意味着社会利益的公平分配，意味着人与自然的和睦相处。

在党的十八大报告中，建设社会主义政治文明被视为中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的一部分。政治文明的内容极为丰富，既包括先进的政治文化和政治价值，也包括先进的政治制度，清廉和文明的政治行为等，但最主要的内容是高度发达的社会主义民主和法治，包括维护和增加人权和公民权利，扩大公民的有序政治参与，依法治国和依法行政，重点推进基层民主和党内民主，以党内民主带动社会民主等。从某种意义上说，政治文明的程度，实质性地反映了民主治理的水平。

中国共产党第十六届四中全会明确提出，共产党作为执政党，要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”。这是在党的文件中第一次把和谐社会建设放到同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置。由此，社会主义和谐社会成为国家长远发展战略目标之一。和谐社会，是指人与人之间、群体与群体之间、公民与政府之间以及人与自然之间的和睦相处。所谓社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征相互联系、相互作用，共同构成公共治理所要达到的理想目标。

中国是一个以农民为主体的人口大国，农村治理的状况在很大程度上决定着国家的治理状况。在改善农村治理方面，中国政府最重要的战略举措是建设社会主义新农村。具体包括六项任务：一是推动农村经济发展，包括加强农村基础设施建设，加快转变农业增长方式，形成农民增收的长效机制。二是扩大农村社会保障，包括帮助困难农民，发展农村卫生事业。三是推进农村基层民主，搞好村民自治。四是发展农村教育文化事业，培育造就新型农民。五是解决好农民实际困难，促进农村和谐社会建设，加强农村社会建设和管理。六是稳定和完善农村基本经营体制，统筹促进农村各项改革。

中共十六大提出到2020年全面建设小康社会的奋斗目标，中共十七大又进一步对全面建设小康社会作了详细阐述，中共十八大则第一次提出全面建成小康社会，向全国人民和全世界作出了庄严承诺。小康社会是一个包括经济发展、政治民主、文化教育、生态保护和人民生活水平在内的中长期社会发展综合目标体系，同时也是社会主义现代化建设的一个阶段性目标。小康社会的实现程度，直接反映中国治理的发展程度。

改革开放30多年，中国人民在享受高速经济增长带来的成果的同时，也付出了诸如环境恶化、生态失衡、资源浪费等高昂的代价。中国政府清醒地看到了生态环境破坏给国家和人民所带来的严重后果，从20世纪80年代中期就开始重视环境保护等问题，并将保护环境和节约能源当作基本国策，给予优先考虑。党的十七大首次提出了建设生态文明的环境战略，党的十八大再次强调生态文明建设，并将其提升到更高的战略层面。生态文明建设的主要内容包括改善生态治理、发展循环经济、建设节约型社会、保持可持续发展、树立环保意识等重大政策措施。人与自然的和谐程度、生态文明的发展程度都成为反映中国治理进展的重要尺度。

2004年2月21日，温家宝总理在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上指出：公共服务“就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府”。2004年6月，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。2005年3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上做的《政府工作报告》中提到：努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。服务型政府由此成为中国政府改革的基本目标。2006年10月11日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,《决定》明确了“建设服务型政府”的目标要求，并就服务型政府的宗旨、职能配置、管理方式、行为模式等方面作出原则性规定。服务型政府的建设内容，包括提供更多的社会公共产品，特别是在环境保护、生态平衡、义务教育、基础交通、公共安全、社会福利等方面增加公共服务支出；简化行政审批程序，放松政府对社会经济事务的管制；改善政府官员的服务态度，增强政府与公民之间的相互信任；强化行政责任，实行各种形式的承诺制度和问责制；努力促进基本公共服务均等化，加大扶贫和财政转移支付的力度，使经济改革的利益更多地向困难群体和落后地区倾斜。还指出，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。2007年党的十七大报告明确要求“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。2012年党的十八大再次强调加强和创新社会管理。表明加强和创新社会管理问题已成为当前中国政府治理变革的重要内容之一。

（二）具体要求

中国社会政治经济发展的重大战略目标和战略策略，直接或间接地关系到中国的治理改革方向，也内在地包含中国治理的评估维度和基本内容。“中国国家治理评估框架”课题组基于上述考虑，提出了中国治理评估框架。

1．公民参与

公民参与是民主治理的基础，公民参与程度越高，民主治理的程度也就越高。衡量中国公民参与状况最重要的环节有两个，即选举民主和协商民主。前者关系到政府官员是否代表人民，后者关系到政府政策是否充分体现民意。人民代表大会制度、政治协商制度、社区居民自治制度、职业自治制度和民族区域自治制度等构成中国现行民主政治的制度框架。在这一制度框架内，体现公民参与程度的主要参照点包括：选举法规、直接选举的范围、竞争性选举的程度、村民自治、居民自治、企业职工自治、重大决策的公众听证和协商、网络民主的发展程度、社会组织或民间组织的状况、社会组织的制度环境、社会组织对国家政治生活的影响。

2．人权与公民权

保护和扩大人权和公民权，是民主治理最重要的目标。国家的人权和公民权的实现状况，是民主治理的最终结果。它既体现在国家的法律和政府的政策中，更体现在政府和公民的实际政治生活中。直接反映中国人权和公民权状况的重要领域是：法律对公民权利的保护、公民权利的实现程度、妇女、儿童、贫困居民等弱势群体的权利保护、对少数派和不同意见者的保护和宽容、公民和官员的人权意识、公民合法的游行示威、公民的自我保护能力、公民的维权，以及对公民的法律救助等。

3．党内民主

中国共产党是中国唯一的执政党，囊括了社会各个领域中的多数精英，掌握着国家最重要的立法、行政和司法权力，党内的民主状况直接反映国家的民主状况。决定党内民主的主要变量有：党内选举、决策和监督法规、各级党委领导人的产生方式、党委推荐和任用干部的民主程度、党代会的作用、党委的决策和议事程序、党内的权力监督、党务公开的程度、党代表的直接选举，以及共产党与其他民主党派的政治协商。

4．法治

法治与民主是一枚硬币的两面，互不可分；法治也是民主治理的基础，没有法治就没有善治。中国共产党和中国政府在20世纪90年代中期就正式将建设社会主义法治国家作为长远的国家政治发展目标，因而，法治的实现程度直接反映民主治理的程度。体现国家法治现状的主要领域包括：国家的立法状况、宪法和法律的权威、党和政府的依法执政和依法行政程度、公民和官员对法律的了解和尊重、法律在实际政治生活中的作用、立法活动和司法活动的自主性和权威性、律师的作用、官员和公民的法律意识、政府政策的法律审查和司法审判的执行情况。

5．合法性

这里所说的是政治学意义的合法性，即政府权威和政治秩序被公民自觉地认可和接受的程度。它既是政府治理的民意基础，也是民主治理的直接后果。测量政治合法性的主要参考变量有：公民对宪法的认同、公民对党和政府的认同、法律的权威和适用性、党和政府的权威、公民对基层政府的信任、公民对周围官员的信任程度、公民对政治现状的满意程度、公民对主流意识形态的认可，以及公民对国家发展前景的态度。

6．社会公正

社会公正是指社会的政治、经济和文化权益在全体公民之间公平而合理的分配，它是社会全面进步的重要尺度，也是社会主义制度的首要价值。社会公正不只是合理的财富分配，还包括机会的均等，其内容涉及政治、社会、文化、教育、司法等各个方面。体现中国目前社会公正程度的重要变量有：基尼系数、恩格尔系数、城乡差别、地区发展差别、教育公平程度、医疗保健公平程度、就业公平程度、公共权力部门中女性的比例、党政官员的代表性、人大代表和政协委员的代表性，以及基本公共服务均等化程度等。

7．社会稳定

安定的社会秩序和稳定的政治局面，直接关系到公民的生活和社会的发展，是民主治理的基本目标之一。中国是一个正处于重大转型中的发展中国家，在社会稳定方面面临着严重的挑战，维护社会稳定是中国政府的核心目标之一。衡量中国社会稳定的主要参照系数包括：党和国家对军队的领导、政府处置突发事件的能力、政策的延续性、公民的社会安全感、犯罪率、通货膨胀率、民族区域的冲突事件、群体性事件的数量、自杀率、上访数量及比例，以及公民的社会危机感等。

8．政务公开

政治透明既直接关系到民主选举和民主决策，也直接关系到政府官员的廉洁和政治腐败的状况，对民主治理极其重要。目前直接反映中国政务公开或政治透明的是：政府公开的法规及效果，政治传播渠道的数量和质量，决策过程的公开化程度，行政机关、法院、检察院等活动的公开化程度，公民对政治事务的了解程度，新闻媒体的自主性，公民获取政治信息的权利和渠道，以及党政干部财产收入申报的真实和透明情况等。

9．行政效益

这里所说的行政效益包括行政效率和行政效能两个方面，它直接体现政府的治理绩效。下列变量直接反映政府的行政效益：政府的行政成本、党政干部的行政能力、政府的行政效能、党政机关的协调程度、决策失误的概率、公共项目的投入产出率、电子政务、政府的快速反应和处事能力，以及公民对政府决策和处事效率的满意程度等。

10．政府责任

政府责任是政府机关对公民必须履行的法定职责，它包括政府依法主动尽职和及时对公民的请求作出负责任的回应。体现政府责任的主要变量有：官员对其行为的负责程度、对渎职官员的惩罚、官员与公民的沟通渠道、官员对公民意见的尊重、党和政府接收和处理公民诉求的机制、党和政府的决策咨询机制、政策反馈及决策部门对政策的修订、政策反映或代表公民要求的程度、公民意见对政府决策的影响，以及行政诉讼的数量及后果等。

11．公共服务

现代民主治理的一个重要趋势，就是不断从管制政府走向服务政府。因此，公共服务已经成为衡量国家民主治理的重要内容。以下这些内容通常直接反映中国政府提供公共服务的状况：公共服务支出与政府预算的比例、基本社会保障状况、九年制义务教育普及率、基本医疗保险覆盖率、政府对穷人和困难者的帮助、政府一站式服务的普及率、国家提供公共基础设施的力度、公民对政府服务的满意程度，以及政府的生态治理及其效果等。

12．廉洁

腐败不仅大大增加交易成本，而且严重损害政府的公信力，遏制腐败是中国政府最紧迫的任务之一。中国政府的廉洁程度集中体现在以下这些方面：廉政法规及其效果、腐败官员的数量及惩处、对政府及党政干部的经济审计、公共预算监督、权力的相互制约、公民对政府权力的制约、新闻舆论监督、公众举报等社会监督，以及党和政府的自律。

以上的评估框架的内容基本上囊括了中国治理的各项主要内容，可以看作是中国治理发展的具体要求。

二 中国治理变革内容

虽然“治理”一词在中国源远流长。其意义内涵丰富，既可以指统治（反映统治者与被统治者的关系），也指整顿、惩处（统治者为达到一定目标对政治和社会事务的管理过程，如治罪、治水、治沙等），还指秩序、安定（统治者通过治理活动达到的政治稳定、社会平安的结果）。但是，与西方社会不同，“治理”在中国的政治语汇中使用频率总比不上“统治”。这是因为，中国自秦以来，就形成了强大的凌驾于社会之上的专制国家机器。在传统中国，国家控制社会并覆盖社会，社会的自主空间狭小，也缺乏参与社会公共事务管理的力量，这一现象一直持续到近现代。新中国成立为将“主权在民”理念变为现实提供了民族国家和基本制度基础，中国传统治理模式的统治主体在性质上发生了根本性变化。与此同时，革命后的制度安排具有多元合作的特点，如包括民族资本主义经济在内的多种经济、可以自愿加入或退出的互助组、合作社、政治协商会议等。但是，治理体制很快在新的基础上出现了权力配置更加集中和权力自上而下单向运行的特点，国有制和“政社合一”体制使整个社会被国家结构化，国家和社会一体化。这就是邓小平所说的“权力过分集中”“党政不分”“政企不分”“政事不分”“严重的官僚主义问题”等。为此，中国自1978年开始了体制改革，也真正开启了富有治理意味的改革时代。近数十年间，中国地方政府在社会治理方面的进展体现在多个方面：基层民主、公民自治、政治透明、社会监督、政务公开、财务公开和任职审计等。尤其广大农村的直接选举、村务公开、利益共商等自治活动，不仅让中国的民主政治建设看到了一缕曙光，也为“治理”提供了试验的舞台。当然，在改革开放初期，许多改革措施并非有意趋向于治理的要求，却在客观上为治理模式的转型提供了新的基础。进入新世纪以来，越来越多的制度创新则是在治理理念的直接指导和启发下出现的。

第一，经济体制改革催生了治理的多元主体。中国的改革从经济开始，经济改革又从农村开始，农村改革则是以“下放权力”为特征的。如邓小平所说，“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性。”其后是城市的国有企业改革，以政企分开为基本方向，企业开始成为独立经营的法人团体。经济体制改革的一个重要后果便是社会自治组织的出现。首先是“政社合一”的公社体制失灵和解体，造成国家管理的“真空”，农民为维护公共秩序自发地组织群众自治组织——村民委员会。其次是非国有经济的出现和大量国有企业的破产，使大量非国有经济的从业人员和那些“皮之不存，毛将焉附”的下岗工人游离于国家直接管治之外的社会。为了将这些人员整合到国家秩序内，城市社区自治组织得以强化。再次是利益团体和民间组织的出现。由于利益的分化，特别是非国有经济力量的发展，公民权益意识的增强，一定领域的社会成员组织起来以维护和扩展其利益。如个体私营工商业者协会、商会、消费者协会等。公民根据结社自由原则，出于各种需要组成各种民间组织，如学会、研究会、基金会、职业协会、兴趣组织等。最后是大众传播开始关注并反映民众意见和要求，社会成员可以通过大众传播参与公共事务。总之，随着公共权力的配置开始由政府独享向政府与社会分享转化，公共权力的运作也由单一的自上而下运作转向政府自上而下和公民通过其组织自下而上的双向运作。这意味着中国的治理模式正在发生结构性的转型。

第二，经济改革必然要求进行政治改革，政治改革的目标是推动民主化和法治化进程，逐步落实人民的民主权利并以法制的方式保护公民的合法权益。（1）中国的宪政制度安排不断完善。宪政制度包括宪法秩序、宪法安排和宪法准则。宪政制度是国家与社会的基础性制度安排，它实际上包含了多边契约的概念：在政权体系中，维护权力的分立与制衡，在政府与社会关系中，捍卫社会的自主性空间。（2）在政治体制方面，中国不断完善公共服务治理的结构和制度安排。治理结构包括参与治理各主体之间的权责配置及相互关系。作为公共管理的治理强调主客体关系的双向性或多向性，强调对话、信息交流、利益诱导和自组织。治理结构中的主导是政府，它必须为社会、企业乃至个人参与公共事务提供合法性的空间和渠道，为其设立相应的激励机制。

第三，社区治理获得了长足发展，已成为中国政府治理模式转变的重中之重，也为中国民主化进程推进奠定了重要基础。社区是社会的细胞，是社会发展和稳定的基础，在社会进步和现代化建设中具有十分重要的地位和作用。许多国家社区建设的实践表明，社区建设对于推动国家经济与社会的协调发展，加快国家政治的民主化进程，提高居民的生活质量和社会管理水平，都有着十分广泛的现实意义。社区治理是指在一定区域范围内政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。在中国，城市社区治理模式正在由行政型社区向合作型社区和自治型社区发展，这是社会经济体制改革和社会结构调整在城市社区发展中的一种反映，它代表中国城市社区发展的方向。建立在合作主义基础上的新型政府与社会关系、社区制逐步取代单位制，以及城市街道体制的改革，代表了中国社区发展与制度创新的基本思路。

第四，中国政府治理结构与方式不断完善。中国政府管理体制和机制的改革是政府体系的自我完善，其目的在于提高政府部门的权威性、有效性和适应性，但其中不乏治理的韵味。从静态角度看，政府治理结构不断优化，体现在政府权责配置和组织结构调整上，包括政府内部的组织设计更有弹性和适应性，重视决策的参与和组织参与；强调战略管理和宏观调控；政府组织结构扁平化，减少管理层次和环节。从动态角度看，政府的运行机制也在优化，包括转变政府职能，加强政府管理经济、提供公共服务的社会职能；改变政府组织的内部集权结构，向下级授予权能；内部建立跨部门和多功能的组织，通过网状组织的沟通与联系达到信息、资源的共享，降低成本，提高效率；通过大部制改革，减少了部门间沟通与协调成本；为应对区域经济发展及其一体化所导致的日益增多的区域性公共问题，不断调整行政区域间的区划并提高政府治理能力。

第五，在政府和社会关系方面，培育市民社会和利用市场机制，在政府与市场、社会之间建立伙伴关系。权威在市场、政府和第三部门之间的分化和扩散，可以看作是地方治理的核心要求。如今，地方经济社会组织团体逐步拥有自身的自由活动空间，有了相对独立的身份与地位。如此一来，中国的政治体制及作为其运作基础的社会结构也在发生深刻变化：一方面，这些以市场为导向的新兴力量要求新的规则和制度结构，以保护和扩展自身的利益；它们逐步形成独立的存在空间和力量，为民主政治秩序的基础提供可能。另一方面，在地方决策中，这些力量的存在可能使公共政策的制定和执行模式发生了基本变化，由互动的相互调整的模式取代单向的、垂直命令式模式。治理理论所强调的公开、透明、回应等理念正是通过决策民主化和管理民主化，也即通过公民的公共参与才得以实现。近年来，中国政府通过制度化的途径，保障公民的参与权利，先后实行了政务公开制度、任前公示制度、举报制度、听证制度、人大旁听制度、公开审判制度、检务公开制度、警务公开制度、政府上网工程、咨询和建议制度等等。政府通过推行社会服务承诺制、政府采购制度、开通市长热线等措施和办法，主动寻求政府和公民之间的互动，造就积极公民，实现“善治”目标。有些措施的实行已经收到明显效果，例如咨询和建议制度调动了大批学有专长的专家学者的积极性，越来越多的专业社团开始成为政府的智囊，为政府决策提供咨询和参谋。

第六，改革开放也推动中国参与到全球治理的洪流中。20世纪90年代前，中国参与全球治理的范围有限，在国际制度内的行动仍是被动的，多数时候只是发表原则性声明，较少参与到议程设定中。1992年后，在国际社会或重大全球问题上，中国开始更加积极主动地参与到全球事务治理中。2001年中国成功加入世界贸易组织（WTO），标志着中国已参加了所有重要的全球性国际组织；1997年中国提出“做国际社会中负责任的大国”的战略目标，2005年更是开创性地提出了全球治理的中国主张——“和谐世界”。目前，中国在全球治理中的作用日益明显。《国际组织年鉴》2008～2009年的统计数据显示，在全球61836个国际组织中，2007年中国共参与了4386个国际组织，其中参与的1753个是协定性组织。在参加的这些协定性国际组织中，国际组织联盟（A类）有25个，全球普遍性国际组织（B类）有374个，洲际性国际组织（C类）共575个，也即参与的全球协定性国际组织共974个；参与地区性国际组织（D类）有779个。在国际舞台上，中国已然成为全球治理中的重要组成部分之一。朝核六方会谈、哥本哈根气候大会，这些涉及复杂、敏感利益的重大博弈中，中国的地位和作用日益凸显；印度尼西亚海啸、巴基斯坦洪灾、俄罗斯森林大火、日本的震后救援，都可见中国人道主义援助的身影。

第七，信息化时代的到来为建立基于网络技术的新型治理结构提供了技术基础，诱发一场新的治理变革。基于信息技术的独特优势，其广泛应用正推动着中国政府治理的进步。信息技术可以减少中间管理层，扩大管理幅度，使组织结构扁平化；可以通过构建有效的沟通网络打破政府部门之间的界限，减少沟通成本，提高沟通效率；可以改变政府处理事务的方式，增强政府管理的开放性和透明度；可以改变政府处理事务的内容；改变政府工作人员对其自身角色的理解；同时也可以改变政府与企业、政府与社会、政府和公民之间的关系，通过建立迅速、有效的沟通渠道和反馈机制，实现和扩大公民参与度。中国电子政府的建设开始于1998年国家信息部门正式开启的“政府上网工程”。如今政府上网的硬件基础设施已经完成，电子政府的建设也正在由电子政务向电子治理的方向发展。各级政府都在尽量利用现代信息和通信技术，通过不同的信息服务设施（如电话、网络、公用电脑等），对政府机关、企业、社会组织和公民，在其方便的时间、地点提供自动化的信息及其他服务，力争建构起一个具有回应力、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府。

第八，在全球化时代，一个成功的公共管理者需要发展战略思考的能力，需要催化领导力，即与其他治理领域的行动者沟通、合作、互动、结盟，达成一致的目标和战略的能力，需要多元化的学习的能力。在全球化的时代，一个政府如何维护自己的国家的主权与独立；如何在推动经济发展的同时，维护经济的安全；如何在学习多元文化的同时，维护自己的文化传统和民族认同等，都是21世纪公共管理者需要面临的课题。分权化的治理机制要求公共管理者成为学习型组织的管理者，具有积累经验以提高治理绩效的反馈能力和在新环境下重新设定组织目标与调整组织行为的适应能力。原则上，每位公共行动者都是网络的管理者，但政府却是管理者中的战略行动家。由于治理主体须发展成为学习型组织，网络的管理者不能再靠控制和命令来履行职责，不再享有垄断公共决策的权力，管理者必须学会倾听和磋商，在与其他行动者的重要对话中发挥核心作用，并为每个行动者提供参与政策网络的机会，使每个组织及其成员尽可能了解问题的本质和别人的观点，以估计可接受的妥协性解决方案的备选范围。学习型组织中，管理者必须具备四种能力：一是应对环境不确定性的能力；二是处理人际关系和营造有效合作氛围的能力；三是制定法规条例的能力；四是培育系统间共同价值的能力。中国当下正在实施的人才强国战略，由组织和人事部门组织进行的大规模领导干部和公务员培训，如在21世纪初开展的公共管理硕士（MPA）教育项目，都是顺应治理的客观要求而采取的具体措施。

三 中国治理变革评价

治理在中国的发展，既有进展，也有不足。总体而言，随着治理道路的不断探索，治理的价值目标日益清晰，治理的主体条件逐渐具备，治理的格局已经开始形成，治理的政策机制不断创新以及治理的工具向多元化发展。

治理的价值目标日益清晰。如前文所述，中国的诸多重大国家发展战略，如科学发展、政治文明、和谐社会、小康社会、新农村建设、生态文明、服务型政府和社会管理创新都与公共治理有着密切关系。具体来看，“以人为本”“公平正义”“服务型政府”“法治型政府”“责任型政府”和“廉洁型政府”等理念也使治理的目标逐渐清晰起来。

治理的主体条件逐渐具备。健全的政府治理必须建立在社会三大部门协调发展的基础之上。30多年来以放权和授权为主线的市场化改革，催生出日益茁壮的公民社会。从民间组织的发展可见一斑。改革开放前，中国的全国性社团不到100个，地方性社团大约6000个。据民政部统计，截至2011年底，仅在民政部门登记的全国各类社会组织就达46.2万个，其中社会团体254969个，民办非企业单位20多万个，基金会2614个，它们已经遍布全国城乡，涉及社会生活各个领域，初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的民间组织体系。

治理的格局已经开始形成。中国的治理结构正在发生深刻的变革。随着私人经济部门和各种民间组织的力量日益发展壮大，并在经济和社会生活中发挥着越来越大的作用，政治国家与公民社会、公共部门和私人经济部门及第三部门之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。为适应这一变化，中央政府将中国社会管理体制改革的目标设定为“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。

治理的政策机制不断创新。随着新型社会管理格局的逐步建立，政府治理机制也在发生深刻变革，主要体现在两个方面：一是正在建立和完善多元主体间有序合作的社会管理方式。政府日益明确其社会管理的范围与边界，什么该管、什么不该管、该管的管到什么程度，为其他社会管理主体让出足够的空间。二是正在探索和形成多元主体共同参与的社会管理方式，包括还权于社会，为其他主体参与社会管理创造条件；完善合理的社会利益表达机制和协调机制，通过一系列体制机制创新与制度保障，推进政府社会管理方式的创新。

治理的工具向多元化发展。比如，公共服务市场化进程不断加快，通过引入市场竞争机制等手段来提高垄断行业、公益事业、基础设施的供给效率和质量；通过充分发挥非营利组织的作用，拓宽公共服务所能延伸的领域，扩大公共服务的覆盖范围。企业力量的不断壮大和非营利组织的蓬勃发展，揭示了人类自组织处理公共事务的可行性，扩展了公共服务的空间，这正是治理的重要之维。

治理的成效已经得以显现，对于公民优质的公共生活也已产生了有益的影响，但其中也有一些不足之处，如以国内社会管理为中心，参与全球治理的主动性不足；以公共事务处理为目标，未看到社会资本培育的意义，即见物不见人；以局部创新为主要方式，忽视经验推广和制度化建设；以应对问题为基本机制，未能实现系统规划和前瞻处置等。