矿区社会问题与社会政策研究

韩全芳 葛绍林

摘要：社会冲突伴随着矿区社会变迁的始终，矿区社会政策是我国很多资源型地区，特别是资源枯竭型地区解决社会矛盾所急需采取的行动。本文剖析了我国矿区普遍面临的生态环境恶化、失业严重、矿农矛盾突出、矿区阶层异化和社区建设滞后等系列问题，并基于矿区权力冲突、制度冲突和群体利益冲突下的社会政策分析，提出了矿区社会政策构建的理念，以及矿区资源开发补偿机制的模式。

关键词：矿区社会问题 矿区社会政策 矿区社会冲突 和谐矿区

矿区是以矿山人口为中心，由矿山生产区、生活区和周边农村组成的地域性物理空间，以及由矿山企业、矿山社会和矿农关系组成的制度性社会空间（韩全芳，2011）。矿区作为一类特殊的功能社区，其发展所追求的不仅是矿产资源经济效益的提高，而且是一种涉及社会各方面的整体性进步。2008、2009、2011年，国务院分三批确定了69座资源枯竭城市（县、区），占全国资源城市总数的58.5%，共涉及23个省（自治区），其中云南有“中国锡都”个旧市、“中国铜都”东川区、易门铜矿区。这些城市目前普遍面临“矿竭城衰”的困境，以及产业结构单一、生态环境恶化、社区矛盾多发凸显、社区建设滞后等系列问题。社会冲突伴随着资源枯竭型城市社会变迁的始终，使矿区进入了“风险社会”，而“社会政策”的主要功能是应对社会风险、促进社会再分配和实现社会融合的目标。矿区社会政策是我国很多资源型地区，特别是资源枯竭型地区解决社会矛盾冲突所急需采取的行动。研究矿区社会问题和社会政策是构建矿区和谐社会的关键所在。

一 矿区社会变迁

（一）社会冲突与矿区社会变迁

社会变迁是社会结构发生的变化（富永健一，2004）。矿区是社会的缩影，矿区是一个“小社会”，集政治、经济和社会功能于一体，具社会整体性、空间连续性和结构完整性的特点，是一个特殊的地域性社会单位。社会冲突是分析矿区社会变迁的一个重要视角，社会冲突理论作为西方重要的社会学流派之一，强调社会生活中的冲突性并以此解释社会变迁。社会冲突与社会变迁有着非常密切的关系，二者之间相互影响，并互为因果。社会冲突会影响社会产生或多或少的变迁，同时社会变迁又会导致社会问题的形成和变化。在制度变迁背景下，国家力量与经济体制变迁的外部因素和矿区社会结构变化的内部因素共同作用导致矿区的变迁，矿区社会变迁内在地折射出国家、市场与矿区关系模式的社会特征。

（二）经济体制与矿区社会变迁

国家强大的行政控制、大规模社会运动和经济体制变革贯穿于矿区社会变迁的全过程。矿业城镇的形成和发展受到特殊的工业化历史背景和国家计划经济体制的影响，表现出明显的计划性和突进性，如“大跃进”时期的万人找矿群众性运动。计划经济时期，矿业城镇社区具典型的“单位社会”特征，矿山国有企业是矿业城镇的主体，矿业城镇的社会功能与矿山企业的社会功能高度重合，并完全由矿山企业承担。我国矿山企业比其他企业承担了更重的“办社会”任务，据调查，矿山企业“办社会”所投放的资金，一般占矿山企业销售收入的15%～20%（朱训，2002）。市场经济体制下，矿业城镇的问题逐渐突显，主要集中于资源枯竭和城市转型的难题，以及矿企经济体制改革和社区社会功能承担的矛盾冲突。据国土资源部的调查，截至2002年底，中国已有2/3的国有大中型资源型企业正在或即将面临枯竭问题，400多座矿山因资源枯竭濒临关闭。其中有色金属66%的主力矿山进入中晚期，已关闭和即将关闭的矿山有83座，2010年关闭355座，占矿山总数的46%（刘祥、王立杰，2003）。市场经济体制下，资源即将枯竭的矿业城镇面临产业结构调整、城市转型、大量工人转产等“四矿”问题（矿业、矿工、矿山和矿城问题）。

（三）矿竭城衰与矿竭城兴

矿业城镇多建在荒无人烟的老、少、边、穷地区，在国家政策的支持下，短时期内集中人力、物力、财力而迅速发展起来，这种“汽车拉来的城镇”多表现为单一资源、单一产业和单一经济的特征。矿业经济的发展周期一般为勘探期、投产期、扩大生产期、鼎盛期和衰退期，但矿业城镇的经济发展周期可能出现矿竭城衰或矿竭城兴两种情况。矿业城镇如果始终主要依赖矿产资源，矿业经济必将经历兴起到鼎盛，再走向衰退直至枯竭的过程，这是一种必然趋势，这种现象称为“蚕茧式”消亡，即取名于中国成语“作茧自缚”。如果矿业城市在矿业经济兴起或鼎盛期，不失时机地调整产业结构，发展非矿替代产业，在矿产资源枯竭前已步入新生产业阶段而不断发展，顺利地跳出一般矿业城市的生命周期，也可以在新的较高起点上获得持续发展，矿竭城兴，这种现象称为“蝌蚪式”消亡（张以诚，2005）。

美国“鬼镇” 19世纪下半期，采矿业在美国西部开发中规模空前，大量的流动人口云集矿产发现地，成千上万的矿山拔地而起，但随着矿产资源的枯竭，相当部分的矿山社区被遗弃或毁损，成为有城无人的废墟，人们称之为“鬼镇”（Ghost Town）。“鬼镇”几乎都在采矿业盛行的矿区产生，如美国科罗拉多州、亚利桑那州、内华达州、蒙大拿州、加利福尼亚州等地。一位历史学家考察内华达州埃尔科县时，发现因淘金而被抛弃的“鬼镇”共达106个，其中该县西北部有26 个、北中部26 个、东北部17 个、西南部21个、东南部16个（Hall, 1998）。

云南东川矿区兴衰变迁 素有“天南铜都”之称的云南东川铜矿，开采已有两千多年历史。1953年重工业部发出“全国支援东川”的号召，东川聚集了来自全国的1500名技术骨干，20000多名工人和60多位外国专家（贾丁，2009）。1954年4月，东川矿区人民政府成立，由省直辖；1958年10月，国务院批准设立省辖地级市——东川市。因矿产资源枯竭，替代产业建设未能见效，1999年2月8日，地级东川市撤销，改设昆明市东川区，东川成为中国第一座因矿产资源枯竭、经济发展停滞、城市丧失持续发展能力而撤消的地级城市。

二 矿区社会问题

矿区社会问题是由矿产资源开发及与之联系的各种政治、经济、社会、环境等一系列历史和现实因素引起并叠加形成的威胁，破坏当前社会稳定状态，或对矿区社会稳定状态具有威胁、破坏潜力的各种社会现象的集合。矿区社会问题具形势严峻，多而复杂，解决难度大等特征。

（一）矿区生态环境恶化

采矿活动进一步加剧了矿区地质灾害的频发和生态环境的恶化，矿区贫困问题突出。云南东川矿区近200多年来，随着铜矿开采规模的不断扩大，从传统采铜的“伐木为炭、烧炭裂石”到新中国成立后近50多年的连续开采，过度的人为开发给东川带来了毁灭性的生态灾难，是整个长江上游生态环境极度脆弱的地区。据统计，2009年东川的森林覆盖率仅为8.88%，水土流失总面积占国土总面积的68.51%。仅东川境内的小江河谷里就发育有107条泥石流沟，其中25条危害严重，平均每年暴发15次大型泥石流。其中东川因民矿山发生的两次泥石流，分别造成117人和27人死亡的重大灾难。“座座山头走蛟龙（泥石流），条条沟口吹喇叭（泥石流堆积扇）”至今仍是东川区的生动写照。据不完全统计，境内有3.7万人因环境恶化而失去生存条件，特别是靠近金沙江的几个乡镇，人均年收入只有600元，人均占有粮食不足200公斤，属于典型的特困地区。

（二）矿区失业问题严重

下岗失业引发的冲突是资源型城市社区面临的最大问题，失业问题表现为失业面广、青壮年失业者居多、再就业难等特点。2000年，东川矿务局宣告破产后，全局11179名职工，经一次性安置5425人，尚有4255名职工失业，使东川失业人员陡然剧增。原矿务局17000余名离退休、工伤和工亡家属的养老、医保、就业成为最大的社会问题。2003年，东川区失业人员增至9366人，城镇登记失业率达到40.2%，创全国之最。贫困是资源枯竭型城市发展的瓶颈，大量失业者长期不能再就业，必然导致高失业率与高“低保”率并存，2003年6月，东川区享受最低生活保障的人员共18962人，1/4的城镇人口靠“低保”生活。破产安置遗留问题，引发了大量群体性上访事件，最严重的是2002年的“7.15”“8.8”事件，上访群众上街游行，300余人到铁路上静坐，堵断铁路运输长达三天之久，社会秩序极不稳定（国家发改委国土开发与地区经济研究所，2009）。

（三）矿农矛盾突出

矿农矛盾是指因矿山生产活动触及村集体和村民利益，致使矿山企业与当地农民、地方政府之间的冲突与关系紧张。矿农矛盾的实质是各群体之间利益协调不平衡。引发矿农矛盾的主要因素有土地占用、房屋受损、耕地塌陷、水土流失、坟茔坍塌、水资源枯竭、环境污染等。矿农矛盾不仅发生频率高，更是引发当地群体性事件、越级上访事件和社会治安案件的最主要因素。云南曲靖市东山镇煤矿区2006～2010年，共发生矿村矛盾3772起，其中2006年650起，2007年415起，2008年767起，2009年776起，2010年1164起。

（四）矿区阶层异化

矿区社会阶层分化形成了矿老板、矿工、矿区家属和矿区农民等各社会阶层。不同社会群体和阶层的利益意识不断被唤醒和强化，利益的分化必然在不同利益主体间产生广泛的矛盾和冲突，导致贫富差距的进一步拉大。矿产资源开发在利益分配上形成了“税收是国家的，利益是老板的，损害是当地村民的”不合理格局，当地村民难以共享资源开发的成果，却不得不承担由资源开发造成的一系列损害。村民利益受损与矿企老板暴富之间形成的明显反差，使得村民在心理上极不平衡。矿区阶层分化的结果直接导致了矿区权力的进一步集中，表现为典型的“矿长即镇长”，以及地方政府和矿区精英。在市场经济体制下，矿区中涉及矿山企业、地方政府和矿区村民之间错综复杂的关系，矿区冲突不断恶化升级。

（五）社区建设滞后

资源枯竭型城市社区建设普遍面临社区凝聚力和归属感弱化、社区组织不健全等一系列问题。矿区组织分化表现为矿区生产组织、生活服务组织、文化组织等从矿企中剥离，同时又新增地方矿产开发组织、涉矿家族组织等。矿业城镇社区建设中的“逆非单位化”和“社区记忆”缺失的现象表现得尤为突出，矿业城镇成为失去“单位”，却无法拥有“社区”的城市，转而成为孤独的、原子化的个体。矿区所具有的特殊的历史性与复杂性，使矿业城镇社区建设将面临更多困境，国家全能主义的局限性在矿山社区建设中反映充分。

三 冲突理论视角下的矿区社会政策分析

在社会政策的理论研究中，冲突学派的基本视角是强调在社会政策行动中各群体之间的利益和价值的冲突，认为社会政策的过程是各个利益集团协商和妥协的结果（关信平，2010）。矿区社会政策是指政府或矿山企业向受矿产开采影响生产和生活的矿区居民提供补偿的政策体系，包括损害补偿、生活补偿、就业补偿、弱势扶助、医疗卫生、教育投入和基础设施建设等方面的具长效机制的政策体系。矿产资源开发过程中的利益冲突和价值冲突伴随着矿区社会变迁的始终，冲突理论是矿区社会政策分析的一个较好的理论视角。

（一）矿区社会政策中的权力冲突

马克思（1867）认为社会中充斥着稀缺资源分配的冲突和不平等性，将冲突看作现代社会的普遍现象和解释人类历史的一把钥匙。韦伯（1922）认为导致冲突的根本原因是权力、财富和声望高度相关，报酬分配断裂化，社会流动率低。米尔斯（1956）提出了“权力精英”与“大众社会”的冲突、权力结构的内部冲突。达伦道夫（1957）认为冲突起源于对权力和权威等稀缺资源的争夺，社会冲突完全是结构性的，他也将社会变迁视为权威结构的变迁。科塞（1956）认为冲突的根源是多元的，权力、地位和资源的分配不均以及价值观念均可成为冲突的基础，主要表现为合法性危机和下层不公平感的增强。桑德斯指出任何一个社区的冲突都包括以下三个要素：对立的关系、不同的权力分配以及社区居民的某种激烈情绪，同时他把社区变迁与社区冲突联系起来，提出要了解社区变迁，就必须了解社区冲突（桑德斯，1982）。矿产资源属于不可再生性资源，是能够获取巨大利益的稀缺资源，而占有矿产资源开采权和享受利益分成的群体必然是拥有矿区权力的“矿区精英”，如矿老板、村干部、外来投资者和国有矿企干部等。随着矿区贫富差距的日益扩大，矿区群体发生了异化，矿区权力冲突的本质是对稀缺矿产资源的抢夺。

（二）矿区社会政策中的制度冲突

中国改革开放以来，社会转型中的结构转换和同步进行的体制改革，触动和碰撞了人们的利益、权力关系与价值观念，增加了社会冲突的可能性。深化改革中的社会资源分配方式和利益格局的变更所产生的形形色色的利益群体，使得其间的矛盾冲突错综复杂。随着社会阶层的进一步分化，处于社会强势地位的集团往往影响着社会利益的分配格局，从而导致社会冲突的凸现。在中国社会结构的不同层面，如城市和乡村，新富阶层和新的社会底层，发达地区和欠发达地区，体制内和体制外等等，出现了各种“断裂”（孙立平，2004）。在现实生活当中，尤其是在社会生活水平较低的发展阶段，社会的主要矛盾是利益性矛盾，物质利益的差别是造成各种社会冲突的根本原因。“迅速致富”和“迅速致贫”的人，都认为现在和未来阶层之间的冲突会趋于严重（李培林，2005），如国有矿山企业因体制改革而引发下岗职工的群体性冲突事件。

行政管理体制的分离导致地方政府部门与采矿企业的利益部门分离。在计划经济体制下，多数采矿企业属于行业管理的国有企业，国企的管理体制强化了国家与地方的利益分割观念（张复明，2002）。尽管在税收体制上实行属地原则，但采矿企业争夺经济利益甚至资源，大部分矿区所在的地方行政管理部门巧立名目乱收费，甚至出现地方政府积极投资兴建地方所属的采矿企业，与国有企业争夺矿藏资源的现象，使矿区资源的综合利用受到损害，这种利益对抗引发了各种形式的冲突行为。

矿产资源管理制度造成矿区农民的贫困。中国矿产资源管理制度的改革几乎与经济体制改革同步，主要是从计划经济时期矿产资源的勘探权、开采权的无偿使用到市场经济时期有偿使用的改革。但无论矿产资源管理制度如何设置，从目前的情况来看，矿产资源开发的收益还是在中央政府、矿山企业、地方政府之间分配，矿区农民始终处于收益局外人的尴尬境地。这就是资源越丰裕的地区，当地农民越贫困的“资源咒诅”理论。在产权制度不清晰、法律制度不完善、市场规则不健全的情况下，丰裕的自然资源会诱使“机会主义”行为及寻租活动的产生，造成大量的资源浪费和掠夺性开采。由于资源采掘业中的产权安排问题，来自资源的财富逐渐集中到少数个体矿主和一些不法官员手中，并没有造福于当地的广大人民群众，贫富差距便由此扩大。国家从1999年之后才开始进行采矿权的有偿出让，目前山西省4100多个煤炭生产矿井的资源几乎全是无偿取得，90%的县营煤矿、95%的乡村集体煤矿以托管或承包的方式交由个人经营，事实上已经构成了采矿权的低价非法转让，这两年矿产品价格猛涨，经营者急功近利，造成大量矿产资源的破坏浪费。

（三）矿区社会政策的群体利益冲突

社会政策的主要功能是应对社会风险、促进社会再分配和实现社会融合。伴随着制度变迁进行的结构性调整与创新，带来了不同利益群体之间的矛盾与冲突，这种矛盾与冲突引发的许多问题可归结为“结构紧张”产生的张力所致，“失范”状态就是一种典型的结构性问题（李汉林，2010）。西部矿区大多地处山区和少数民族集中地，是连接城市、集镇和农村的中间过渡带，矿区存在不同的经济组织和利益群体，这些利益群体之间的利益整体水平和获取利益的能力有较大的差异，由此引发了不同利益群体之间的利益冲突。矿区社会政策是调整和改善矿企、村集体和矿区农民之间利益关系的政策工具。当前，矿区农村和农民利益受损较为严重，矿地矛盾越来越突出，矿区农民社会政策面临的问题非常严峻，支撑社会政策运营的体制却尚未建立。构建以政府为主导，由矿产资源开发的受益方向利益受损方进行补偿的共享机制和矛盾协调机制，是防止矿区社会秩序混乱或“社会解组”的保障，是实现矿产资源开发成果共享和矿区社会可持续发展的关键。

矿区社会政策制定涉及的主体有地方政府、矿山企业、矿区村民，各方从自身角度出发，围绕着利益相互博弈，矿农关系分化为国家利益同集体利益、个人利益之间的关系。这种围绕着利益的重新组合分化，使矿农关系矛盾不断恶化升级。具体而言，矿区社会政策涉及相关的土地政策、环境法规、劳动用工的规章制度、社会保险等方面。（1）矿山企业与当地农民的关系。作为矿山企业一方，在涉及赔偿费问题，一方面要考虑企业自身的经营成本，不能一味满足对方的要求，另一方面，企业还要以相关法律法规为依据做出合理赔偿。作为当地农民一方，随着市场经济的发展，也成为自主经营的商品生产者，对矿山企业的经济补偿的期望值越来越高。（2）地方政府与矿山企业的关系。二者主要存在两张皮现象，形成条块分割，地方政府在处理矿农关系上主要是存在着地方保护主义，有的地方政府抱有“60年代作贡献、90年代补回来”的想法。（3）当地农民与地方政府的关系。当地农民对地方政府出现了信任危机，矿山的补偿费用有些直接涉及农民个体利益。

四 矿区社会政策的构建

（一）矿区社会政策构建的理念

矿区社会公平是矿区社会政策构建的基本理念。社会政策是运用立法和行政手段，以争取公平为目的，清除分配过程中的各种弊害的国家政策。社会政策概念与社会行政、社会资源分配和社会公平有着密不可分的关系。“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”（约翰·罗尔斯，1988）就公正和社会政策的关系而言，公正是社会政策的基本理念依据。社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过社会政策来实现的。“如果我们真正关心社会正义，我们就要把它的原则应用到个别地或者整体地产生贯串整个社会的分配后果的国家制度上去。”（戴维·米勒，2001）构建矿区和谐社会，要把实现公平正义作为一个核心的价值理念，要实现矿区社会的可持续发展，必须以社会公平为根本准则，按照科学发展观的基本要求，建立矿产资源开发成果共享机制，调动矿企、政府、村民的积极性，由享有矿产资源开发较大利益的地方政府、企业给予矿区居民合理的补偿；加强“矿村共建”，建立合理的补偿机制，有效落实和解决矿区村民的生活问题、饮水安全问题、社会保障问题、矿区居民收入增长问题等，让每一个村民都享受因矿产资源开发所带来的经济发展成果，有效调节矿村矛盾，最终实现“矿村共荣”，实现矿区社会和谐、经济发展、政治稳定的总体目标。

矿区社会可持续发展及和谐矿区社会是矿区社会政策构建的最终目标。在西方社会学理论中，社会和谐的涵义近似于“社会整合”。社会整合思想，最集中、最直接地体现在涂尔干的社会团结说和帕森斯的社会均衡说中，其论述为社会整合奠定了理论基础，也为构建和谐社会提供了重要的思想基础。马克思和达伦道夫的社会冲突论对当前中国和谐社会的建构具有相同的理论指向，即都用冲突来解释现代社会现象，都从冲突的视角来看待现代社会事件。和谐社会的建构，要关注由权力和利益分配的不平等导致的社会冲突，提高和谐社会建构的冲突认知，加快化解冲突的平台建设，以及将冲突约束在引导社会发展的范围内。和谐社会关注的是有矛盾的社会冲突是如何整合的，社会分化之后如何实现社会整合。利益整合、制度整合与社区整合是和谐矿区建设的基本思路，社会政策又是实现社会整合的关键。要借鉴国外矿区社会福利政策，结合我国和地方政府相关政策文件，探寻适合矿区村集体和村民的损害补偿、占地补偿、就业机会补偿、生存生活质量补偿等社会政策模式。

（二）矿区资源开发补偿机制的构建

矿区资源开发补偿机制是矿区社会政策建构的核心和具体形式。资源开发补偿是指因自然资源开发活动带来生态环境破坏，给当地居民的生产生活带来短期或长久的负面影响，由开发主体和其他矿产资源开发的受益者对受到影响的环境进行恢复治理，对受害的居民和组织给予物质或经济上的补助，从而保证受矿产资源开发影响的生态环境质量和居民等主体的生产生活质量不至于下降的过程。从补偿主体看，资源开发补偿涉及对资源开发过程中受其影响的生态、村民和村集体的补偿；从补偿的内容看，资源开发补偿包括损害补偿、占用补偿、机会补偿和受益补偿等；从补偿的形式看，资源开发补偿可以采用货币补偿、实物补偿、就业机会补偿、生存生活质量补偿等方式。

建立矿区资源开发补偿机制的基本思路是，以政府为主导，以企业为基础，调动矿区群众的积极性，争取和联合各方力量，通过多种渠道，采用多种形式，由矿产资源开发的主要受益方对矿产资源开发的主要受损方进行补偿，并建立合理有效的协调机制，调处在资源开发补偿中出现的各种矛盾，从而实现资源开发成果共享，矿村共建，人与自然和谐共处，社会经济可持续发展的最终目标。通过建立合理的补偿机制，实现老有所养、弱有所扶、壮有所作、少有所学的目标，达到矿区居民收入有增加、生活质量有提高、矿村矛盾有下降、生存环境有改善的要求。矿产资源开发补偿涉及对生态环境和矿区相关主体的补偿，对相关主体的补偿又分为对个人和家庭的补偿及对村民集体的补偿。完整的补偿机制包括确立补偿范围、补偿程序、补偿标准，建立矛盾协调和调处组织机构，建立补偿效果的确认和评估机制，补偿资金的筹集和管理机制等方面的内容（见图1）。

参考文献

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作者简介

韩全芳 男

所属博士后流动站：中国社会科学院社会学研究所

指导老师：李培林

在站时间：2010.11～

现工作单位：云南财经大学公共管理学院

联系方式：quanfanghan4213＠yahoo.com.cn

葛绍林 女

现工作单位：云南财经大学公共管理学院

联系方式：geshaolin72＠yahoo.com.cn