第二节 上海合作组织构建经济合作法律机制的必要性

胡锦涛主席指出：“经济合作是上海合作组织的重要基础和优先方向。我们要以明确坚定的政治意愿、切实可行的政策思路和锲而不舍的实干精神，不断推动这项工作。”经济合作将成为上合组织最有前途的合作领域。

2001年9月签署的《贸易投资便利化备忘录》第1条规定了上合组织区域经济合作的基本目标，包括“协调各国对外经济活动方面的法律”和“建立和发展实施区域经济合作的机制”等内容。2003年9月23日签署的《多边经贸合作纲要》指出该纲要的基本目标之一为制定必需的多边协议以及各成员的法律措施清单。本书提出构建上合组织区域经济合作法律机制，符合和顺应了该组织的这些基本目标。本书通过对上合组织区域经济合作法律机制进行系统的理论论证，尝试为如何在社会制度、文化传统、价值观念、综合国力等方面差异显著的国家间成功开展经济合作提供一定的理论依据。

构建和完善上合组织经济合作法律机制，将使成员国之间的经济合作获得持续有效的制度保障；使各国市场、资源、资本等要素实现最大程度的优势互补；使区域内包括我国西部民族地区的经济和社会发展取得显著的进步；有利于进一步维护欧亚区域安全和稳定，促进欧亚区域和谐与发展，推动公正合理的区域和国际政治经济秩序的形成；在经济全球化以及区域一体化进程中积极推动上合组织的宗旨与任务的实现。

一 加强与深化上海合作组织机制化建设的需要

上合组织需要加强机制化建设包括法律机制的建设。上合组织经济合作法律机制的构建是加强与深化这一组织机制化建设的需要。

（一）机制化建设是上海合作组织的一项重要任务

国际制度的设计和推行反映了社会发展对规则、规范的要求，客观上促进了国际社会有序发展、平等竞争、合作意识和利益共享。从根本上而言，国际制度是一种多边主义外交策略和政策设计。

自2001年以来，“9·11”事件、伊拉克战争、阿富汗战争等重大事件相继发生，对欧亚地区的国际关系发展产生深远的影响。影响欧亚地缘政治格局发展的各种力量在欧亚地区展开竞争和角逐，中亚地区“三股势力”蔓延，不断在该地区进行破坏，制造动荡，这些对上合组织的发展构成了严峻的挑战。务实有效的地区合作是实现地区稳定与发展具体目标的保障，上合组织的协调机制不能类似于地区性论坛式的松散结构。上合组织成立之初，随着《上海合作组织宪章》等重要文件的签署以及地区反恐机构的建立，上合组织机制化建设问题提上了议事日程。

上合组织成立之初的首要任务是健全组织机制。自2002年以来，在包括上合组织成员国元首会晤在内的一些重要会议上，各方广泛讨论了组织机制化建设问题，并达成许多共识。2004年6月的塔什干峰会上，胡锦涛主席强调，当前上合组织面临的首要任务是加快机制化建设。

上合组织框架内已建立起多层面、多领域的会晤机制与协商机制，并奠定了相应法律基础。从“上海五国”机制到上合组织，国家元首定期会晤一直是上海合作机制最重要的形式。随着传统安全问题的基本解决，以“三股势力”为主的非传统安全问题开始对本地区构成严重威胁。为保障地区安全，解决共同的现实威胁，除了每年一度的成员国国家元首和政府总理会晤机制，“上海五国”机制及其后的上合组织还相继建立起国防、外交、执法与安全、边防、检察、法院等机构负责人及国家协调员定期会晤机制。

2002年6月举行的圣彼得堡峰会制定的《上海合作组织宪章》和《关于地区反恐怖机构的协定》，为上合组织机制化建设奠定了法律基础。上合组织的两个常设机构——秘书处和地区反恐机构，先后于2004年1月和6月分别在北京与塔什干成立。

在完成了政治、安全方面基本的组织机制建设后，上合组织在经济合作领域如何继续构建相应机制，成为亟待解决的问题。

（二）建设和完善上海合作组织经济合作领域相关机制已成为客观需要

冷战后，新型的区域经济合作模式开始形成并不断发展。为明确上合组织在不断发展变化的欧亚地区所应当发挥的作用，需要加强和深化该组织的机制化建设。然而，无论是《上海合作组织成立宣言》，还是《上海合作组织宪章》，上合组织成立之初颁布的这些重要文件只是对该组织的基本原则、总体方向与宏观程序进行了大致规范，而对组织的机制化建设并无明确的规定。

在安全和经济发展方面，中亚国家、俄罗斯和中国共同面临着许多挑战。上合组织成员国之间开展区域经济合作的目的，一方面是通过贸易和投资自由化实现各自更大的经济利益，另一方面也是为实现相互间合作关系的制度化、机制化，进而促进区域和谐与共同发展。上合组织需要及早开展各国间以经济合作为基础的新的合作内容，因为部分成员国的国内政治力量可能会对其政府施加影响，认为安全合作机制尚不足以成为推动上合组织长期发展的理由，从而不利于上合组织的进一步发展。

2009年11月16日，在中国西安举行的第三届欧亚经济论坛上，国家副主席习近平在讲话中指出：“中国愿同欧亚地区各国完善区域合作机制。中国支持在发挥现有区域合作机制作用的基础上，进一步健全本地区双边和多边合作机制，通过多种形式加强磋商和对话，完善适合本地区实际的区域合作机制，有效解决涉及地区合作的全局性、战略性、长期性问题。”2011年6月，胡锦涛主席在上合组织成员国元首理事会会议上的讲话中，就上合组织未来发展提出的意见中包括加快构建本地区能源安全、金融安全、粮食安全合作机制。

随着上合组织区域经济合作的不断深入进行，建设和完善上合组织经济合作领域相关机制已成为客观需要。在经济合作领域，对上合组织内协调功能的需要相对增加，建立组织内经济合作协调机构正在成为一种现实要求。上合组织的区域经济合作既是各成员国之间在经济领域的深入合作，也是各国在法律领域的密切合作。随着上合组织区域经济合作的不断深入进行，相关法律机制的出现和完善就将成为一种客观进程。

二 开展上海合作组织实质性区域经济合作的保障机制

如前所述，上合组织成立12年来，虽然各国开展经济合作有着诸多的有利条件，然而，由于各国在发展水平、社会制度、价值观念、传统文化等方面存在较大差异，同时上合组织本身成立时间不长，这些因素制约着这一组织的区域经济合作取得积极的进展。与上合组织安全领域的合作所获得的显著成就相比，经济领域的合作仍未取得重大的进展与实质性的突破。上合组织在开展区域经济合作过程中遇到了诸多问题，经济合作的实质性开展存在障碍和困境。区域内市场经济规律尚有待发挥主导作用，同时区域内缺乏一个法律规则有效施行的经济法治环境。上合组织区域经济合作的实质性开展需要有效的制度性保障，构建和完善上合组织框架下的经济合作法律机制显然十分必要。

三 符合上海合作组织的经济和安全战略，因应西方的中亚战略

（一）美国的大中亚战略

美国助理国务卿理查德·鲍彻曾指出，美国对中亚的战略基于三个综合性支柱：促进安全合作，扩大商业和经济机会，以及促进国内的政治和经济改革。前助理国务卿琼斯认为：“今天这一地区（丝绸之路）正处在争夺能源和意识形态影响的关键竞争者土耳其、俄罗斯、中国、伊朗和印度的包围之中。我们在20世纪80年代离开阿富汗是一个痛苦的教训，我们不想在其他国家再重复这一教训。”2001年底，时任美国国务卿鲍威尔发表声明称，在阿富汗战争结束后美国不打算撤出中亚，因为在这一地区他们发现了长期利益。借助于阿富汗战争，美国实现了在中亚驻军。中亚发生“颜色革命”后，2003年，美国调整其中亚战略，注重加强经济合作。美、俄、中在中亚地区展开了经济竞争，都力争将中亚国家纳入各自的经济圈。美国试图通过阿富汗将南亚与中亚连为一体，俄罗斯力图将中亚国家控制在独联体范围内，中国则希望把中亚经济与西部大开发紧密联系起来。

美国和俄罗斯在“9·11”事件后的反恐合作虽然对维护欧亚地区安全与稳定起到积极作用，但由于它们在地区战略方面存在一定的分歧，它们主导的地区安全合作的局限性逐渐显现。从美国发动阿富汗战争来看，其欧亚战略意图日趋清晰：首先，向阿富汗增兵，打击、消灭塔利班势力，阻断中亚宗教极端势力与国际恐怖势力、大规模杀伤性武器的结合，保障反恐战果，防止出现恐怖主义新的策源地；其次，通过军事与经济合作，对中亚各国政治进程和经济结构施加必要影响，进行掌控；最后，打破中亚与里海地区能源输出受俄罗斯控制的局面，逐渐将中亚地区的经济发展方向纳入美国主导的全球市场体系之中。

2005年，美国《外交》杂志第7 ~8月号发表弗雷德里克·斯塔尔（Frederick Starr）的文章——《与阿富汗及其邻国的“大中亚伙伴关系”》，文中提出了大中亚战略概念。斯塔尔认为，应加大对中亚国家民主与人权的影响力度，将中亚五国和阿富汗相联系，并以阿富汗为中心，把中亚和南亚视为同一地缘板块来解决相关的问题。这一“大中亚计划”的目标，是以阿富汗为中心，通过安全、民主、经济、能源和交通等领域的合作，形成一个美国主导的并由中亚五国和阿富汗、印度、巴基斯坦、土耳其等国参与的区域组合，而把中俄两国排除在外。该文章发表后，美国政府很快就接受了这一理念，并将其作为重要战略进行研究与实施。美国前国务卿赖斯2006年讲话时表示，自由贸易将协助阿富汗和中亚邻国摆脱经济边缘化，并形成一个新的经济区，即大中亚地区。同时，这也将为巴基斯坦和印度进入中亚提供方便。美国实施大中亚战略旨在拉拢中亚国家，削弱中国和俄罗斯在中亚地区的影响力，将上合组织边缘化，最终建立一个美国主导和控制的地缘政治板块。奥巴马总统上任后，该战略计划的实施很快得到加强。可以说，美国的“大中亚计划”是一个精心构想和带有深刻地缘政治意义的战略计划，它力图使中亚与阿富汗、巴基斯坦形成一个共同的地区，这个地区的国家将拥有一个共同的市场。

关于美国对上合组织的态度，2006年9月26日，美国国会在欧洲安全与合作委员会听证会第二次会议上举行题为《上海合作组织正在削弱美国在中亚的利益基础？》的听证，参加听证会的专家之一玛莎·奥尔科特博士的结论为：从美国以及更进一步包括西方的利益这一观点出发，上合组织的存在并不为美国利益服务，但它也并不阻碍美国的利益。美国如何定义恐怖主义的根源，以及其与中亚各国、俄罗斯、中国如何定义之间的区别是美国决策者关心的目标。

（二）欧盟与中亚新伙伴关系战略以及与俄罗斯“现代化伙伴”合作计划

1995年6月，欧盟委员会提出关于欧盟对中亚五国的共同立场的报告，该报告强调欧盟在中亚地区有巨大的能源等经济利益和地缘政治利益，欧盟的主要目标在于保持中亚地区的稳定与和平，支持各国正在进行的经济政治改革，建立真正的民主机制。1994年10月、1995年1月及1996年6月，欧盟分别与吉尔吉斯、哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦签署合作伙伴关系协定。

欧盟于2007年6月通过了其中亚战略文件——《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》。由于在中亚地区欧盟的利益集中于安全和能源领域，而安全与能源方面已经对欧盟构成挑战，这是欧盟对中亚战略进行调整的重要原因。在安全方面，中亚地区的恐怖主义袭击、毒品走私等问题向欧盟提出了挑战；而欧盟为取得中亚与里海能源，需要解决这一地区能源生产和输出的难题，克服俄罗斯对该地区能源的控制等方面的困境。欧盟的中亚发展新战略决定全面深化与中亚国家的合作。加强能源领域的合作是欧盟中亚新战略的重要内容之一。

哈萨克斯坦是欧盟在中亚最大的贸易和投资伙伴，双方在经贸、能源和交通领域合作关系密切。欧盟认为，哈萨克斯坦对欧盟实现中亚新战略起着重要作用，因而特别重视与哈发展关系。哈萨克斯坦于2010年担任了欧洲安全与合作组织轮值主席国。

欧盟与俄罗斯之间除了前者对后者进行技术援助的塔西斯计划继续实施之外，双方也在寻求深化经济合作。2010年5月举行的俄罗斯—欧盟峰会期间，双方发表联合声明，宣布启动“现代化伙伴关系倡议”。

独联体或者北约初步的战略目标与中亚地区的现实需求相吻合，从而得到接纳并取得显著的效果。然而，当它们的中亚战略目标进一步深入时，由于其宗旨与中亚各国既定的政治、经济发展方针产生分歧或矛盾，或是因不符合中亚国家进一步的社会发展需要，或因它们自身面临的各种困难而力不从心，从而使中亚各国对俄美主导下的合作体系态度有所保留。对于美国试图作为其战略政策利用对象的中亚国家，它们也不都是乐于发挥如此的被提议的作用。为在21世纪的国际关系体系中形成多个中心，并在和平环境中达到经济改革的目的，中亚国家积极参与上合组织，并提出广泛的方案，采取了各种措施。

“经贸与安全合作相辅相成、相互促进，是推动区域合作与上海合作组织发展的两个轮子。”在经济发展方面，上合组织确立了“三步走”战略，通过贸易和投资便利化建设以及经济技术方面深化合作，最终实现货物、资本、服务与技术自由流动的目标。上合组织的安全战略包括两方面内容，一是共同维护与保障地区和平、安全及稳定；二是促进民主、公正与合理的国际政治经济新秩序的建立。上合组织经济合作法律机制的构建，符合该组织的经济和安全战略，因应西方的中亚战略，有助于抵制西方在中亚的影响力以及推动世界向多极化方向发展，同时将对上合组织成员尤其是中亚国家的经济结构与经济发展水平产生深远影响。

四 保障中国国家安全，促进经济持续、均衡发展，提升国际影响力

美国在阿富汗推进军事行动的同时，还进行经济干预，这是美国的大中亚战略的重要内容。因此，美国的行动不仅对于地区内的中亚各国，对于周边的中俄两国的安全与经济战略利益也有重大影响。

欧亚经济共同体（EURASEC）在一定程度上削弱了上合组织的经济职能。EURASEC成员国中，俄、白、哈三国已经建立关税同盟，并有可能于1~2年内建立包括EURASEC全部成员的关税同盟。事实上，在欧亚地区的经济合作领域，与上合组织相比，欧亚经济共同体发挥着更大的作用。目前，上合组织经济合作领域需要一个有效运行的法律机制，这样将有助于该组织经济领域的合作取得突破性进展，在区域经济一体化进程中避免被边缘化。

欧洲统一大市场和北美自由贸易区的建立，以及亚太地区经济一体化的快速发展，对独联体国家的经济产生了巨大的影响，作为一种应对手段，这一地区也要走向经济一体化。然而，中亚国家和俄罗斯的要素禀赋、经济结构决定了它们单靠自身很难取得明显的成功。高速发展的经济、庞大的经济规模、显著的经济互补性以及天然的地缘地理等因素决定着欧亚地区的经济一体化离不开中国的深入参与。

近年来，中国与欧美之间贸易摩擦逐渐增多，影响中国相关产品的出口。在国内，中国经济的整体发展也受到东、西部经济发展不平衡问题的制约。建立上合组织经济合作法律机制，提升区域经济合作发展水平，有利于中国减少对欧美出口市场的依赖；有利于中国包括西部民族地区的经济结构调整和经济发展水平的提高，从而促进国内经济均衡、协调发展；有利于维护中亚地区的安全和稳定，遏制“三股势力”以及其他跨国犯罪的危害活动。

2002年中国共产党十六大报告中，提出把“同周边国家的交流和合作推向新水平”。2007年十七大报告对此重申并进一步将目标定为“共同营造和平稳定、平等互信、合作共赢的地区环境”。这一目标涵盖政治、安全和经济三方面内容。可见，参与周边地区合作已成为中国对外战略的重点。中国的地区战略目的是为自身发展创造有利的周边环境。

构建和完善上合组织区域经济合作法律机制，对中国维护国家安全、提升地区和国际影响力将发挥积极的促进作用。2001年6月15日，上合组织正式成立，这是迄今为止设在中国的第一个国际组织总部。上合组织秘书处能够设在北京，与中国在上合组织从创办到发展过程中起到的重要作用有直接关系，也是各成员国对中国在该组织中地位的一种认可。可以说，没有中国，就没有上合组织。中亚以及欧亚区域的经济合作有利于地区安全和多极世界的建立，同时对整个中国包括西部民族地区的经济结构和经济发展水平产生深远影响。构建和完善上合组织框架下的区域经济合作法律机制，有利于中国在当今这一区域经济关系以至国际经济关系中更大限度地发挥大国的作用。毫无疑问，它将提高中国的国际地位。