第二章 先秦两汉至南北朝的盐法

第一节 先秦时的盐法

食盐是人类生活的必需品，没有盐吃，就会影响人们的身体健康（“恶食无盐则肿”），故食盐的发现与利用起源甚早，它作为商品进行交换已有悠久的历史，国家对食盐的生产与运销也插手较早。早在西周时代，国家对盐已开始征税，其后到春秋战国时代，盐先后在齐秦两国实行专卖，建立了较为严密的盐法。但在时间上食盐专卖并未贯彻始终，在空间上食盐专卖也未普遍推行，只能说历史上的盐专卖是发轫于春秋战国时代，征税还是与专卖交替存在或同时并行，尚未确立食盐专卖制度在盐法中的主导地位。

一 远古和三代盐的利用与盐法的萌芽

在中国历史上盐的利用，最早可追溯到神农氏时代，海盐尤早于池盐。许慎《说文解字》中说：“古者宿沙初作煮海盐”。宿沙或作夙沙，罗泌《路史》注云：“《世本》言夙沙氏煮海为盐，以为炎帝之诸侯”。当时夙沙部落煮盐已懂得制卤之法：用细沙摊地，洒以海水，日晒，使卤质凝集，反复为之，将充分吸收卤质的细沙再以海水浇灌，制成浓卤，以火煎熬成盐（盐散细，后世称散盐）。史料所载，鲁连子云：

宿沙瞿子善煮盐，使煮积沙，虽十宿沙不能得。

说的就是制卤之法，此法大大节省燃料，产量超过直接煮海水为盐的普通

的十个宿沙制盐之人。盐产量多，非本部落人消费得了，其剩余部分一定要拿出来交换，这就可能发生居奇垄断的行为。相传夙沙氏部落的首领，即以盐为凭借，不从神农之命；但“夙沙之民自攻其主而归神农”，海盐来源，遂以畅通。据考，夙沙在今山东省的胶东地区，可见鲁盐起源之早。清代盐商、盐官在扬州、泰州建立盐宗庙，所奉祀的都是夙沙氏，都说明了这一行业中人对古代传说的承认。

池盐之利起于山西。山西解池的池盐在中国历史上很早就著称于世。解池位于中条山北麓，东西长五十余里，南北宽七八里，周延一百十六里。所产的盐是自然结晶，直接捞取即可供食，称为盬（音古，所含硫酸镁未去掉，带苦味，或称苦盐），即“出盐直用，不炼治”的生盐。但池盐之成须借夏季南风的激荡，南风及时而来，能吹走水蒸气，促进池中含盐之水蒸发浓缩，使盐粒大量析出。据说黄帝大败蚩尤，发生涿鹿之役，涿鹿即在今山西解池附近（解池旧称涿水或涿泽），争战即由黄帝族保卫解池的盐产勿使落入他族之手而引起的。可见盐资源在当时已关系部族的最高利益了。黄帝之后，虞舜是有名的善于进行交换活动的部落首领。据古籍（《尚书·大传》、《尸子》、《帝王世纪》）记载，舜“贩于顿丘”（在今河南浚县）。“顿丘卖贵，于是贩于顿丘，传虚卖贱，于是债于传虚。”顿丘需短缺之物，愿以较贵之价买入，舜即贩物于此出售（可能是舜部落擅长的陶器和其他手工业品）；传虚有多余之物，愿以较贱之价出售，并采取赊（债）卖的方式，舜即大量收进这些物品。传虚在山西解虞，舜从这里所运出的就是池盐。舜部落在经常迁移中发展壮大，一徙成邑，再徙成都，三徙成国。后来舜被推举为尧的继承人，更进一步把政治中心迁到邻近解池的蒲州之地，至今蒲坂（在山西永济县）城中尚有舜庙，解虞县的“虞”字也不能说和舜无关。这次迁徙向池盐产地靠拢，有其经济上的原因。舜继尧位后，更大力发展食盐生产。相传舜作五弦琴，曾弹琴，歌南风之诗：

南风之薰兮，可以解我民之愠兮；南风之时兮，可以阜吾民之财兮。

薰风南来与阜民之财的关系就在这池盐的结晶上面。原来“河东盐池无待人工。当夫夏令甫届，薰风时来，附岸池面，缀珠凝脂，盐颗自结。所歌薰风阜财，盖即指此而言。”在舜的时代，产品的交换都是部落之事，由部落首领为代表来进行对外交换，盐在交换中实占有十分重要的地位。

夏代（约公元前2070—前1600年）是中国历史上第一个世袭王朝，国家已告建立。时分天下为九州，各地被征服的各部落承认夏朝的共主地位，有按期入贡的义务。作为国之“大宝”的盐，其重要性更比过去提高。夏都即在今山西安邑，其旁有解池之盐（近安邑者为东池，近解县者为西池）。归夏王朝直接掌握，同时征集海盐供王朝调用。所谓夏禹任土作贡，命各地以方物入贡者，即赫然有盐之名在内。据《禹贡》所记，地处今山东辽东的青州以海盐和麻布、海产等物入贡：“海岱惟青州，……海滨广斥……厥贡盐，海物惟错”，山东盐在当时是很有名的。贡路即是商路，海盐除作为贡品上缴外，当然也有一部分作为商品在地区之间进行交流。山东的盐业在很早时候就有一定的基础了。

商代（约公元前1600—前1046年）的盐无考。殷高宗命傅说作相之词曰：“若作和羹，尔惟盐梅”。盐是调味不可少之物，以盐喻傅说，表示他是国家必不可少的人才。原始社会里公社成员共同利用山泽的习俗，进入商代一时还被保留下来。一些平民身份的人煮些盐自己到市上出售或通过别人贩卖，这类事情是允许存在的。《孟子·告子下》中说：“胶鬲举于鱼盐之中”，那位商纣的大臣未发迹时就曾与盐打交道。由于胶鬲出身与盐有关，清代泰州的盐宗庙，于奉祀夙沙氏的同时，即以“商贤大夫胶鬲、齐相管夷吾为配”。

西周（公元前1046—前771年）仍实行方物入贡之制。《周礼·天官》中说：“太宰以九贡致邦国之用，……九曰物贡”，海盐、池盐，戎盐，都是纳贡之物。《周礼》又载，接纳贡盐的官称“盐人”, “掌盐政令，以供百事之盐。”祭祀、膳羞、宾客等用盐，由盐人供给（祭祀用池盐、海盐；飨大宾客用虎形盐——西北戎盐刻成虎形，飨小宾客用海盐；王室膳羞用甜美的饴盐）。除了内部消费以外，有余部分也会出售。

当时盐的来源，主要有两条途径：一是上述各产盐诸侯国的“物贡”，如今山东境内的齐国，姜太公封于其地，便鱼盐之利，海盐主要即贡自齐国。二是对平民煮盐所收的实物税。西周官府设“虞衡”管理山泽，盐的实物税就由“泽虞”来征取上贡。后来有了“关市之赋”，在盐产地收“山泽之赋”，贩盐者也要缴纳商税（可能要折交货币）。不过当时税率甚轻，盐的产制运销都许民自由，只是规定以时采制，防止影响农业生产，并没有什么别的禁令。

西周晚期周厉王时政策有了改变。本来山林川泽由贵族、平民共同使用，并不收税（文王之时）；其后山泽虽作为王者的财产，设官管理，但平民在照章缴纳赋税（所谓“水泉池泽之赋”的实物税）之后，仍可利用这些自然资源。许多人从中得利，经济力量大增。酷爱财货的周厉王不甘心利权的旁落，用荣夷公之策，决定对山泽实行完全障管，不许私人染指，也不让平民利用谋生。这被称为“厉始革典”的“专利”政策，引起了包括制盐、冶铁、采木等各行业在内的“国人”（平民）的严重不满。周厉王不但不听别人的劝告，并且还命卫巫监谤，动辄以诽谤罪把人处死。三年之内积愤日结，终于在公元前841年爆发了国人暴动，厉王狼狈出奔，死于彘（今山西霍县）地。专利政策搁止。除了这一小段历史插曲外，正像马端临在《文献通考》中说的：“三代之时盐虽入贡，未尝有禁法”。盐与其他土产一样，大率是作为贡物上缴国家，或在产地征税，听民自行经营，没有什么严格的制度法令。山泽之官于收赋外，仅止于调停民事，使百姓无争而已，其对盐的收赋征税之制，只不过是盐法的萌芽而已。

二 管仲在齐国的盐专卖和春秋时其他国家的盐法

春秋之初，各国仍循西周之旧，采用征税制。独齐国至桓公时，用管仲之法，对食盐同铁一起实行专卖制度，一直到姜齐为战国时的田氏所代为止。可以说，中国的食盐专卖在春秋时的齐国就已开其端，管仲实乃食盐专卖政策的创始人。并不是食盐专卖晚至汉武帝时才开始，不能认为管子的盐铁专卖只是后人的假托，从而把中国食盐专卖的历史随便推后了五个多世纪。

管仲（? —公元前645年），是春秋时代的大政治家，也是中国历史上的大理财家。商人出身，曾和鲍叔牙一起在南阳（山东邹县）合伙经商，后经鲍叔牙推荐，被齐桓公任用为相，他在齐辅政四十年，实行政治改革，发展经济事业，为齐国奠定了富强的基础，在他所领导的经济工作中，推行“官山海”政策，创建食盐（还有铁）专卖制度，是具有重要历史意义的大事。

在管仲的时代，官私商业大小并存，但“工商食官”，工商业主要是由官府经营的体制还未解体。只是山泽之利，在西周以来实行租税制（山泽税和关市税）的条件下，大部分归于民间，官府所得不多。管仲主张维持并加强“工商食官”，提出要“工立三族，市立三乡，泽立三虞，山立三衡”，大力发展官营商业，山海之利主要由国家来掌握。所谓“官山海”、“徼山海之业”, 《管子·海王》和《史记·平准书》中的这些用语，即指此而言。山是指铁和其他山林产品，海主要是指盐。但十倍高明于荣夷公的管仲，他的做法和当年周厉王从生产到流通全面垄断山泽的“专利”政策不同：他看重在流通领域保证官营商业的主导地位，不让私营商业占优势，至于在生产环节则放宽尺度，尽可能地利用私人的力量来发展生产力。由于照顾了生产者的利益，并非国家独占其利，所以取得与周厉王不同的良好结果。

管仲建议齐桓公实行食盐专卖，是因为他觉得强制性地直接地向人民加重税敛，会引起人民的不满，征集困难，副作用很多；还是由国家来经营山泽，取得收入为好。据《管子·海王》所载，齐桓公曾打算借助于增加税收来充实财政。他问管仲：“吾欲籍于台雉如何？”管仲答道：“此毁成也。”“吾欲籍于树木”，管仲答道：“此伐生也。”“吾欲籍于六畜”，管仲答道：“此杀生也。”“吾欲籍于人，何如？”管仲答道：“此隐情也。”管仲的意思是：征收（籍）房屋税会使已建成的房屋日趋损坏；征收林木税会影响人们的植树育林，造成乱伐林木；征收牲畜税，会促使人们滥杀牲畜，妨害牲畜繁殖；征收人头税或户税，会使人隐瞒户口，不报实情。这些都使不得。“然则吾何以为国？”管仲对齐桓公的回答是：“唯官山海为可耳。”即实行盐铁专卖，从中扩大国家的财政收入。对盐来说，齐为“海王之国”，有“渠展（济水入海处）之盐”，正可“以负海之利而王其业”。应该通过商业活动，从人人不可缺乏的必需品的专卖中来开辟财源，不使其利益再分散于正在发展中的私营商业之手，盐就是为人民所必需的国家所要收回经营权的山泽之利中的最大项目之一。国家控制盐的流通环节，在一买（从生产者）一卖（向消费者）人们不知不觉中把厚利拿过来，这比强制性的加税，容易为人接受。由国家来实行商品专卖，以代替向人民增税，这是管仲所提出的一种突出的、前所未有的、新的理财方法。

管仲到底是怎样实行食盐专卖的呢？

首先他允许食盐的生产由私人来经营。“请君伐菹薪，使国人煮水为盐，征而积之”。这是说请桓公准许国人（平民）采伐枯柴，煮海水制盐（也可能是指国君将公有地上的枯柴听人采伐后，供给国人煮盐之用），所产的盐由官府以征税（税不重）和收购的方式积存起来。在这里，史料明明有“使国人”三字，煮盐者当是国人而非官府，在盐的生产环节是民制，而非民制与官制并行，或是说官煮为主，辅之以民制。按照管仲的思想，只有允许民制，才能免蹈周厉王专利时的覆辙。据《管子·轻重乙》中所记，管仲明确地认识到，如由政府自己来组织生产，发奴隶来做，“则逃亡而不守”；调平民来搞，“则下疾怨上”，一旦边境有战事，就有战败的危险。不如放给私人生产，官府坐收实物税，并统一收购、统一销售（专卖）的做法为好。使私人有利分沾，可调动其生产积极性，“民疾作而为上虏矣”。在开发山泽中，管仲摒弃了奴隶制的生产关系，并尽量少用徭役劳动，不搞官营，这个政策是比较开明的，有进步意义的。果然，管仲这样做，激发了人们发展盐业生产的兴趣。“山林泽梁，以时禁发，……草封泽，盐者之归也，譬若市人”。据《管子·戒》篇中所形容的，去煮盐的人多得像赶市集似的。但管仲也不是漫无边际地让人去煮盐，为了防止过多的劳动力流向煮盐而影响农耕，他规定煮盐的时间是在十月至明年正月底这段跨年度的四个月的农闲季节。二月孟春农事将起，盐已积到一定数量，就下令：“北海之众无得聚庸（功也，或释为聚集佣工）而煮盐”。在这同时，还规定“大夫无得缮冢墓、理宫室、立台榭、筑墙垣”，从上到下造成一种不夺农时、崇尚农功的风气，使人们不致因停止制盐而发生不满。《管子·轻重甲》所记的管仲的这一措施是很巧妙的。

食盐的生产虽由民营，但其运输、销售则全部由官府掌握。据《管子·海王》篇中所记，对国内销售是采取计口授盐的办法，核定吃盐人的户口簿籍，将各户的大人、小孩、男子、妇女登记在册，按人分等定量供应。在按人供应时酌加盐价，盐的官价即包括了盐税在内，而不另收税。这种从盐上面来征集财政收入的做法就叫做“正盐”，正，征也；，同策，册也，盐犹言食盐的户籍。当时实行“书社”制度（社的户口书写在版图上），有较严密的户籍，人民的流徙较易控制，并非可以完全自由流动，按户籍计口售盐是有实行的条件的。而盐的消费弹性较小，每人的食盐消费量也较易确定。如载于《海王》篇的当时的供应标准是：终月大男食盐五升少半，大女食盐三升少半，吾子食盐二升少半（少半即三分之一，吾子为小男小女）。考齐量一升容量为187.6毫升，据实测，古齐升一升的盐重为0.371市斤（尹知章注云“盐十二两铢一黍十分之一为升”，这些古两约合今十六两秤的6.15两，即0.384市斤，与实测对照大致不差）。男女大小平均月食盐三升，约合1.11市斤，全年食盐十二市斤以上（古时人民生活水平低，吃咸菜、咸鱼、大酱多，用盐量大于现时。《素问》云：“鱼盐之乡，海滨傍水，其民嗜咸”，是也）。这也说明按户计口售盐的可能性确实存在。

由于食盐消费面广，每升盐加价一二钱，合起来数字可观。盐，无人不食，即无人不税。不论贵贱，人人都得分担一点盐税（间接税），富者无法逃避，比专对一部分人（劳苦农民）征税似乎公平一些。当时有每升加半钱的、每升加一钱的和每升加二钱的，大略是近于盐场加价少，远于盐场加价多（运费因素）。如果每升食盐的售价是按在成本之上另加二钱的最高收益计算，则百升为釜，一釜得钱二百，十釜为钟，一钟得钱二千，十钟得钱二万，百钟得钱二十万，千钟二百万。有千万人口的万乘之国，男女大小平均，月食盐三升，千万人月共食盐三万钟，可得钱六千万钱（如果加价为一钱或半钱，则可得钱三千万或一千五百万）。而对成年男子征收较重的人头税，每人每月三十钱，应征人口一百万人，总共不过三千万钱，只及食盐每斤加价二钱的一半。也就是食盐专卖收入“有二国之籍”相当于两国的人头税。征收人头税，人必嚣然反对，隐匿人口；按盐册给盐收钱，则正如《海王》中所说的，利“自倍归于上，人无以避此者，数也。”在管仲看来这种做法是最好的。

齐国的食盐国内消费有余，需输往国外，而他国不产盐的，却需仰给于齐国。为此，管仲就大力发展食盐的对外贸易，通过他手下的官商以及一些会做买卖、愿为官府所用的私商，把食盐销售到境外去。商人出身、“知价之贵贱”的管仲，采取限产抬价的做法，把食盐的出口数量限制在一定数量之内，让出口价格经常维持在一个高水平上。齐国供出口盐的积存量限额是三万六千钟，孟春下令“北海之众无得聚庸而煮盐”，其另一目的就是避免生产过多，以经常保持供不应求的势头，促使价格上涨。盐的产额有限，管仲认为“若此，则盐必坐长而十倍”。到那时“修河济之流”，顺济水西南行，并入黄河，把盐“南输梁赵宋卫濮阳”（田秋野按：宋在河南商丘附近，卫在滑县附近，濮阳在延津封丘附近。唯梁指远在陕南、靠近河东盐池的韩城，恐非是。颇疑梁为《轻重戊》中的鲁梁之梁）换取黄金可“得成金万一千余斤”，从中获得厚利。如《地数》中所说，等于“煮沸水以籍天下”（沸水或作泲水，有人认为即济水，也有人认为泲即卤），即叫天下之人都为齐国纳税。这种统一对外贸易价格、控制出口数量的做法，只有在国家统一掌握货源、实行食盐专卖的条件下才有可能产生。让私人自由生产、自由运销、自由出口，就无法推行上述的贸易策略。

在齐国出口的食盐中，有一部分不是本国所产，而是转鬻东莱的海盐。当时滨海的东莱（在今胶东半岛）尚未并入齐国（至齐灵公时遂有其地），其地盛鱼盐，价格非常便宜。据《国语·齐语》所载，管仲就“通齐国之鱼盐于东莱”，就是说取消了先时之禁，从莱夷打开了运入鱼盐的通道，外盐统一由官府收购，很快输往他国。表面上“使关市讥而不征”，对各国来取鱼盐者不征税，以示惠于人，为诸侯利；实际上另有打算——从扩大对外贸易中赚取差价。“有海之国（即指东莱）售盐于吾国（齐），釜十五，吾受而官出之以百。”《海王》篇中这段话，道出了事情的真相：对东莱每十升只给予一钱半的价钱，齐国官收后，出售于人，每升加钱为一钱；转输他国，加价自然要更高了（所以有“十倍”之说）。在食盐的转口贸易中获利也是很大的。外盐的统一收购与统一销售，以至统一出口，这也是属于食盐专卖的内容之一。

管仲的食盐专卖蕴涵着一种极其可贵的经济思想，即“以予为取”,“取之无形”。《史记·管晏列传》中说：

知与之为取，政之宝也。

管仲一贯强调“予之为取”，将欲取之，故先予之。盐许民制，给人方便，生产者热情高涨，生产增加，税收也相应增加，予就转化为取。《管子·国蓄》中记管仲的话：

民予则喜，夺则怒，民情皆然。先王知甚然，故见予之形，不见夺之理，故民爱可洽于上也。

盐由官售，寓税于价，表面上未征税，实际上是一种隐蔽税（不能说管仲实行“无税”政策），取之于无形。改变强征硬索，代之以取之无形而有度的商品专卖，这就是“见予之形，不见夺之理”。管仲的这一经济思想、财政思想，为后世许多有作为的理财家所推崇、所承袭。

管仲的食盐专卖，成效卓著，既为国家增加了财政收入，又发展了民间的盐业生产，保证了国内人民和他国人民对食盐的需要。政府不必另筹税源而国用已足，充分发挥了由他创设的专卖制度的积极作用。连经济思想主张自由放任的司马迁，在《史记·齐太公世家》中，也说管仲“设轻重鱼盐之利，以赡贫穷，禄贤能，齐人皆悦”。对他的评价是不低的。《史记·管晏列传》中说：“管仲卒，齐国遵其教，常强于诸侯”。食盐专卖也正是被遵奉的管仲的遗教。

可是经过一百多年以后，到春秋末年齐景公（公元前547—前490年）时，情况就发生了变化。据《左传》昭公二十年所载，这个残暴的统治者竟大肆搜刮。

山林之木，衡鹿守之；泽之萑蒲，舟鲛守之；薮之薪蒸，虞候守之；海之盐蜃，祈望守之；征敛无度，人民苦病。

包括食盐在内的山泽产品全部由官府垄断，食盐完全由民制改为官制，尽夺民利，卖价更贵，有取无予，取之无度。虽行专卖制度，已全非管仲当时之旧。新兴势力的代表田氏乘机蓄谋夺权，开放其领地内的山海、山木、蜃蛤、鱼盐等自然资源，任人利用而不征税（“山木如市，弗加贵于山；鱼盐蜃蛤，弗加贵于海”）。盐政也成了他利用来争取民众的手段。结果田氏得齐众心，宗族益强。最后，齐国政权终于转入田（陈）氏之手。

在春秋时期，除齐国实行食盐专卖以外（先好后坏），其他各国对盐大抵都循周法，实行征税制，没有跟着齐国搞专卖。连盛产池盐的晋国也依然如故。《左传》记载这样一个故事：“晋人谋去故绛，诸大夫皆曰必居郇瑕氏之地，沃饶近盐，国利君乐，地不可失”，竭力主张迁都要近产盐之地，认为可使民丰国利，财多君乐。韩宣子独以为不可，曰：“山泽林盐，国之宝也。国饶，则民骄佚，近宝，公室乃贫，不可谓乐”。（成公六年，公元前585年）为什么韩献子也承认盐是“国宝”，而对国家与国君的关系偏做出与诸大夫不同的估计呢？这是因为他顾虑迁都近盐池，人民竞相重视商贩，追逐盐利，会妨害农业；而留下务农的人又为商人兼并，趋于贫困，无财以供官。这样国家必致贫匮而不给，好处只是归私人的，而非归公室的。盐由私人经营，盐利厚而易于致富骄佚，这说明晋国的盐不实行专卖，公室但征些盐税而已。正由于盐不专卖而许私营，所以春秋末年鲁国穷士受陶朱公（范蠡）的指教，去晋地经营池盐，“用盬盐起”，竟成巨富。

有“辽东之煮”的燕国，也与实行专卖前的齐国一样，让私人经营盐业，而满足于数额非小的盐税收入。

从春秋各国来看，齐虽号为大国，但正如顾栋高在《春秋大事表》中所说的：

论其疆域形势险要，不如秦晋，幅员广远不如吴楚，徒以饶有海盐，用管子之计，官山府海，遂成富强，为五伯首，岂惟地利，抑亦人谋之善也。

其他各国在这方面做的不如齐国，经济实力就相形见绌，不能不让齐桓公在霸业中居了先。其后齐国本身又因搞坏了专卖制度，而致政归田氏。在食盐这一日常所用、人所习见的商品上面，其所推行政策的好坏确实维系着一国的盛衰安危。

三 战国时的盐法和食盐专卖在商鞅变法的秦国实行

战国时期，原先的“工商食官”已经打破，私营商业已取代官营商业在流通中占主导地位。作为当时一项主要商品的食盐，正是私营商人倍加注意的目标，原先平民身份的“盐者”，从中发了大财，上升为富商大贾的不乏其例。各产盐国都实行征税制，允许私人制盐贩盐。连过去实行专卖的齐国，也随着新统治者田氏的上台而改变姜齐的政策，和其他各国一样，全面开放山泽，让私人自由经营，自由生产、运销食盐，而薄征其税，以此来巩固其与商人的联盟。到后来商人势力日大，形成“一国而二君二王”的局面，权利下移，“商贾在朝”，封建国家想收也收不回来了。

食盐私营这种情况在东方各国终战国之世都是如此，只有西方的秦国在商鞅变法中实行了食盐的专卖。并非如有人所说的商鞅时未实行食盐专卖，而让“民”专山泽之利，“盐利擅于豪强”。

商鞅（公元前390—前338年），从小好刑名之学，年轻时在魏国学习求仕，总结了李悝、吴起等人的变法经验和早期法家的理论，成为战国法家的杰出代表；入秦后得到秦孝公的信任，从孝公三年（公元前358年）起在秦国两次变法，坚定地推行一套重农抑商政策，而由国家来统制山泽之利即是抑商政策的一个重要组成部分。其所以要统制山泽，理由一是把过去为私人占有的大利转归国家所有，以增辟财政来源，充裕军国之用；二是限制私营商业的过分发展，叫人们少奔忙于山泽、市场之间，把劳动力吸引到农业生产上来，防止弃农经商倾向的抬头，以贯彻其耕战的方针。在“壹山泽”这种指导思想之下，食盐专卖自然是这方面的重点。后人所说商鞅“外禁山泽之原，内设百倍之利”（《盐铁论·非鞅》，文学之语）,“又专川泽之利，管山林之饶”，就是指商鞅的统制山泽政策。鼓吹经济放任、贸易自由的后儒对商鞅的经济干涉主义是深恶痛疾的。

商鞅对一般品种繁多、零星分散的山泽产品让私人去开发利用，但要征税，税较农业负担为重（“不农之征必多”），以寓驱民归农、有所限制之意。对盐（还有铁）管理就更严了。比管仲的专卖更进一步的是：不但控制流通环节而且控制生产环节，这还是由抑制弃农经商而起的。管仲时这个问题并不严重，所以食盐允许平民较自由地去经营，收的税也不重；商鞅时的秦国地广人稀，劳力不足，唯恐搞盐（制盐、贩盐）的人太多，限制就加紧了。本来，秦属西北之地也有盐产（有些小盐池和咸盐），商鞅当政时取得魏安邑之地，一时增加了盐的资源（后安邑又为魏收复，公元前286年复归于秦）。盐为人人所需、消费巨大的主要商品，所以食盐专卖就受重视。当时很可能生产比较集中的地方，制盐直接由官营；即使不由官府直接制盐之处，让私人制盐时也由国家统一征购，并要比一般山泽产品收更高的税，使大部分的盐利归官府所得。食盐集中于官府之手后，官府统一组织流通。除一部分供贵族消费并按人员供给吃官饭的人以外（汉时实行廪食制度，盐也供给，当承秦制），其他作为商品，通过官营商业供应非廪食的平民。食盐的销售零星繁杂，按照商鞅不使官贾人数太多以节省开支的思想（“商贾少，则上不费粟”），很可能他并不主张完全由官府把零售业务包起来，而有一部分食盐（包括外地运入的食盐）是利用商人的销售能力，通过私商分销出去的。这些商人须缴纳重税才取得经销权，所得利润只是一小部分。经销商人是经过特许的，人数是有限制的。后人说商鞅“外设百倍之利，收山泽之税”（《盐铁论·非鞅》中语），除了一般山泽产品较重之税外，当也包括对产盐者所征的更重之税，可能还包括对分销这项山泽产品的商人所征的重税（“专卖税”）。税，不一定就是一般的征税制。允许商人们纳一点税，即可自由生产、自由销售产品的一般的征税制，与专卖制度下所征的税是不同的，光从这个“税”字尚不能否定商鞅对食盐实行的专卖制度。

正由于“收山泽之税”任务很重，食盐（还有铁）尤其是这样，同时还要加强控制、加强管理，防止私煮私销，所以秦国特有盐官之设。商鞅死后，秦辖区仍一直保持食盐设官专卖的做法。

秦在取得蜀地后，所掌握的食盐资源大大增加。据《华阳国志》载，秦孝文王（公元前250年）以李冰为蜀守。李冰“察地脉，知有咸泉，因于广都等县穿凿盐井，蜀于是有养生之饶焉。”对蜀中井盐，秦也推行专卖制度。《华阳国志》又载，“张仪与张若城成都，……置盐铁市官，并长丞，与咸阳同制”，蜀中丰富的井盐资源也被秦国设官管了起来。

秦国实行专卖制度“官更夺盐铁之利”（颜师古注《汉书》语），财政收入大增，每年盐铁之利连同其他税入竟“二十倍于古”。这就是商鞅改征税制为专卖制后在秦国所取得的理财效果。

在战国时期私营商业势力大为膨胀的条件下，只有秦国才真正实行了盐铁专卖，主其事的商鞅是管仲之后实行食盐专卖的第二个著名人物。管仲思想和商鞅思想前后相接，分别表现他们思想的《管子》和《商君书》，被韩非并称为“商管之法”，是谈论治国问题者家藏的法典。

不可否认，秦国卖盐贵，盐价上涨，增加了消费者负担，也有其消极的一面；不过秦国的情况并非“盐利擅于豪强，盐价遂亦激贵，奸恶富踰王侯”，相反的盐利是绝大部分归于国家，盐价之贵也入于封建国家的国库。秦之国富兵强，“战胜攻取，并近灭远”，正是以专卖政策所动员的巨大的财力为后盾的。后来还能够“举而有利”, “动而有功”，统一六国，也正是奉行了“商君之遗谋”，与一直坚持实行专卖制度有很大的关系。应该说商鞅实行食盐专卖政策，在历史上是有进步意义的，在统一的封建地主制国家建立并发展的过程中，起着积极的作用。何况盐价之贵是秦国后期之事。在商鞅之世，实行专卖可“不赋百姓”，师赡财裕而“民不知”, “民不苦”，尚“有益于国，无害于人”，盐价还未致贵得使下民受困。不能把秦国后来人民的颠连困苦，易于倾覆，归罪于专卖政策，甚至把账记在专卖政策始行人（在秦国）商鞅的头上。

春秋战国时期可以说是中国专卖制度的滥觞时期，食盐专卖虽然仅在部分地区先后实行，但实行的结果都是比较好的。“蓄积筹策，国家之所以强也”，比“弛废而归之民”的国家之利擅于豪强的情况要好得多。由食盐（还有铁）开始的专卖制度，成为封建国家的一项重要的商业政策，成为封建国家干预国民经济的一种重要的经济思想，实开后世风气之先。研究专卖政策和专卖思想，溯源于管仲商鞅，这当然是顺理成章之事。