第一篇 中国社会政策的演变

第一章 构建“社会中国”：中国社会政策的演进

自18世纪以来，近代西方国家分别在经济、政治和社会领域逐步确立了资本主义市场经济、民主政治与福利国家制度，相继实现了民权、政治权利与社会权利，完成了公民身份的建构。在中国，随着改革和开放的深入，在经济上逐步形成了社会主义市场经济体制，在政治上社会主义民主政治的形态日益巩固，但是社会上并未形成明确的体制模式方向。尽管近年来政府强调社会建设和社会事业的发展，强调民生问题的重要性，但是中国社会领域并没有形成类似市场经济、民主政治这样明确的目标模式，而只是模糊地说关注民生，体面劳动，让人民生活得更加幸福、更有尊严。虽然有学者倡导建立社会主义福利社会（岳经纶，2008；郑功成，2008a），但是似乎没有得到来自民间与官方的有力回应。如果说当代中国有了明确的政治发展模式和经济发展模式，那么，在社会领域还没有找到理想的制度模式。

“社会欧洲”（Social Europe）是欧洲学术界流行的概念。所谓“社会欧洲”，指的是欧洲的社会模式（the European Social Model），特别是指提供保护预防全球市场冲击的欧洲福利国家体制（Giddens et al. , 2007）。换言之，“社会欧洲”与欧洲社会政策密切相关。相应的，所谓“社会中国”（Social China），其着眼点就是中国的社会模式，特别是中国的社会政策和社会福利模式。与经济中国、政治中国这些概念一样，“社会中国”是对中国社会模式的历史、现状以及未来的高度抽象。透过“社会中国”概念，我们可以回顾中国社会发展（主要是福利制度）的历史，分析其现状，展望其未来。“社会中国”既是一个具有时间/历史内涵的概念，也是一个具有空间内涵的概念。它既指涉具体的社会福利和服务的提供，更涉及抽象的公民社会权利的建构。

从“社会中国”的视野审视1949年新中国成立以来中国社会政策的演变和发展，可以把其划分为三个阶段：前改革阶段、20世纪80～90年代的改革阶段，以及2002年以来的新阶段。在这三个阶段，“社会中国”呈现不同的图像。随着我国社会政治经济状况的变化，国家在社会福利和服务中的角色发生了持续的变化，经历了从改革开放前的“国家垄断”（state-monopolizing），到改革开放后的“国家退却”（state-rolling-back），再到“国家再临”（bringing the state back in）的演变过程，从而令我国的社会政策发展呈现明显的阶段性。21世纪初，面对经济改革过程中积累的种种社会问题，中国开始强化国家在公共福利和服务中的角色，出现了社会政策的急剧扩展，新的社会政策体系正在形成之中；但是，统一的“社会中国”的图景依然模糊。

一 改革开放前我国的社会政策：“二元社会中国”的形成

社会政策既是一个政策概念，又是一个学术概念。作为政策概念，社会政策指的是那些影响公共福利的政府政策和计划，如教育政策、医疗政策、社会保障政策等；作为学术概念，社会政策指的是研究这些政策的一个重要的学术领域，也可以称为“社会政策学”（迪安，2009）。社会政策泛指一个国家或地区有关公众福祉的任何政策，体现的是国家/政府在福利中的角色。它关注的不只是收入维持和贫困控制，还有全体公民的各种基本需要和福祉（迪安，2009）。政府实施社会政策，目的是通过提供社会保障津贴、免费教育、医疗服务、公共房屋等来改善个人的生活机会和社会关系。在现代社会，社会政策被普遍认为是发展社会事业、促进社会公平正义、增进社会团结与和谐的基本手段。在现代市场经济体系中，社会政策与福利国家就是同一个硬币的两面。

计划经济时代，在社会主义意识形态的指导下，我国在生产资料公有制的基础上推行公平优先、注重分配的社会经济政策。国家在实施优先发展重工业的经济政策的同时，在户籍制度的基础上，按照城乡分割的原则，在城乡建立了两套截然不同的社会政策体系（见表1-1）。这一时期，国家垄断和控制了重要的社会资源和每一个人的生活与发展机会，在高度组织化、集权化和单一化的社会结构中（梁祖彬、颜可亲，1996），建立起国家主导的、城乡二元的社会政策体系，形成了“二元社会中国”。在这个二元的“社会中国”中，国家在福利中的角色具有二重性：既有制度性（institutional）的一面（国家通过单位体制为城镇居民提供比较全面的福利和服务），又有补救性（residual）的一面（对单位体制之外的城镇居民和农村居民只提供十分有限的救济和援助）。

在城镇，国家建立了一套以终身就业为基础的、由单位直接提供各种福利和服务的社会政策体系。在这种社会政策体系下，国家以充分就业为基础，将绝大部分城镇居民安排到全民所有制和集体所有制单位（主要是国家机关和企事业单位）中就业，对干部、职工及其家属提供覆盖生、老、病、死各个方面的社会保护，具体包括医疗服务、住房、教育、养老，以及各种生活福利和困难救济。国家建立的劳动保护体系使所有工人都享有就业保障，没有失业之虞。这套体系被称为“单位福利制度”“单位社会主义”“迷你福利国家”，被认为是社会主义优越性的体现。在农村，在集体经济的基础上，建立了包括合作医疗制度、五保户制度等在内的集体福利制度。农民作为公社社员享有一定的集体保障。

虽然“二元社会中国”意味着社会福利待遇差距明显的城乡二元制福利体系，但是，国家直接或间接地在社会福利提供中扮演了重要角色，城乡居民的基本福利需要，如教育、医疗、就业等都得到了一定程度的满足，在城镇或农村内部没有出现严重的社会不公平问题。在计划经济时期，我国的基尼系数介乎0.2～0.3，属于世界上收入分配最平等的国家。1949年，我国文盲率超过80%。从1949年到1978年，我国人均预期寿命从35岁提高到68岁，增加了33岁。到20世纪70年代末，我国城市的文盲率下降到16.4%，农村下降到34.7%。美国经济学家萨缪尔森在其《经济学》第十版中对当时我国的社会生活有这样的描述，“它（中国）向每一个人提供了粮食、衣服和住房，使他们保持健康，并使绝大多数人获得了教育，千百万人并没有挨饿，道路旁边和街路上并没有一群群昏昏欲睡、目不识丁的乞丐，千百万人并没有遭受疾病的折磨。以此而论，中国的成就超过世界上任何一个不发达国家”（转引自沙健孙，2006）。我国著名社会政策学者关信平教授认为，改革开放前，我国政府非常重视通过国家和集体力量去建立基本的社会保障、公共医疗卫生、公共教育、公共住房、社会福利以及其他各项社会服务，在经济不发达的情况下保证了广大群众的基本生活需要，并在各项社会事业方面取得了超过当时经济发展条件的成就（关信平，2008）。

需要指出的是，与其他社会主义国家一样，计划经济时代我国的社会政策体系基本上是为“服务于经济目标而设计的”，社会政策被视为生产过程的一部分，是满足“工人”（而不是公民）需要的一种手段。企业履行了大多数社会政策的职责，充分就业政策保障了城市居民可以普遍享受社会福利和服务，尽管在水平和质量上存在差异。社会政策基本上是排他性的国家主义，几乎不存在市场安排，也没有非官办部门的捐献。除了福利分配和社会服务外，对基本消费品（食物、住房、能源、交通）的广泛补贴在某种程度上发挥了社会政策的功能，或者说是一种近似的社会政策（克劳斯·尼尔森，2006）。更重要的是，即使在强调社会主义意识形态的计划经济时期，国家也没有真正落实社会公民身份（social citizenship）与社会权利（social rights），反而是通过户籍制度强化城乡居民身份与福利权利的差异性（施世骏，2009a），通过单位制度和行政身份制度强化了城镇居民内部的福利权利分割。

把社会福利和服务纳入就业制度是计划经济时期我国社会政策最显著的特征，并且推动了单位制度的形成。作为计划经济时期一种基本的社会经济制度，单位制度对我国城镇劳动者的工作和生活具有重要影响。大部分城镇工人及其家属都被纳入了各种工作单位，如国营企业、国家机关、政府部门和其他事业单位。单位的功能就像一个自给自足的“迷你福利国家”。一般来说，工作单位具有以下基本特征：控制人事，提供公共设施，执行独立的会计和预算制度，建立在城市，属于公共部门（Lv and Perry, 1997）。单位制度包括三项基本要素：终身就业（“铁饭碗”）、平均主义（吃“大锅饭”）和福利全包（路风，1989）。单位在工人与国家的关系上扮演着某种特别的角色。著名社会学家华尔德（Andrew Walder）对我国国营企业的权威关系进行了深入研究，并提出了“有组织的依赖”（organized dependence）这个概念来描述工人与其单位的关系。具体来说，就是劳动者在政治上依赖工作单位的党组织和管理层以取得政治上的利益，在经济上依赖单位提供的工资收入和各种福利与服务，在个人关系上依附作为国家干部的上司（Walder, 1986）。由于当时中国正在进行快速的工业化，需要大量资金，因而不能给工人提供较高的工资报酬。因此，在国家与工人之间形成了不成文的“社会契约”：国家（以家长的姿态）照顾工人及其家庭（包括生老病死），工人（以主人翁姿态）以低工资为国家工业化服务。

不过，由于在计划经济时期忽视了生产力的发展和经济建设，我国的城镇社会政策体系所带来的财政支出超出了国家经济的承受力，给国家和企业带来了沉重的负担，间接造成国有企业的低效率。因此，在经济改革之后，作为计划经济时期社会政策体系核心基础的劳动就业制度及相关的福利保障制度成为改革的主要对象，我国社会政策体系开始进入局部调整与全面变革的时期。与此同时，在农村，随着人民公社这一集体经济制度的瓦解，社会政策的经济基础不复存在，农村社会政策体系也进入变革时期。

二 20世纪80～90年代我国社会政策的演变

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，为了改变落后的国民经济状况，中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中，国家的施政重点转向经济发展，政府经济政策职能凸显，而社会政策则开始转向服务于经济政策，推动经济效率的提升和经济增长。在减轻国家负担的考量下，随着单位体制的瓦解和农村集体经济的解体，再加上国家有意识地弱化了自己在公共福利提供上的功能和角色，旧的“二元社会中国”进一步分化，更加碎片化。在市场体系和第三部门还没有得到足够发展的情况下，国家不适当地从许多公共服务的提供中全面撤退，结果是导致公众的许多基本需要得不到满足，形成了庞大的社会弱势群体。在这一时期，我国社会政策的演变可以分为两个阶段。

第一阶段（1978～1992年）：社会政策的局部调整期

这一阶段是计划经济时代的旧社会政策的延续与新社会政策变革的酝酿阶段。在改革开放的最初几年，除了教育政策以外，我国社会政策体系没有出现大的调整，只是对原有劳动保险制度进行了局部修补和完善。同时，随着劳动合同制度的初步实施，我国尝试对劳动就业及相关的保险制度进行改革。

为了解决“文化大革命”后出现的严重的城市失业问题，我国政府开始改革劳动就业政策。根据《中国劳动人事年鉴1989》，我国在1980年提出了“三结合就业方针”，即“在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的方针。这一政策是对计划劳动制度统一安置就业的否定，打破了由国家完全解决就业的旧观念和旧体制。同时，也开始探索实施劳动合同制度。1986年，国务院颁布了有关实施劳动合同制的四个暂行条例，以劳动合同制为基本内容的劳动就业体制改革正式启动，计划经济时期实行的固定就业制度开始动摇。为配合劳动就业体制改革，特别是劳动合同制度的实施，我国建立了失业保险制度。

从1984年起，随着我国城市经济体制开始改革，社会保障制度的改革摆上了党和政府的议事日程。1986年六届人大四次会议通过的“七五”计划中提出，“要通过多种渠道筹集社会保障基金，改革社会保障管理体制，坚持社会化管理与单位管理相结合，以社会化管理为主，继续发扬我国家庭、亲友和邻里间互助互济的优良传统”。此后，养老保险改革开始提上政策议程，上海等地开始进行城镇职工退休费社会统筹的试点工作。

扶贫政策是这一时期我国农村社会保障政策的重要内容。1986年，我国在全国范围内开展了有计划、有组织的大规模开发式扶贫计划，旨在通过兴办经济实体、技术帮助、培训等方式，帮助农村贫困人口脱贫致富。到1992年底，全国农村贫困人口减少到8000万。

随着“文化大革命”的结束，我国教育政策出现新的发展。1977年，我国恢复了中断11年之久的高等学校入学考试制度，高等教育开始走上正轨。随着改革开放政策的实施，我国教育政策进行了重新定位，目标转向为社会主义现代化和发展经济服务。为了实现这一政策目标，我国政府在1985年启动了教育体制改革。1986年，国家颁布《中华人民共和国义务教育法》，宣布实行九年义务教育，并开始实行基础教育分级管理的体制，下放基础教育的财政责任。

由于改革开放之后单位福利功能的弱化，以及依托于单位的社会服务提供机制的失灵，我国在这一时期开始转向以“社区”取代单位来提供社会福利服务。1987年，民政部正式提出开展城市社区服务。当年民政部在大连召开的社区服务座谈会上明确指出，“在政府的倡导下，发动社区成员开展互助性的社会服务活动，就地解决本社区的社会问题”。

总体来说，在20世纪80年代，由于计划经济时期形成的社会保障制度没有得到根本性的变革，其制度惯性依然发挥作用。再加上这一时期城乡民众大体上都能分享到经济改革的成果，社会问题并没有凸显（改革开放初期最主要的问题是就业问题）。在农村，家庭联产承包制带来的农村经济繁荣以及乡镇企业的蓬勃发展，大大提升了农民的生活水平。因农村人民公社的解体而带来的社会保障制度瓦解的社会后果没有得到应有的关注。在这一时期，政府在农村的社会政策主要是在贫困地区推行扶贫工作，减少绝对贫困。在城市，改革的重点是国有企业的劳动用工制度和经营模式，特别是劳动合同制度的实施。为了顺利推行劳动合同制度，政府在20世纪80年代中期建立了失业保险制度。虽然这一时期也出现了农村剩余劳动力向城镇转移的问题，但是大量的农民进入乡镇企业，实现了离土不离乡的转移，没有出现大规模的跨省流动。因此，在整个80年代，除了教育政策和就业政策出现较大的调整之外，我国缺乏显著的社会政策变革和创新，二元社会中国得以基本维持。

第二阶段（1992～2002年）：国家全面退缩，社会政策的剧变期

这一阶段是我国社会政策体系全面而急剧的变革时期，社会政策的各个主要领域都出现了重大的转型。为了配合市场经济体制的建立，国家试图对计划经济时期建立起来的社会政策体系进行全面改造，并构建起适应市场经济的社会政策体系。社会政策转型的主要表现是，国家从社会福利和服务领域中有计划地全面退出，教育、医疗、住房等领域出现了明显的市场化趋势（Wong and Flynn, 2001）。

随着国有企业改革的深化，下岗失业问题成为我国劳动政策面对的首要问题。为了处理由国有部门释放出来的大量富余职工和城镇新增劳动力大军带来的失业问题，我国政府推出了“积极的就业政策”，把创造就业岗位作为这一时期劳动政策的主要任务，利用各种各样的政策措施来增加工人特别是下岗职工的就业机会。为了保障下岗和失业职工的基本生活，我国政府建立了由“三条保障线”构成的安全网：第一条是失业保险制度，第二条是工作单位或再就业服务中心为下岗职工提供的生活补贴，第三条是最低生活保障制度。此外，各级政府还在城市社区普遍建立了就业与社会保障中心、社区服务中心、社区信息中心等就业服务机构。

当然，这一时期，最重要的社会政策变革是形成了以社会保险制度为主导的社会保障改革思路。1992年，中共十四大召开，确定了建立社会主义市场经济体制的战略目标。为配合市场经济体制的建立，我国在1993年和1994年确定了社会政策（以社会保障为代表）改革的大思路。1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：要“建立多层次的社会保障体系”，“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚保障和社会互助、个人储备积累保障”。1997年，党的十五大政治报告指出，要“建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障和社会救济制度，提供最基本的社会保障”。

这一时期我国社会政策变革的重点是各类社会保险制度的建立和完善，特别是养老保险制度。1997年，国务院颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，确立了企业职工基本养老保险制度，即基本养老保险费用由企业和个人共同负担，实行社会统筹与个人账户相结合。2000年，国务院在辽宁进行完善城镇社会保障体系试点，做实个人账户，分账管理，以个人账户与社会统筹相结合为目标。

20世纪80年代中期以来，在对公费医疗和劳保医疗制度进行改革的同时，我国政府也在积极探索建立新的医疗保险制度。这个阶段的改革重心在于建立统账结合（保险基金实行社会统筹账户与个人账户相结合）的社会医疗保险制度模式。1998年，国务院发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，城镇职工基本医疗保险方案出台。该方案的政策目标是：建立医疗费用约束机制，以控制医疗急速上涨的趋势；加强职工基本医疗的保障力度，解决部分企业职工由于单位效益不好而不能及时报销医疗费的问题；为非国有企业员工提供医疗保障。城镇职工基本医疗保险原则上以地级以上行政区为统筹单位，医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，其缴费率分别为职工工资总额的6%和2%。职工个人缴费的全部和用人单位缴费的30%左右划入个人账户。

在这一阶段，尽管我国社会保障改革的大思路确定，并且开展了以养老保险为主要内容的改革，但是，在政策设计上仍然存在着从社会身份出发而不是从需要出发的倾向，路径依赖严重。社会保险的各个项目，如失业保险、养老保险、医疗保险等分险种在不同所有制的企业渐进推进，制度安排分散，不但给企业有选择地参保创造了机会，增大了制度运行的监督成本，而且直接导致社会保险分险种设定费率，综合费率过高，抬高了社会保险的制度门槛，阻碍了社会保障制度改革的顺利推进。

住房改革是这一时期我国社会政策变革的重要内容。早在20世纪80年代，我国已开始进行住房改革的试点。自1991年始，随着经济体制整体改革的推进，城镇住房改革进入全面起步阶段。1991年10月，国务院住房改革领导小组提出《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，指出住房改革的总目标是：按照社会主义有计划商品经济的要求，从改革公房低租金制度着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度。1994年7月，国务院颁布《关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号），标志着中国的住房改革进入全面深化阶段。福利性住房政策的事实存续导致住房市场的扭曲与住房分配不公进一步加剧，国务院于1998年7月发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号），明确宣布从1998年下半年开始废除国家供应住房的实物分配制度，全面实行市场化供应为主的住房货币化改革，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

总的来说，与20世纪80年代社会政策的局部调整不同，在90年代，随着市场经济体制目标模式的确立，我国的社会政策经历了一次深刻的范式转移（莫家豪，2008）。无论是劳动就业政策、教育政策、医疗政策，还是住房政策，都经历了从国家主导向市场主导的转变过程。旧的城乡社会保障体系逐步瓦解，变得支离破碎，许多人失去了基本的社会福利和服务。

在这一时期，为了顺利推行国有企业的改革，政府社会政策的重点放在国有企业及其职工身上。为了配合国有企业的改制，应对单位福利功能的瓦解，从90年代中期起，政府积极推行以社会保险为核心的社会保障制度改革，特别是养老保险制度和医疗保险制度。计划经济时代非缴费制的劳动保险制度逐步被个人缴费的保险制度所取代。最低生活保障制度的建立是我国社会救助制度和社会政策的重大创新。在公共服务社会化和市场化的潮流下，原来由单位提供的各项社会服务逐步社会化、市场化。随着国家的退出，教育、医疗等基本公共服务领域出现了市场化、产业化的趋势。从二元社会结构派生出来的庞大的流动人口群体基本上没有成为社会政策的目标群体，他们游离在城市与农村之间，既非农民，又非工人，没有得到任何社会保护。可以说，这是一个没有社会政策的时期。在这一时期，二元“社会中国”进一步消解和分化，“社会中国”的整体图景日益模糊。

三 21世纪前十年的中国社会政策扩展：社会政策的重建期

直到进入21世纪后，社会政策缺失所导致的严重社会后果才开始得到党和政府的有效回应。我国政府开始反思社会政策弱化所带来的社会后果，重新思考市场经济与社会政策的关系。随着教育、医疗、住房等民生问题日益得到政府的重视，社会政策在经济发展和社会进步中的作用被重新发现。伴随着一系列新社会政策的出台，我国进入了社会政策体系的重建期。

2002年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先、兼顾公平”的含义，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。2003年初爆发的“非典”疫情使我国政府充分认识到经济增长与社会发展不平衡所带来的危机和后果，促使我国领导人思考如何在经济和社会发展之间保持平衡这一重大问题。这种思考的结果之一是2003年10月召开的中共十六届三中全会首次提出了“科学发展观”这一新的理念。2004年9月，中共十六届四中全会放弃了“效率优先，兼顾公平”的旧思维，转而提出建构“和谐社会”的新理念。

2005年10月召开的十六届五中全会通过了“十一五”规划的建议。该建议在以往的经济建设、政治建设、文化建设之外，正式把社会建设列为党的重要工作之一。未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。

2006年10月，中共十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》标志着中国社会政策时代的来临。可以说，该决定不仅是构建社会主义和谐社会的纲领性文件，也是21世纪我国社会政策的总纲，是我国社会政策的基本宣言。该决定提出要着力发展社会事业，完善社会管理，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。到2020年，城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转，合理有序的收入分配格局基本形成，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，基本公共服务体系更加完备。

2007年10月召开的中共十七大对科学发展观和和谐社会建设进行了全面的阐释。十七大报告指出，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本”。这与中国传统文化中“经国济民”思想十分相近，无论是经济建设还是社会发展，终极目标都是增进人民的福祉。因此，在现阶段，追求经济发展的次序由原来的“又快又好”调整为“又好又快”，强调发展的质量提升而不是简单的数量增加。报告指出，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。这是对重建中的我国社会政策体系的一次较为全面的论述。

以下我们从教育、医疗、就业、社会保障和住房这五大社会政策范畴来分析我国社会政策重建的轨迹（见表1-2）。

教育政策

2003年之后，中央政府开始关注教育不公平问题，制定了新的政策和措施促进城乡和地区间的教育公平，更多的教育资源被投入农村教育。2004年，中央政府决定减免贫困地区义务教育阶段的学杂费。2005年，这项政策延伸到西部地区的学生。2005年新修订的《义务教育法》规定：义务教育是国家统一实施的，所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业，不收学费、杂费；国家将义务教育全面纳入财政保障范围，农村义务教育所需经费由各级政府根据国务院规定分项目、按比例分担，并在财政预算中单列。引入“问责”机制，对政府义务教育资源投入不足的，限期整改；情节严重的，对其责任人员依法追究责任。2006年，国家宣布免除西部和部分中部地区农村义务教育学杂费，并决定用两年时间全部免除农村义务教育阶段学生的学杂费。2007年，国务院宣布全国农村义务教育免费，建立健全国家奖学金、助学金制度。2008年，全国城乡普遍实行免费义务教育。至此，1986年确立的义务教育制度终于在22年后首次在全国范围内普遍实行。

为了解决农民工子女上学难问题，2003年9月，国务院要求流入地政府负责解决进城务工农民子女的义务教育问题，并且要求流入地政府财政部门对接收农民工子女较多的学校给予补助，为以接收农民工子女为主的民办学校提供财政扶持。

医疗政策

自2003年“非典”疫情暴发后，我国政府开始加强公共卫生体系的建设；同时，开始推进城镇医疗卫生体制改革试点。2005年，我国基本建成覆盖省市县三级的疾病预防控制体系，同时开始扩大新型农村合作医疗制度试点。2006年，国家启动《农村卫生服务体系建设与发展规划》，大力发展城市社区卫生服务，深化医疗卫生体制改革。2007年，我国启动以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险，开始建设覆盖城乡居民的基本卫生保健制度，同时扩大国家免疫规划范围。

2002年10月，中共中央、国务院颁发了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出建立农村新型合作医疗制度。自2003年6月始，新型合作医疗的政策试点在全国展开。新型合作医疗制度的建设目的是：重点解决农民因患大病而出现的因病致贫、返贫问题；推行方式：政府组织、以财政补贴引导、支持农民自愿缴费，县为统筹单位，实行大病统筹为主、以收定支核定医药费报销比例、由县办管理机构支付。2008年，新型农村合作医疗制度在全国全面推行，农村三级卫生服务网络建设和城市社区医疗卫生服务体系得到进一步健全。

2009年4月，国务院相继公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》，标志着讨论多年的我国医药卫生体制改革有了明确的政策目标和基本思路，也预示着我国医药卫生体制重大变革时代的来临。新医改方案最显著的特点是突出了政府在医疗卫生领域的责任，强调了基本医疗卫生的公益性。新医改方案正视了国家在医疗卫生服务领域不适当的撤退所带来的严重社会后果，决定通过强化政府责任来缓解“看病难、看病贵”的问题。

就业政策

由于人口基数大，新增劳动力多，我国政府长期以来非常重视就业政策。自20世纪90年代中期开始大规模国有企业改革以来，促进下岗失业工人的再就业一直是我国的重要就业政策。21世纪以来，我国政府加大对就业再就业的政策支持和资金投入，多渠道开发就业岗位，采取多种措施帮扶“零就业家庭”和就业困难人员。如为弱势的失业工人提供特殊补助，为自谋职业者免除税负，为失业青年提供职业见习。为了保障劳动者合法权益，提高就业安全，我国在2007年通过了《中华人民共和国劳动合同法》，并于2008年实施。此外，我国在2007年还制定和颁布了《中华人民共和国就业促进法》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》。

从2003年起，农民工权益的保护开始成为劳动政策的重要内容。2003年，中央政府接连发出三个有关农民工问题的文件。2003年1月，国务院发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》（国办发1号），提出了“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的政策原则。2004年中央“一号文件”首次提出“进城就业的农村劳动力已经成为产业工人的重要组成部分”，把农民工正式列入了产业工人的队伍。2006年1月18日，国务院常务会议审议并原则通过了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，重申农民工是我国产业工人的一部分，并保证逐步取消对农民工的不公正待遇，同时要求建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度。

社会保障政策

20世纪90年代，我国城镇社会保障政策的重点放在国有企业下岗失业工人的基本生活保障上。自90年代末开始，社会救助政策开始得到重视，最低生活保障制度开始成为我国最重要的社会救助政策。2004年，国有企业下岗工人基本生活保障向失业保险并轨。2005年，探索建立农村居民最低生活保障制度。2005年底，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台，除扩大基本养老保险覆盖范围外，逐步做实个人账户，实现由现收现付制向部分积累制的转变，改革基本养老金计发办法是其主要内容。2006年，国务院颁布新的《农村五保供养工作条例》，规定农村“五保”从农民集体互助向财政供养为主转变，并重申“农村五保供养标准不得低于当地村民的平均生活水平”。2006年12月，全国农村工作会议提出在全国推行农村低保制度。2007年，国务院颁发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，要求年内在全国建立农村最低生活保障。2008年，扩大农民工、非公有制经济组织就业人员、城镇灵活就业人员参加社会保险；加快省级统筹步伐，制定全国统一的社会保险关系转续办法。

此外，医疗救助制度也开始得以建立。2003年，国务院制定了《关于实施农村医疗救助的意见》，主要是帮助农民中最困难的人员以及提供最急需的医疗支出。2005年，民政部、卫生部、劳动保障部和财政部颁布《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》。

住房政策

虽然我国1998年的住房货币化改革提出了多层次住房供给体系，但经济适用房和廉租房这些保障性住房的供应一直没有得到各级政府足够的重视，导致城市居民普遍感到“房价贵、住房难”。为了解决低收入阶层的住房困难，2004年以来，中央政府开始重视保障性住房的供应，强调要建立健全廉租房制度和住房租赁制度。2007年8月，国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号），指出解决低收入家庭住房困难是“政府公共服务的重要职责”，明确规定解决低收入家庭住房问题由省级政府担负总责，并对解决廉租住房面临的各种困难与问题的职责如资金来源问题做出明确的规定。2007年，国务院要求特别关心和帮助解决低收入家庭住房问题；加大财税等政策支持，建立健全廉租房制度；改进和规范经济适用房制度；增加中低价位、中小套型普通商品住房供应。同年11月，建设部等九部委出台了《廉租住房保障办法》（建设部令162号），明确廉租住房的保障对象为“城市低收入住房困难家庭”。2008年，《政府工作报告》要求建立住房保障体系，加大廉租房、经济适用房建设的力度，以解决中、低收入家庭的住房问题。值得关注的是，《政府工作报告》首次把“建立住房保障体系”放在社会建设的章节之下进行叙述，使住房问题彻底脱离以往发展房地产经济的桎梏，成为重要的社会政策议题。

综上所述，进入21世纪后，我国社会政策似乎出现了一次新的范式转移。在经历十余年的社会政策“失踪”期后，我国政府开始“重新发现”社会政策。自2003年以来，我国政府不断推出各项社会政策，重建国家在公共福利与服务中的责任，出现了前所未有的社会政策扩展期。

从“社会中国”的角度来看，随着国家在社会政策领域角色的强化，21世纪我国的社会政策出现了一些令人惊喜的发展：首先，中央政府加大了在教育、医疗、就业、住房等领域的投入，中央政府的社会政策功能明显强化，在一定程度上出现了社会政策集中化的趋势（centralization of social policy）。这种趋势有助于提升社会福利的“地域正义”。其次，一些地方政府，特别是沿海发达地区，正在全力推动打破城乡隔阂、职业分割的社会保障制度，努力构建城乡一体的社会政策体系，出现了具有地域公民身份特色的福利地方化（welfare regions）（施世骏，2009b）。统一的地域公民身份虽然只停留在城市一级，但是可以为更高层次地域公民身份的建构准备条件。再次，随着城乡义务教育的全面实现、全民医保制度目标的确立、普惠型社会福利制度的建设，以及社会保障制度城乡统筹的推进，以公民身份为本的社会政策体系（citizenship-based social policy）初露端倪。最后，农民工开始被纳入社会政策体系，逐步成为社会政策的受益者。

这一切都有利于打破长期以来存在的城乡分割、职业分割、地域分割的碎片化社会政策体系，有助于推动统一的“社会中国”的形成。当然，我国的社会政策体系还处在重构与重建之中，如何建立一个以公民身份为基础、以满足公民基本需要为目的、体现统一的“社会中国”之目标的完整的社会政策体系还需要长期而艰辛的努力。

四 构建统一的“社会中国”：前景与挑战

以上的讨论从历史/时间维度梳理了“社会中国”演变的过程。我们看到，新中国成立60多年来，随着我国经济体制的转变，国家在社会公共福利提供中的角色发生了明显的变化，我国的社会政策体系及社会保障制度也随之发生了深刻的变化。与此相一致，“社会中国”的图景也在不断变化。

在改革开放前的计划经济时代，尽管我国社会生产力水平落后，经济发展水平较低，社会物资比较贫乏，但是，在社会主义平等价值理念的指导下，国家直接或间接地在社会福利提供中扮演了支配角色，在生产资料公有制及城乡分割的基础上，建立了“国家支配型”（state-dominated）的二元社会政策体系，形成了二元“社会中国”。尽管城乡福利水平较低，但城乡居民的基本福利需要，如教育、医疗、就业等，都得到了一定程度的满足。不过，计划经济时代的社会政策体系尽管具有明显的平等化倾向，但基本上是一种以户籍身份和职业身份而不是以公民身份为基础建立起来的碎片化的社会政策体系，不仅存在城乡分野，而且在城镇中，还存在身份、所有制的差异。这种二元“社会中国”的遗产一直持续到今天。

改革开放以来，我国的经济体制由计划体制向市场体制转型，国家在经济和社会发展中的角色出现了根本性的变化。与此相适应，建基在计划体制之上的社会政策体系和社会保障制度也发生了根本性的改变。这一时期，我国政府施政的基本理念是效率优先，兼顾公平。然而，实践表明，我们在坚持效率优先的时候，并没有有效地兼顾公平。应该说，公平与效率之间的失衡是我国改革开放初期的一个重大教训。为了加快经济发展，提升经济效率，经济政策差不多成为国家的唯一功能。为了配合经济发展，国家从社会公共服务中全面退却，国家的社会政策功能严重削弱。这一时期的社会保障制度和社会福利改革带有明显的市场化取向，使得社会政策沦为国家经济政策的附庸。相应的，二元“社会中国”的格局进一步分化，呈现三元（农民工是第三元）“社会中国”。

然而，片面追求经济总量和增长速度的发展模式带来了许多社会问题和社会风险，导致了庞大的社会弱势群体的出现，给我国经济的可持续发展和社会和谐发展带来了不利影响。进入21世纪，随着我国经济社会形势的变化，特别是构建社会主义和谐社会和科学发展观这些重大施政理念的提出与落实，党和政府充分认识到经济增长与社会发展不平衡的危机和后果，开始调整国家职能，逐步强化国家在教育、医疗、住房等社会公共服务领域的角色，出现了把国家带回社会政策领域的趋势。相应的，社会政策开始成为我国公共政策的主流。社会政策领域的这些积极变化，给构建统一的“社会中国”带来了希望。

尽管如此，统一的“社会中国”的构建依然存在着巨大的挑战。原有的城乡差距和城乡分割的社会政策体系、地区差距与福利的地域不平等继续制约着社会政策的集中化发展。我国社会政策不仅存在着巨大的城乡差异，而且存在着明显的地方化倾向，各地社会福利水平差距极大。随着流动人口的不断增加，跨越地方政府辖区边界而异地生活的人越来越多，在有的地方，甚至出现了外来人口超越了本地人口的局面。由于在现有福利体制下异地而居的人口被排斥在社会福利和服务之外，导致福利的地域公平（territorial equity）和地域正义（territorial justice）问题日益突出。社会政策的地方化，加上地方财政状况的差异化，在全国形成了以地方行政区域为边界的众多分散的“福利地区”。随着福利地区的出现，我国的社会公民身份呈现以地域为基础的新的空间分割，致使“社会中国”进一步碎片化。此外，在GDP的地方政府竞争中，地方政府关心的更多的是如何促进本地经济发展和地方财政收入的提升，而不是为本地居民提供福利与服务，因而缺乏提升居民福利与服务的动力，导致公共福利与服务提供的普遍不足。

当然，需要指出的是，福利地区化发展也带来了一些积极的变化，那就是在一些富裕的地方，地方政府开始打破城乡户籍区隔，甚至是职业区隔，为本地户籍居民和常住就业人口提供统一的社会保障制度。我们把这种福利地区称为“整合性的福利地区”。这种“整合性的福利地区”的出现，意味着在一定地域的范围内开始建立基于“地域公民身份”的统一的社会福利制度。这种“地域公民身份”可以视为形成全国性的社会公民身份的一个重要起点和基础。只是这种建基于地级市或区县空间内的地域公民身份范围过于狭小，要把它扩大到整个中国，将会是一个漫长的过程。为了加快全国性公民身份的形成，应该考虑在省域范围内建立整合性的福利地区。换言之，就是要着力构建省域公民身份。

所谓省域公民身份，就是对以省级政府的管辖范围为空间界限，建立不分城乡、不分地区的统一的公民身份。省域公民身份建立，可以消除城乡之间、不同群体之间在社会福利与服务上的身份差异。与市县管辖范围内的地域公民身份相比，省域公民身份具有更大的空间范围，有利于推动全国性公民身份的建构。省域公民身份并不排斥外来者。省级政府将制定相关政策规定，方便外省居民合法取得本省的公民身份。

结语

纵观1949年新中国成立以来中国社会政策的发展历程，我们可以明显地将其划分出三个阶段：前改革阶段、20世纪80～90年代的改革阶段以及2002年以来的新阶段。在前改革阶段，国家在社会福利提供中扮演了主导甚至垄断的角色。尽管国家注重社会公平和财富的再分配，在公共福祉的提供方面承担了相当大的责任，但是，由于经济发展水平比较低，而且城乡之间在福利制度安排与福利水平方面存在较大差异（二元社会政策体系），社会福利和社会权利意义上的统一的“社会中国”并没有形成。

在20世纪最后20年的改革开放时期，为了改变落后的国民经济状况，我国经历了前所未有的大规模社会经济转型。随着经济体制从计划经济向市场经济转型，我们的社会政策体系也发生了根本性的变化。随着发展经济成为国家的主要施政目标，公共资源主要流向基本建设和固定资产投资领域。为了配合发展经济的战略目标，国家对社会政策进行调整和改革，许多过去由国家承担的福利和服务职能及责任转移给了个人、家庭、社会和市场。随着单位体制和人民公社制度的解体、社会保障制度的改革、社会政策领域的公共财政投入的下降，以及在教育、医疗、就业和住房等基本公共服务领域出现的社会化与市场化取向，我国原有的二元社会政策体系进一步碎片化，在整个中国几乎都找不到一项适用于全体国民的社会福利安排，“社会中国”进一步消解。

进入21世纪后，在市场导向的经济改革中累积起来的一系列社会问题，如城乡、区域、经济社会发展不平衡，以及与社会发展和民生密切相关的就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房等问题日益突出。党和政府充分认识到了问题的严峻性和解决问题的紧迫性，提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的新理念，并且宣布我国到2020年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，实现全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的目标。这些政策目标的提出，带来了我国社会政策的急剧扩张，为统一的“社会中国”的建构带来了曙光。不过，城乡差异、地区差别及由此产生的社会福利的“地域不正义”，社会政策地方化和福利地区的出现以及由此产生的社会权利的碎片化仍将制约着统一的“社会中国”的构建。