第五章 从社会保障支出到社会支出：中国公共社会支出指标构建初探

虽然国际上对社会支出的研究由来已久并且成果丰硕，但是在我国，有关社会支出的研究还略显匮乏，这主要是因为：“社会政策”这一概念在我国不太流行，而“社会支出”又是与“社会政策”这一概念相伴而生的概念，因此，社会支出受到的关注也相对较少；我国学术界和官方使用的“社会保障”概念在某种程度代替了“社会政策”这一概念。因此，在我国，衡量社会保障领域支出的概念是“社会保障支出”。

但是，“社会保障”和“社会保障支出”这两个概念无法代替“社会政策”“社会支出”这两个概念，它们的内涵和外延都是有差别的。我国社会保障虽然是一个大体系，但是仍然无法囊括所有的社会政策领域，如教育、医疗。在构建社会主义和谐社会的大背景下，政府对民生领域的投入也在不断加大，这就急需有更为完善的一个指标来衡量我国社会政策领域的支出。在这方面，国际社会流行的“社会支出”概念可以为我们提供重要借鉴。

由于各种原因，我国对于“社会政策”、“社会保障”和“社会保险”等多个概念一直未有较为清晰一致的界定，有时甚至模糊混用，这不利于进行广泛的国际比较，也不利于借鉴国际经验。因此，使“社会支出”的概念适用于我国，建构我国的社会支出的指标体系，探索我国社会支出的统计口径，从一定程度上可以弥补学术界在该领域研究的空白，为社会政策打开新的研究领域和研究方向进行一次有益的探索。

一 中国社会保障支出的概念

长期以来，我国学术界和政府偏爱使用“社会保障”这一概念来指称各种有关公众福祉的项目，诸如各类社会保险、社会救助、慈善活动等。正如郑功成教授指出的，所谓社会保障，是“各项保险制度、社会救助制度、社会福利制度及相关补充保障措施的统称”（郑功成，2002: 2）。

官方对于社会保障概念的权威性界定最早见于1993年党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。该决定首次提出，要“建立多层次的社会保障体系”，其内容包括“社会保险、社会救济、社会福利、优抚保障和社会互助、个人储蓄积累保障”。可见，我国的社会保障概念是一个十分宽泛、多层次的概念，连个人储蓄这种私人理财行为也包括在内。

2002年4月29日国务院新闻办公室发布的《中国的劳动和社会保障状况》白皮书，把社会保障政策分为十大部分，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、最低生活保障、社会福利、优抚安置、灾害救助和社会互助（国务院新闻办公室，2002）。2004年9月7日国务院新闻办公室发布的《中国的社会保障状况和政策》白皮书，同样将社会保障政策分为十大部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、社会福利、优抚安置、社会救助、住房保障和农村社会保障（国务院新闻办公室，2004）。与2002年白皮书相比，2004年的白皮书有所不同，在2004年白皮书中，社会保障的范围有所扩大，纳入了住房政策；分类也更加科学，如最低生活保障政策、灾害救助和社会互助等，不再单列，而是被归入社会救助类别。

2007年，党的十七大报告指出“社会保障是社会安定的重要保证，要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。与以往对社会保障基本内容做笼统的表述不同，这一表述澄清了社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业和商业保险之间的关系，明确指出社会保险、社会救助和社会福利是社会保障制度的基础，是政府行为；慈善事业是民间行为，商业保险是市场行为，它们是以政府为主体的基础性社会保障制度的补充。不仅如此，十七大报告还对社会保障制度的具体项目做出了说明，包括城镇基本养老保险制度、农村养老保险制度，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设，城乡居民最低生活保障制度，失业、工伤、生育保险制度，社会救助，优抚安置，残疾人事业，老龄工作，防灾减灾，以及廉租房制度（胡锦涛，2007）。

有了“社会保障”的概念，我们不难对“社会保障支出”概念做出界定。所谓“社会保障支出”，是指一个国家或地区的公共部门（政府）、私营部门（比如私人保险机构）和非营利组织（比如慈善组织）在社会保障领域向公民提供的金钱和服务的总和。我国使用“社会保障支出”这一概念来核算我国社会保障领域的投入。但是关于社会保障支出统计口径的选择，存在多种观点。宋士云、李成玲（2008）认为，目前学术界主要有两种统计社会保障支出的方法：一是从社会保障项目出发，将社会保险、社会福利、社会优抚和社会救济支出相加得到社会保障总支出数额；二是从社会保障支出承担主体出发，把劳动和社会保障部、民政部、人事部、卫生部等部门在社会保障方面的支出分别统计，然后相加得到。财政部社会保障司课题组（2007）认为，我国财政社会保障支出的统计口径一般包括原政府收支分类科目中的抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和行政事业单位离退休费三大类。需要说明的是，以上社会保障支出口径不含卫生经费中的行政事业单位医疗经费等支出。穆怀中（1997a）认为，我国社会保障支出的口径可分为三类：一是不含住宅投资和价格补贴的保障水平，为“小口径统计分析”保障水平；二是含住宅投资的保障水平，为“中口径统计分析”保障水平；三是含住宅投资和价格补贴的保障水平，为“大口径统计分析”保障水平。贾英姿（2008）认为，在理论界和实际工作中，人们对社会保障支出的各项指标往往有不同的取舍和估算，从而形成不同的统计口径，甚至有的统计口径之间还存在较大的差距。

正因为社会保障支出的统计口径没有达成一致，笔者拟选取比较有代表性的两种观点来讨论一下我国的社会保障支出水平。第一种是财政部社会保障司课题组提供的数据（代表官方的观点）；第二种是贾英姿在其专著《中国社会保障支出水平研究》中提供的数据（代表学术界的观点）。

表5-1展示的是1998年至2005年我国的社会保障支出水平。从表5-1中可以看出，该统计口径是将社会保障支出分为两大部分，第一部分是财政支出中有关社会保障的支出，在政府收支分类改革之前（2007年以前），在《中国统计年鉴》的“社会保障支出”这一科目中反映；第二部分是社会保障基金支出，这一项在政府收支分类改革以前的《中国统计年鉴》的，并没有相关的科目反映，在政府收支分类改革以后，在《中国统计年鉴》中“社会保险基金支出”这一科目中反映。从表5-1中可以看出，财政部社会保障司课题组统计的社会保障支出水平从1998年的2.55%提高到2005年的4.28%，提高了1.73%。2005年我国社会保障支出水平为4.28%。社会保障支出占财政支出的比重自2000年以来稳定在11%左右的水平。

表5-2展示的是另外一种统计口径下我国社会保障支出水平。表5-2中“社会保障支出”的统计口径如下：1998年以前按历年《中国劳动统计年鉴》的“全国保险福利费用总额”和《中国民政统计年鉴》的“民政事业费”之和作为当年社会保障支出。1999年以后，根据《中国统计年鉴》《中国劳动统计年鉴》以及每年财政决算对有关项目进行整合，得出社会保障支出，具体项目包括行政事业单位离退休费、企业职工基本养老保险支出、基本医疗保险基金支出、失业保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、国有企业下岗职工基本生活保障支出、抚恤和社会福利救济支出、扣除居民个人卫生支出以外的卫生总费用、补充全国社会保险基金支出以及企业关闭破产用于社会保障方面的支出（贾英姿，2008）。可以看出，这种口径下计算的社会保障支出水平要比第一种口径下计算的同期社会保障支出水平高2%～3%。

二 中国社会保障支出和社会支出的指标差异性

在经合组织的研究中，按照控制资金流的主体将社会支出划分为公共社会支出和私人社会支出。欧洲国家的净公共社会支出（平均值为GDP的28%）就远高于非欧洲国家，如美国（GDP的17.4%），但这并不意味着美国的社会支出水平低，主要是由于美国具有高比例的私人社会支出。同样的，中国也存在大量的私人社会支出，如企业福利支出，但相关数据的收集比公共社会支出数据更困难。因此，本章只将与国家财政直接相关的社会支出，即公共社会支出纳入统计口径之中。

根据国际劳工组织开展的社会保障调查，中国具体的社会支出项目达30项之多（详见表5-3），而且对每一项福利支出的主管部门和支出数额均有记录。这些数据有两个主要来源：一是亚洲开发银行的社会保护指数（SPI），它提供了中国在2005年所有社会保护项目的情况，一是2000年至2008年的《中国统计年鉴》。这些支出同时包括政府部门支出和非政府部门支出。

从表5-3的统计可以看出，中国社会支出的主管部门主要是劳动和社会保障部、民政部、教育部、财政部、卫生部、建设部和国家发改委。按照社会政策的目的和对象，依据SOCX的统计口径，可以将国际劳工组织SSI对中国公共社会支出的28个统计项目（除去第15项和第21项的支出），再做以下分类（见表5-4）。

对比中国现有的社会保障支出统计口径——社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚支出，可以看到，社会保险支出的覆盖范围基本上包括国际组织支出指标中的养老、残疾、工伤、生育项目；社会救助、社会福利和社会优抚支出则与国际组织统计的遗属、残疾及部分其他社会福利项目类似。很明显的是，住房、家庭/儿童、劳动力市场、教育等项目并未包括在内。实际上，我国已经存在以上的社会政策支出，那么这部分支出项目理应纳入统计范畴之中。鉴于社会保障支出统计范围的局限性，有必要在充分参考国际组织社会支出指标体系的背景下，构建中国公共社会支出指标。

三 中国公共社会支出指标体系

根据中国现有的社会政策制度安排，可将社会支出指标划分为六大类：社会保障支出、劳动力市场支出、公共教育支出、公共卫生医疗支出、保障性住房支出和社会福利服务支出。

（一）社会保障支出

社会保障是缓解贫困、保障民生、促进经济社会发展、维护社会稳定和社会公平正义的重要制度，也是现代政府支出的重点领域和公共支出的主体部分（王延中、龙玉其，2011）。社会保障支出就是政府通过财政向由于各种原因导致暂时或永久性丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临困难的社会成员提供基本生活保障的支出。2009年《中国财政年鉴》中社会保障总支出统计项目包括财政对社会保险基金的补助、行政事业单位离退休、就业补助、城市居民最低生活保障、自然灾害生活救助（中华人民共和国财政部，2009）。但是这种分类统计方式略显宽泛和模糊。在《中国统计年鉴》中，社会保障支出是和就业支出合并计算的，包括社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业改革补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事务等。这种分类又会使社会保障支出不够明晰。在这里，我们对社会保障支出的界定是以我国社会保障的常用概念为参照，即分为社会保险支出、社会救济支出和社会优抚支出、其他社会福利支出（见表5-5）。

（二）劳动力市场支出

中国式小康的衡量标准之一就是“安居乐业”，其中“乐业”便是指就业问题，在社会政策中表现为劳动力市场政策，因此，劳动力市场支出自然是公共社会支出不可或缺的指标之一。劳动力市场支出主要是指政府在促进就业上的财政支出。

从20世纪90年代国有企业改制以来，我国政府针对国有企业的下岗职工再就业问题颁布了一系列政策。1998年，国务院发出《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》；2002年，国务院再次发出《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，将创造就业岗位和机会作为社会政策工作的重点；2007年，我国颁布了专门的《就业促进法》，在完善失业保险的同时，该法第15条更规定在财政预算中“拨付就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等”。自2003年以来，各级财政不断加大对就业工作的支持力度，如就业补助资金投入已从2003年的99.24亿元增加到2009年的430亿元。因此，参照OECD国家支持就业的专项财政项目和我国实际情况，我们将劳动力市场支出分为专项就业补助支出和公共就业服务支出两个指标（见表5-6）。

（三）公共教育支出

教育支出是我国现有社会政策支出的重心之一，也是我国社会保障支出未能涵盖的重要内容。国际上将教育支出按支出的主体分为公共教育支出（public expenditure on education）和私人教育支出（private expenditure on education）。我国教育部门将国际上的公共教育支出界定为财政预算内教育支出，具体来说，就是中央、地方各级财政或上级主管部门在本年度内安排并划拨到教育部门和其他部门主办的各级各类学校、教育事业单位，列入国家财政预算支出科目的教育经费，它主要来自政府的财政拨款。用预算内教育支出占政府财政预算支出的比重作为衡量指标，表明教育支出在公共预算中的地位，这在很大程度上反映了政府公共财政预算的优先安排向社会发展或民生领域倾斜的状况（顾昕、周适，2010: 10）。私人教育支出则是指来自社会团体、企业和个人等非财政性渠道的教育投入，包括民办教育经费、社会捐赠经费、事业收入以及家庭或个人的补习费或“择校费”等。学术界常以公共和民间教育支出在教育总费用中所占的比重来衡量政府和市场在教育投入中所扮演角色的重要性。

近年来，我国政府对教育领域越来越重视，2006年审议通过了新的《义务教育法》，其中第六章关于经费保障的规定如下：“国务院和地方各级人民政府将义务教育经费全面纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费。”这意味着国家从法律上确立了义务教育的经费保障机制。2008年起免除全国义务教育的学杂费。与此同时，还实施了中央财政专项资金支持推进中等职业学校教师素质提高计划，国家示范性高等职业院校建设计划，以及高校和中职学校家庭经济困难学生资助政策。此外，针对高等教育也出台了一些新的助学政策，如为家庭经济困难的高校学生提供“绿色通道”，以及国家奖学金、国家助学金、国家助学贷款、勤工助学、特殊困难补助、学费减免等多种方式并举的资助政策。2012年，国家财政性教育经费支出五年累计7.79亿元，年均增长21.58%，占国内生产总值的比例达到4%，首次达到国际基准线。

根据以上教育政策举措，可将公共教育经费划分为三级教育支出结构，即初等教育或义务教育、中等教育和高等教育支出，这也是现今对教育支出研究所普遍采用的划分方式。王善迈和顾昕等学者均通过实证研究得出我国初等教育投入不足，高等教育投入偏高的结论。初等教育具有极大的正外部性，但投入相对不足，表明现有的配置模式使得少数人享受了较高比例的公共教育资源，有损教育公平和社会公正的实现（安东尼·哈尔、詹姆斯·梅志里，2006）。此外，根据《中国统计年鉴》对“非普通学校类机构”教育经费的统计，它包括以上三级教育机构之外的职业教育、特殊教育和学前教育的支出以及其他支出，而其他则是指教育行政以及行政附属型事业（如教育出版社、教育研究机构等）单位的支出（顾昕、周适，2010: 13）。据此，本章将公共教育支出的统计口径按教育支出的对象拟定如下（见表5-7）。

（四）公共医疗卫生支出

世界卫生组织将国民卫生费用定义为“所有以促进、恢复或维持全国和个人健康为基本目标的活动所发生的费用”（世界卫生组织，2000）。前述各国际组织在对社会支出的统计中均包括健康/疾病方面的支出。我国的健康支出除了社会保障支出中的医疗保险支出外，还包括公共卫生、医学科研和卫生监督等其他卫生健康方面的支出。

2009年我国出台的新医改方案，确定了包括实现全民医保、建立健全医疗服务体系和促进基本公共卫生服务均等化等五项工作重点，这意味着我国将在公共卫生医疗领域加大投入。顾昕（2009a: 10）认为，新医改明确了政府主导的多元卫生投入机制。在基本医疗保障体系中，基本医疗服务费用是由政府、社会和个人三方合理共同负担的，而政府则承担着所有公共卫生的投入，向全体中国人以大体上平等（均等化）的方式提供公共卫生服务。

从我国《卫生统计年鉴》的测算口径来看，我国医疗卫生支出包括政府预算卫生支出、社会卫生支出和个人现金卫生支出。政府预算卫生支出指各级政府用于卫生事业的财政预算拨款，分为公共卫生服务支出和公费医疗支出。公共卫生服务支出包括卫生事业费、中医事业费、计划生育事业费、高等医学教育经费、预算内基本建设支出、医学科研经费、卫生行政管理经费以及政府其他部门卫生支出等。社会卫生支出是指政府预算外社会各界对卫生事业的资金投入，其中包括社会团体卫生支出、企业卫生支出、乡村集体经济卫生支出、私人办医卫生支出新增值、预算外基本建设支出和其他卫生支出等。个人卫生支出是指居民个人支付的卫生支出，包括城市居民医疗卫生支出和乡村居民医疗卫生支出（李亚青，2001: 29）。

本章集中探讨公共医疗卫生支出。政府预算卫生支出是由政府财政直接拨款，因此属于公共医疗卫生支出的范畴，代表着政府在该领域的投入；而社会卫生支出和个人现金卫生支出则排除在本研究的统计口径之外（见表5-8）。

（五）住房保障支出

从2011年开始，《中国统计年鉴》将“住房保障支出”单列，可见这一支出类别所占比例日益上升。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对住房保障服务做出界定：“为城镇低收入住房困难家庭提供廉租住房或租赁补贴；为城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和城镇稳定就业的外来务工人员提供公共租赁住房；为符合条件的棚户区居民实施住房改造；为农村困难家庭危房改造提供补助。”由此可见，住房保障主要是致力于解决住房困难的制度安排。我国现行的保障性安居工程大致包括经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造、廉租房、公租房以及农村危房改造。2007年，国务院发布的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，对经济适用房、廉租住房的建设与管理等做出了具体规定。

但根据财政部对“住房保障支出”的定义，财政部机关及部属单位按照国家政策规定用于住房改革方面的支出，包括住房公积金、提租补贴、购房补贴。如财政部公布的2013年中央住房保障支出共计370.23亿元的预算中，保障性安居工程支出预算为40.49亿元，而住房改革支出预算为329.74亿元。相比2012年，前者下降了53.6%，后者提高了1.9%。因此，本章选择保障性住房支出和住房改革支出作为衡量指标（见表5-9）。

（六）社会服务支出

经济合作与发展组织认为，“社会支出”的形式不仅包括现金给付，也包括各种社会服务。社会服务是指具有“个人导向”的，为有特殊需要的个人或群体（特别是弱势群体）提供的服务，也被称为社会照顾服务。社会服务是一个完整社会政策体系的重要组成部分，是社会福利水平的衡量标志。但长期以来，中国社会政策体系侧重于为公众提供基本的经济福利，尤其是社会保险，而忽视社会服务的发展（岳经纶，2010a）。计划经济年代的社会服务主要由企事业单位或农村公社负责，但经济市场化改革使社会服务逐步走向社会化。面对不断变化的人口、家庭结构和社会经济转型所带来的公众需求多元化，急需社会服务的发展与提升来加以应对。近年来，我国各地纷纷推动社会工作的发展，就是努力提升社会服务水平的尝试。

通常来说，社会服务的供给者可以是政府部门，也可以是专业社会组织或志愿服务机构。如果从社会支出的角度看，主要关注政府部门直接提供，或者通过购买非政府组织服务的形式提供的社会服务。长期以来，我国没有个人“社会服务”概念，只有“社会福利”概念。我们使用的“社会福利”概念其实就是西方使用的“社会服务”概念，只是我们的社会服务对象很狭窄，主要面向孤寡老人、残疾人和孤儿。随着社会建设的加强，当下各级政府都在大力发展社会服务，普惠型社会服务已成为大趋势。由于我国没有特别区分社会服务与社会福利，因此，缺乏完整的社会服务支出数据。本章姑且将民政统计年鉴中的“社会服务事业支出”作为社会服务支出（见表5-10）。

四 中国公共社会支出水平年度报表

在亚洲开发银行的社会保护研究中，采用了社会保护指数将社会支出各项福利加以量化。同样的，在研究我国公共社会支出时也可以引入一定的参考指标用来衡量和比较我国公共社会支出的高低。

目前，学术界通常用社会保障支出占国内生产总值的比重（GDP）作为社会保障水平的测定指标。杨翠迎、何文炯（2004）从弹性的角度考虑社会保障支出增长率与我国GDP增长率之间的比值得到我国社会保障支出水平系数；穆怀中（1998）也依据人口理论和柯布—道格拉斯生产函数构建社会保障支出适度水平公式。国内生产总值这一指标能反映一国或地区经济实力的总体状况，在进行国际比较时具有较强的可比性，因此，本章对于公共社会支出水平的研究也将引入国内生产总值这一指标。除此之外，由于公共社会支出与国家财政密切相关，因此也将我国的财政支出纳入参考指标中。现构建公共社会支出水平计算公式如下：

SP＝Sa/G×100%

其中，SP代表公共社会支出占国内生产总值的比重，Sa代表公共社会支出总额，G为国内生产总值（GDP）。考虑到各国或地区经济发展水平的差异性，因此，通过计算公共社会支出占国内生产总值的比重，较之单纯的统计公共社会支出的总额，能更公平合理地反映国家或地区在社会政策上的投入。

SF＝Sa/F×100%

其中，SF代表公共社会支出占政府财政总支出的比重，Sa为公共社会支出总额，F为各级财政支出。本章的研究主题集中在“公共”社会支出上，因此，国家或地方政府财政对社会政策投入的多少是本章重要考察数据。

为更具体地展现社会支出的变化情况，本章还引入了人均社会支出这一指标。人均社会支出（PERS）的计算公式是：PERS＝Sa/人口总数×100%。

接下来本章将进行社会支出指标的具体应用。本章选择2003年至2012年作为考察阶段，利用前述中国社会支出指标体系，统计这一阶段我国社会支出的变化情况。为保证测量口径的一致性，本章主要从《中国统计年鉴》以及《中国财政年鉴》《中国民政统计年鉴》中收集数据，并以相关网络资源作为补充，对2003～2012年中国社会支出情况进行统计（见表5-11）。

从表5-11中可以看到，从2003年到2012年的十年中，我国各项社会政策支出的绝对量呈现持续上升的趋势，整体公共社会支出水平，无论是用公共社会支出占GDP的比重，还是用公共社会支出占政府财政总支出的比重（见图5-2）来衡量，也都呈现上升趋势，尽管个别年份的比重略有波动。与此同时，我国人均社会支出（PERS）的绝对数额也呈现持续上升的趋势（见图5-1）。这些数据表明，从2003年到2012年这一时期，政府逐步加大了对社会政策领域的投入，因此这一时期是我国社会政策的重建扩张时期。

尽管如此，与我国经济增长的整体趋势相比较，我国的公共社会支出，无论是整体支出水平，还是支出增长幅度，都落后于经济增长。表5-11显示，在这10年间，我国社会支出占GDP的比重从2003年的5.5%增长到2012年的9.5%，增长了4个百分点；而同一时期，我国GDP总量增加了5倍，年增长率达到10.5%。从社会支出占公共财政支出的比重来看，2003年的数据是30.3%, 2012年的数据是39.1%，十年间总计增加不到9%，而且在2006年和2009年略有下降。因此，总体来说，我国财政向社会政策的倾斜程度仍旧比较有限，社会支出水平与经济发展不成比例。

结语

本章借助于国际社会支出的经验，对我国公共社会支出指标体系的建构作了初步的尝试，并在此基础上对中国公共社会支出的水平作了初步的计算。尽管如此，应该说，无论是从对国际经验的借鉴还是从对我国实际社会支出的测算来看，这一尝试还非常粗糙，仅处于初级阶段。

公共社会支出水平事关国民福祉水平。就社会支出占公共财政支出的比重来看，西方发达国家的比重通常在60%以上。以英国为例，在2011～2012年度的财政预算中，英国政府用于教育、医疗、社会保障等领域的支出占年度公共财政支出的2/3，占年度GDP的31%（Dean, 2012）。若以此为标准，我国的公共社会支出水平还是偏低的，尽管我们正在欢呼民生时代的来临（岳经纶，2010b）。偏低的社会支出比例成为制约中国社会发展的一个重要因素（莫家豪等，2013）。这与杨翠迎、何文炯（2004）从社会保障水平与经济发展的适应性关系角度出发得出的结论有所不同，杨翠迎等认为，中国要根据经济发展情况适度控制社会保障水平的发展速度，防止因社会保障水平过度增长而给经济发展带来不利影响。由前文分析可知，社会保障支出的统计口径已是小于社会支出的统计口径，而本部分的分析显示，我国社会支出水平的增长相对于经济发展水平来说是缓慢的，更无法与西方发达国家相提并论，也就无从谈起“控制发展速度”了。我们认为，评价社会保障支出或是社会支出，不能单纯从对经济发展的影响的角度出发，而更应该考虑社会发展是否能够与经济发展同步协调。