四 社会治理和社会服务工作的组织载体

在加强社会建设和社会治理，加快推进社会体制改革的过程中，很多学者认为，在当前“强政府、强市场、弱社会”的情况下，重要的是驾驭市场、制衡权力、保卫社会，促进公民社会的成长和壮大，而公民社会的主要载体就是社会组织，所以迅速发展和壮大社会组织是首要任务。

“社会组织”是在2006年党的十六届六中全会作出的构建社会主义和谐社会的决定中提出的，在内涵上其主体与民政部门管理的“民间组织”基本相同。民间组织包括社团、基金会和民办非企业单位。社团包括各种学会、协会、联合会等，多数也是官办和半官办的；基金会是指具有慈善公益性质的基金组织；民办非企业单位（简称“民非”）是指民办的各种非营利机构，其中60%以上是民办的学校、医院、福利机构等。目前全国在民政部门登记注册的40多万个各类民间组织的业务范围，广泛涉及教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等社会生活的方方面面。但总的来说，我国民间组织还非常薄弱，难以在社会建设和社会治理中发挥主体作用。

从中国的实际和国情出发，在组织分类上依据除了“政府的”和“市场的”，剩下的都是“社会的”界定，宽口径的“社会组织”，应当与国际上的“第三部门”和“非营利组织”大体一致。社会运行的三大支点是政府、企业和非营利组织，政府是靠科层权力体系的机制运行，企业是靠市场机制运行，而非营利组织是靠社会参与和利益协调的机制运行。从理论上说，私人部门提供私人物品和服务，公共部门（政府）提供公共物品和服务，而第三部门（非营利组织）通过社会参与和社会行动来提供企业不愿做、政府顾不上做或成本太高难以做的公共服务。

第三部门的发展，其意义并不仅限于社会治理。在很多发达国家，第三部门在经济社会发展中都发挥着重要作用，以至于人们创造了“社会经济”“社区经济”这样的新名词来概括非营利组织的经济社会活动。例如在加拿大，到21世纪的初期，非营利组织对GDP的贡献，已经是机动车制造业的11倍，农业的4倍多，矿、油、气开采业的2倍以上，商品零售业的1倍半（李培林、徐崇温、李林，2006）。

从概念的内涵看，非营利组织和非政府组织在很多方面是重合的，但在很多国家，人们一般习惯于把从事全球活动的非营利组织称为非政府组织。根据大多数国家的法律，非营利组织应当是非政治性、非政党性的组织，但在现实中，很多从事国际活动的非政府组织都有一定的政治倾向性，而且比较复杂，如有的是“无政府主义”倾向的，有的是向所谓“非民主国家”“输出民主”的。西方政府对跨国非政府组织也存有警惕，因为有些跨国非政府组织从事反战、反资本主义的活动，甚至与恐怖主义有关联。

在我国，要加快形成现代社会组织体制，就要从国情出发，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量，通过体制内改革和体制外发展的双轨驱动，来构建我国现代社会组织体制。具体来说，一方面通过社区组织、事业单位和人民团体的改革盘活现有社会组织资源的存量，另一方面通过发展民间组织扩大社会组织资源的增量。

1．社区组织建设

在新的社会组织框架中，要特别注意发挥社区在基层社会治理中的作用。社区是居民自治组织，但同时也肩负着基层自我管理、自我服务的任务，很多“社区服务中心”肩负着几十种服务功能，包括税收、治安、社会保障、社会福利、社会救助、就业、卫生、防疫等等，有人用“社会千条线，社区一根针”来形容社区功能的广泛性，这种服务，实际上也具有自我管理的功能。随着社会的发展变化，居民的各种生活需求也越来越多样化，社区功能也会出现一个广泛化的趋势。社区在基层社会治理中的作用越来越重要。随着社会主义市场经济的发展，人们维护自身权益的意识不断增强，这也会带来围绕权益保护而产生的一些权益纠纷，所以需要从社区的基层开始，建立起“把问题解决在基层”的机制。通过社区生活，人们会逐步认识到，公民意识不仅包括公民权益，也包括公民责任。社区具有成为新型社会治理基础的趋势，这对中国未来的发展意义深远。

2．事业单位改革

事业单位改革是我国社会体制改革的重要组成部分。目前全国的事业单位共有130多万个，近3000万人，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。事业单位指我国公立的教育、医疗、新闻出版、科研机构和文化团体等，它们实行不同于政府公务员管理体制和企业市场聘任管理体制的管理体制。按照财政来源划分，事业单位目前分为四种类型：政府全额拨款单位、政府差额拨款单位、自收自支单位、企业化管理单位。中国与其他发达国家不同的是，在其他国家由非营利的社会组织承担的社会功能和公益服务，在中国很多实际上是由中国特有的“事业单位”来承担的。中国事业单位改革的方向，是要建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。在这方面，要研究社会发展领域不同于市场领域的规律，在政府机制和市场机制之间，探索多样性的、分类指导的管理方式：对管理类事业单位，在保证财政供给的同时，要坚决切断管理收费与成员报酬之间的关系，实行严格的预算约束；对公益类事业单位，要有更细致的财政管理，保证具有比政府直接办事业和完全市场运作更好的公益服务效果；对经营类事业单位，要逐步实行企业化改制，并规范其经营行为、社会责任和发展方向。

3．人民团体和行业协会的职能转变

人民团体是指工会、妇联、共青团、科协、文联等，这类机构一般都具有自上而下的全国组织体系，在财政供给、行政职级、管理体系等方面也基本参照政府公务员体系（简称“参公执行单位”）。这些组织在革命时期，主要职能是政治方面的，它们是党和国家联系人民群众的纽带和桥梁，是组织群众、发动群众、团结群众的力量，还是一种统一战线的组织形式。在社会主义建设时期，这些人民团体要适应形势的变化，积极推进职能转变，充分发挥它们在我国社会治理和公共服务中的独特作用。这些机构有其自身优势，它们有自上而下的庞大、完备的组织系统，有充分的财政供给和支持，有一支具有群众工作、思想政治工作和社会工作经验的人才队伍，它们不仅是党和国家联系群众的桥梁和纽带，而且应当和能够在反映群众诉求、化解社会矛盾、提供咨询服务、参与社会治理等方面发挥更重要的作用。行业协会则多数是在行政体制改革中由原来的国家机关转变而来的，它们也需要进一步地实行职能转变。

4．民间组织的发展

在社会建设实践中，要充分发挥社团、行业组织和中介组织等社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用。当前和今后一个时期，要以社会组织服务经济社会发展为核心，以提高社会组织能力建设为重点，推进管理体制创新，建立法制健全、管理规范、分类管理、分级负责的民间组织管理体系。要适应发展社会主义市场经济和政府转变职能的需要，着力培育发展经济类、公益类、农村专业经济协会和社区民间组织，支持和引导科、教、文、卫、体以及随着人民生活水平的提高逐渐涌现的新型组织。同时要加强对社会组织活动的依法监管，形成社会组织自我发展、自我管理、自我教育、自我约束的运行机制。要加大对非法、违法、违纪民间组织的查处和规范力度，打击邪教组织、黑社会、非法传销组织和社会敌对组织，保证民间组织的健康发展。

在民间组织的发展过程中，要特别注重促进社会工作专业组织的发育和形成庞大的志愿者队伍。

改革开放30多年来，随着经济体制的改革和市场经济的发展，市场经历了一个从发育到繁荣的过程，在我国今后数十年的发展中随着社会体制的改革和社会的发展，社会也将展现一个从发育到繁荣的过程。在这个过程中，社会组织必将在社会治理中发挥越来越重要的作用。