三 美国“再工业化”战略的主要内容、路径及实质

（一）相关政策和法案的颁布

全球金融危机的重创使美国意识到依托金融创新和信贷消费的增长模式难以为继。2009年2月17日即奥巴马入主白宫不久，便签署了《2009年美国复苏与再投资法案》（American Recovery ＆ Reinvestment Act, ARRA），这使得奥巴马推行“再工业化”战略有了总额为7870亿美元的资金上的保证。同年4月，奥巴马总统在乔治敦大学发表演讲，提出了重振美国制造业的战略构想。同年9月，奥巴马总统在二十国集团（G20）匹兹堡峰会上正式提出了《美国创新战略：促进可持续增长和提供优良工作机会》。同年12月，美国政府公布了《重振美国制造业框架》（A Framework for Revitalizing American Manufacturing），详细分析了重振制造业的基础、优势与挑战，并提出将从七个方面着手重振美国制造业：第一，加强对工人的培训，为劳动者提供培训机会以提高其工作效率；第二，为创造新技术和新的商业操作规范而进行投资，鼓励不能立即投入商业运营的基础性研究，保护知识产权，维护商业纪律；第三，为商业投资提供稳定、高效的资本市场以便利制造业企业的投融资，资助中小企业，加强金融监管，使金融业服务于实体经济；第四，建设产业集群，完善产业布局，帮助传统的制造业地区的工人实现转型；第五，对包括高速铁路与下一代信息和通信技术在内的先进交通和通信基础设施进行投资；第六，确保美国商品在国内和国际市场上拥有销路和公平的竞争环境；第七，改善美国的商业环境，使法律、税收及监管机制有利于美国制造业的发展。2010年3月，美国总统执行办公室宣布“国家出口倡议”，提出以制造业为导向，在2010～2014年实现出口翻番的目标。同年8月11日，奥巴马总统签署了《2010年美国制造业振兴法案》（United States Manufacturing Enhancement Act of 2010）。该法案计划为制造业提供170亿美元的投资，并将企业所得税降至25%以下。该法案与2010年7月美国众议院通过的一系列法案共同构成了美国制造业振兴的法律框架。2011年2月，美国政府发布了《美国创新战略：推动可持续增长和高质量就业》，提出四大倡议，把发展先进制造业、生物技术及清洁能源等作为国家优先突破的领域。同年6月，奥巴马推出了《先进制造合作伙伴计划》（AMP）。该计划重点关注关系国家安全的关键制造产业、新一代机器人、创新型的节能制造工艺以及先进材料等领域的发展，是美国“官产学研”进行技术创新与开发合作以振兴制造业的一项重大举措。2011年12月，美国政府成立了隶属“总统经济顾问委员会”的“白宫制造业政策办公室”。2012年1月，奥巴马总统在《国情咨文》中明确指出，将主要从三个方面重塑美国制造业的优势：第一，刺激美国国内的制造业投资并吸引其海外制造业企业回归美国本土。其具体措施包括取消对美国跨国公司制造业外包的抵税优惠，给予回归美国本土并创造一定就业岗位的制造业企业一定的抵税优惠，出台相关的法律法规以强化对美国跨国公司海外业务的税务检查与监管，延长部分对制造业企业的税收优惠政策、对制造业研发投入实行永久性税收减免、降低制造业企业所得税税率以及加大对制造业企业的税收补贴。第二，大力发展技术密集型的新兴制造产业，推动美国产业结构的升级和转型。其具体措施包括加大对新能源开发的投入，着重发展太阳能、风能、生物能等清洁能源，提高对清洁能源制造业企业的税收优惠和补贴力度，逐步降低能源消耗支出和对进口能源的依赖，提高传统能源的开发和利用效率，鼓励制造业企业加大对本土天然气尤其是页岩气的高效开发利用，取消部分针对石油生产企业的税收优惠政策，加大对新能源开发企业的税收优惠，加大对创新科技的研发投入，组建制造业企业与大学及科研机构的“产、学、研”立体式研发中心，加大对高新技术的研发和推广，加强对制造业企业工人的技能培训，提高专业化分工程度和制造业的劳动生产率。第三，制定和实施更为强硬的贸易措施。即为进一步提高美国制造业产品的国际竞争力而组建“贸易执法单位”（Trade Enforcement Unit），以协调“美国贸易代表办公室”与各联邦政府机构的贸易执法行动，修订美国《1930年关税法》，进一步强化美国商务部对其贸易伙伴国进行“双反”调查的职能。2012年2月，总统执行办公室和国家科学技术委员会（NSTC）向国会提交了《先进制造业国家战略计划》。该计划从投资、劳动力和创新等方面提出了促进美国先进制造业发展的五大目标及相应的对策措施。

综观这些政策和法案不难发现，美国“再工业化”战略的核心思想和措施主要集中在六个方面：第一，通过税收优惠、制造爱国舆论，呼吁美国制造业的回归并扶植制造业本土化，以刺激经济增长、增加就业岗位和降低失业率；第二，通过制定并完善技术创新政策，重点促进先进制造业和其他战略性新兴产业的发展，并加大对高新技术研发的投入力度，意图通过新一轮的“再工业化”，抢占全球科技制高点，支撑未来经济发展；第三，通过成立“出口促进内阁”，对出口企业给予政策优惠，开发新兴出口市场，提升制造业企业的出口竞争力，有条件地放松对高新技术产品出口管制等措施，促进出口，推动美国经济由债务推动型向出口推动型转变；第四，将中小企业视为“再工业化”的中坚力量，加大对中小企业的扶持，增加对中小企业的投资，为中小企业贸易融资提供便利；第五，改善教育体系，注重人才培养，通过加强学前和中小学教育，为工人获得必要的劳动技能、企业家提升管理技能等提供培训机会，促进美国名校达成共享其制造业创新的合作框架等措施，提高员工素质和技能，为制造业的回归及战略性新兴产业的发展储备人才，提高就业率；第六，加大对高速铁路、道路桥梁、智能电网、清洁城市基础设施及下一代航空管制的投资，开发先进的信息技术生态系统，为提升制造业企业竞争力、发展战略性新兴产业构造稳固、方便、先进的现代化物质基础设施系统。

（二）“再工业化”的路径

美国“再工业化”的路径，突出地表现为以技术创新推动，即通过新技术的产业化和对传统产业进行技术改造，实现制造业的升级换代。其具体做法包括以下三个方面。

第一，发展新能源和先进制造业。奥巴马从战略的角度将发展新能源作为振兴美国制造业乃至整个美国经济的关键环节，试图通过发展新能源达到三个目标：一是占领全球科技创新的制高点，巩固美国的科技领先地位，创造新的经济增长极，同时解决就业问题；二是高举绿色革命和低碳经济的大旗，在应对全球气候变暖问题上不放弃打造美国的领袖地位；三是减少美国对进口石油乃至对石油本身的依赖，缓解未来石油枯竭和困扰美国国际收支平衡这一问题。奥巴马执政以后，特别重视新能源装备制造业的发展。如2009年通过的《绿色能源与安全保障法案》，把发展绿色能源作为“再工业化”的重点。为此，美国能源部选择了部分新能源制造企业予以资助；而《2009年美国复苏与再投资法案》中约有500亿美元用于提高能源效率和扩大可再生能源的生产，有24亿美元用于资助美国制造商和相关机构生产先进电池零部件和下一代插电式电动汽车。信息技术革命作为先进制造业发展的重要支撑，受到奥巴马政府的高度关注。为此，美国加快了建设全球最先进的信息技术基础设施的步伐，以实现对智能电网、医疗信息化以及教育和宽带的支持，并且把加快“三网融合”作为“再工业化”发展的重要方向。与此同时，美国也在人工智能、纳米技术、能源材料、生物制造及高端机器人等领域加强攻关，以保持其在全球先进制造业领域的研发领先、技术领先和制造领先。

第二，重视扶持中小企业开展技术创新。奥巴马政府把中小企业作为“再工业化”的有生力量，对其寄予厚望。由于金融危机的冲击，美国中小企业的正常融资渠道几近枯竭，普遍面临融资难和债务负担重等问题。为此，奥巴马政府通过各种渠道向中小企业提供税收减免和信贷支持。2009年3月16日，奥巴马宣布从《2009年美国复苏与再投资法案》提出的7870亿美元中拨出7.3亿美元以解决中小企业融资难问题；同时，将“小企业管理局”的贷款项目覆盖的所有贷款的担保比例一律提升至90%，以降低其放贷风险，鼓励更多的金融机构向中小企业提供贷款。此外，美国“小企业管理局”还根据《2009年美国复苏与再投资法案》推出了“美国复苏资本贷款项目”（ARC Loan Program），向每家中小企业提供最高为3.5万亿美元额度的贷款用于偿还债务。同年10月21日，奥巴马宣布一项支持中小企业发展的新计划，以帮助中小企业渡过信贷紧缩难关。2010年2月2日，奥巴马政府宣布设立一个总额为300亿美元的扶持中小企业信贷基金。与此同时，奥巴马政府还对增加新雇员或上调工资的中小企业实行税收抵免政策，并取消向中小企业进行投资所需缴纳的资本利得税。在奥巴马政府的鼓励和推动下，高盛和摩根大通等大型金融机构也开始向中小企业提供用于技术培训的信贷支持。为了向中小企业提供技术支持，美国“小企业管理局”在全国各地设立了1000个“小企业技术辅导中心”，为中小企业提供无偿的技术咨询和举办收费很低的培训班。

第三，巩固“官产学研”合作创新模式。如前所述，奥巴马政府在2011年6月推出的《先进制造合作伙伴计划》（AMP），是美国“官产学研”进行技术创新与开发的一项重大举措。该计划是举全国之力，即整合联邦政府、产业、研究型大学和研究机构的资源，通过“官产学研”合作这一途径进行技术创新与开发，以发展先进制造业。该计划问世后，美国许多州也以这一模式制定了各自的发展先进制造业的路线图。为了更好地实施这一计划，总统执行办公室和国家科学技术委员会（NSTC）于2012年2月制订并向国会提交了《美国先进制造业国家战略计划》。该计划勾勒了一个强大的创新政策，以缩小研发与先进制造业创新与应用之间的鸿沟。如为发展先进制造业提供良好的创新环境，促进公共部门和私人对先进制造技术基础设施的投资，促进国内的制造技术迅速转化为生产力，促进先进制造技术规模的迅速扩大和市场渗透。在实施这一计划的过程中，美国政府主要发挥制定国家政策、提供财政资助和支持科学技术成果推广和扩散的作用；美国企业不仅是技术创新活动的积极参与者，而且是技术创新成果扩散的主要渠道；而众多研究型大学和研究机构则是整个技术创新体系中最重要的知识创新力量。

（三）“再工业化”的实质

美国“再工业化”是奥巴马执政以后实施并已初见成效的一项经济战略。对于美国“再工业化”的实质，我国学术界有不同的评价。其中第一种观点认为，其实质是推动产业升级，是发展能够支撑未来经济增长的高端产业。这种“再工业化”在客观上会加快发达国家传统产业的跨国转移，在某种程度上也是一种“去工业化”，会催生高端生产性和消费性服务业的发展。“再工业化”是以高新技术为依托，发展先进制造业，并用新一轮技术革命的成果引领和改造其他产业。第二种观点认为，美国“再工业化”的实质仍然是工业化，是为了重振产业竞争力所启动的新的工业化进程，而不是“去工业化”。第三种观点认为，美国“再工业化”的实质是其根据全球产业发展新趋势对产业链进行动态治理的战略选择，体现了美国对全球产业链进行掌控的决心。

需要指出的是，美国的“再工业化”不是简单地从虚拟经济回归实体经济，而是以新能源革命为突破口的又一次技术革命和产业革命。它不仅仅是一项刺激经济走出衰退的短期政策，更是一项实现经济长期均衡发展的重要战略，是美国继续保持其在全球制造业中的领先地位的一种手段。美国的“再工业化”是依靠技术创新推动的再工业化，即依靠持续的技术创新带动产业创新，促进新的专业化分工与协作，进而推动先进制造业的发展，实现其制造业的绿色化和高端化，并在全球化以及与服务业的融合发展中重振其实体经济。从这个意义上说，美国的“再工业化”或“制造业回归”，绝非简单的传统制造业的复兴，而是先进制造业崛起的前奏。