二 国家构建的全球性意义

国家构建时下被某些学者认为是全球安全面临的最急迫的任务。许多学者从全球治理和国家安全的角度论述了国家构建这一战略的重要意义。福山说，“国家构建是国际社会最重要的问题之一”，而且今天“已经上升到全球日程的首位”。哈佛大学教授罗伯特·洛特伯格（Robert Rotberg）认为，国家构建已经“变成我们这个时代关键性的耗费巨大的战略和道德必需品之一”。正如2002年《美国国家安全战略报告》中陈述的：对美国来说，“失败国家”比被征服的国家威胁更大。处理“失败国家”的首要办法就是寻找合适的国家构建方法。美国决策部门认为，如果不把国家构建作为一个关键内容和目标的话，我们任何一项国家政策或战略文件都注定是不完整的。

鉴于国家构建的重要性，2004年8月，美国政府建立了一个国家构建部门：重建和稳定协调局。2005年2月，英国政府在其战略报告《投资防卫——应对不稳定的危机和提高危机应对能力》中，把国家构建视作“稳定的伙伴关系”日程的关键部分。2005年3月，经济合作与发展组织（OECD）在巴黎召开会议，各国的国家发展部部长同意了一系列“优化对破碎国家增强国际参与的原则”，把“国家构建作为中心目标”。同月，经济合作与发展组织在其有关非洲发展的报告中指出这样的事实：在对非洲的非双边援助中超过1/4的援助主要针对的是国家能力建设。

国家构建概念的出现更多的是对国家主权概念的重新理解，它极大地推动了国际关系中对双边关系准则的重新界定，尤其是对欧盟扩大政策这样的新现象赋予新的内涵。20世纪90年代以前，国际社会大多严格奉行国际关系中的不干预原则，即强调政府自治。《联合国宪章》对此也做了明确的规定（第1.2条），如成员国主权平等（第2.1条）和不干预原则——尤其是反对公然动用武力威胁他国（第2.4条）。整个冷战期间，国际法庭的几个判例均坚持政府自治的权利，否认外部干预的任何合法理由，即使是基于“人道”或是“人权”的理由。但冷战结束后，国际社会开始关注国家能力和制度的不健全可能对人类社会造成的危害。于是，国际社会开始向干预主义转变，对国家主权不干预原则的解释也经历了新的阶段。那就是，冷战后国际社会逐渐转向强调个人权利，国家不再被视为是主要的安全参数，并且国家主权不再被视为是外部干预的绝对障碍。1991年的海湾战争对伊拉克干预的合法性来自保护库尔德人和阿拉伯人，对索马里的人道主义援助（1992～1993）和波斯尼亚干预行动（1993～1995）也都是打着保护少数民族的旗号，而1999年北约对科索沃的干预关注的也是人而不是国家。进入21世纪以后，国家再度成为关注的重心，尤其是那些被世界经济边缘化或被冲突冲击的国家再度成为焦点。“9·11”事件后，阿富汗对边界失去控制，从而为基地组织的行动开了一条新路，国家的作用受到挑战。国际机构和主要西方国家也纷纷关注类似的国家，向其提供减贫、能力建设、民主化和善治等方面的援助，这也使得国家构建再度成为一个热点话题。

对主权和国家作用的不同理解，反映了国际社会对国家能力的认识随着时代的发展而逐渐变化。20世纪90年代以前，人们几乎不关注国家能力，而是强调存在即是合理的——一旦认定一个国家存在，它在功能和能力上就不存在问题。此后，随着传统的安全危机主要来自国内而不是国际社会，人们开始对国家的作用和能力有了新的认识，逐渐认识到国内治理失败已经越来越成为国际冲突和动荡的主要原因之一，于是国家的作用又得到重视，对有“问题”的国家重新进行构建成为国际社会关注的焦点。

这里不得不强调的一个事实是，对国家能力建设的投入包含着许多复杂的动机，绝不是简单地为了恢复国家能力和维护地区或世界和平。国家能力强弱的标准基本上是由以美国为首的西方国家设定的。于是，凡是不符合美欧民主和价值观、不符合美欧治理方式的，都可能被贴上“失败国家”的标签，从而为它们干涉这些国家提供了借口。比如，2011年对利比亚政权的武力干预，是典型的按照西方标准来实施的。利比亚国家制度比较完备，政治相对稳定，但卡扎菲的“极权”统治不符合西方的标准，一旦其内部发生摩擦，西方就主动出击，彻底颠覆现有的统治制度，而如今留给国际社会的是一个被战争破坏的动荡不安的国家。

国家构建这一概念本身没有什么问题，但对国家能力强弱的判断一定要在公正、合理、科学的基础上做出。首先是这个国家的能力是否真的有问题，能否补救；其次是国家能力建设的解决方案必须是以联合国为平台进行有效的多边协商，其中也应包括该国执政当局在内的相关各方；最后是慎用武力，武力打击对任何一个国家来说都是灾难，必然是“猛药酿成新疾”，于该国家的和平发展无益。在这方面，欧盟对西巴尔干国家的国家构建方式值得关注，它要求能力欠缺的国家主动融入西方社会，对申请入盟者进行严格、科学的审查并给予积极的财政援助和支持，实现了“欧洲方式”的干预主义，为西巴尔干国家构建以及和平发展注入了一定的动力。