二 典型国家和地区城市燃气价格机制概览

纵观OECD国家开展燃气体制改革的历程，各国改革方向相同，但方法、进程和成效各异。

美国是全球最大的天然气消费国和生产国，天然气自给率高，市场机制建设最为完善，成为欧洲等国家效仿的范例。

美国燃气改革的核心，是通过拆分纵向一体化垄断企业，实现输气环节的定价监管和第三方准入，建立充分竞争、灵活合理的定价机制，实现了燃气的充分和低价供应，体现了自由市场和政府监管的博弈与最终平衡。美国的燃气市场化改革历程可以分为放任发展、完全监管、自由化改革和调整监管方式四个阶段。

1938年前，美国燃气价格放任由市场竞争决定，产生了竞争失序和市场垄断现象。1938年美国开始实施完全监管，先后出台《天然气法》、“菲利普斯决议”，对井口价格、州际输配气价格进行全面监管，但由于价格过低，造成了供应短缺。1978年，美国通过《天然气政策法令》，实施自由化改革，主要措施有：放开价格管制，鼓励供应和销售环节的自由竞争；免除长期合同照付不议义务，实行第三方准入制度（TPA）；拆分输配和销售捆绑服务，剥离管道输气环节；联邦政府和州政府分别监管州际和州内管道收费。1999年开始美国进一步调整监管措施，加强对输气环节的定价监管，制定透明的成本计算规则，针对不同终端用户制定不同的价格，并建立居民、商业用户优先供应制度，以充分维护消费者合法权益。

英国的燃气改革最早也最为彻底，以废除英国燃气公司垄断特权并对其私有化、拆分供应和输配业务为标志，实现了燃气市场的自由竞争。英国的改革分为三个阶段：自由化改革、促进竞争和保障供应安全。20世纪70年代末，撒切尔夫人开始自由化改革，为改变因英国燃气公司高度垄断而造成的效率低下、补贴高昂的局面，1982年英国以修改《天然气法》为契机，打破垄断，通过私有化和开放管网第三方准入来提高管网运输价格的透明度，建立了以许可证制度为核心的监管机制。1993年开始改革的重点是促进竞争，为进一步打破英国燃气公司一家独大的局面，英国对其供应和输配业务进行了强制分拆，以促进横向竞争；同时，英国改革监管机制，除输配气业务外允许兼营，促进上下游市场的竞争。2007年以来，英国通过多项立法确保了燃气供应的稳定和安全，特别是要求优先供应普通居民。

欧盟借鉴英、美的经验，通过改革形成“X+1+X”产业链结构，建立了“放开两头，管住中间”的定价机制。

自20世纪70年代起，燃气体制高度垄断的欧盟各国先后借鉴英、美的经验，实施了以打破纵向垄断经营、开放市场竞争、理顺价格机制、提高输配气效率为核心的燃气体制改革。70年代末，英国率先仿效美国进行改革，欧盟各国随即在90年代初启动改革，其主要思路是：①以立法为先导，统一立法进程，构建欧盟天然气大市场；②打破垄断体制，开放输配气管网，允许第三方准入，加强管输环节的价格监管，提高输配价格的透明度；③拆分纵向垄断企业的供应、输配和销售业务，促进供应和销售环节的自由竞争、储气调峰；④根据市场发展不断完善监管机制，满足不同用户的需求。通过改革，欧盟建成了互联互通和管网统一的天然气市场，气价保持稳定，市场有序竞争。尽管欧盟90%以上的天然气依赖进口，但其供应能力和安全水平显著提高。

自1998年开始，法国根据欧盟的要求在政府主导下开展了全面改革，建立了以政府核定企业输配价格和收益率为核心的监管体制，主要措施有：①打破垄断，鼓励竞争，促使燃气价格充分体现各环节成本。这不仅促使了燃气进口多元化，确保了供应的稳定安全，而且促进了燃气销售从卖方市场向买方市场转变，降低了燃气价格。②加强对管网运输、储气的监管，保持输气环节价格公开、合理和透明，实施第三方准入制度。法国能源监管委员会依据“气体目标模式”制定和调整管网运输各环节的税率和收益率，设定终端销售市场合同的回报率；同时，设立了3%的投资激励或惩罚限额，适当放开终端市场价目表，以调动管网和销售企业的积极性。虽然法国燃气公司依然占据90%的市场，但供应和销售领域的竞争已经非常激烈，政府的管输价格监管十分严格、明确，管输成本在燃气价格中所占比重较低。

由于区域性垄断体制，德国曾强烈反对改革，但90年代以来在欧盟的压力下德国实施了市场化改革，定价机制转变为“价格帽”模式。改革前，德国燃气市场以地区性纵向一体化垄断和区域性输配气垄断为主。自1998年开始，德国在欧盟的压力下逐渐打破区域性垄断企业协调主导市场的传统，制定法律打破区域性输配气垄断，实施输配气业务分离和无歧视第三方市场准入，对输配气价格进行监管，促进了供应和销售市场的竞争。总体而言，德国行业协会的主导作用很强，区域性垄断经营现象仍然存在，管道之间的竞争有限，政府干预较少，促进竞争仍然是德国未来改革的主要任务。

OECD国家的燃气改革方向相同，但也不完全相同，各国都根据具体的情况制定了相应的监管和价格机制。美国不断调整监管方式和范围以解决因市场失灵和过度监管而带来的问题，随着供应链上中下游的有序放开，形成了以输配环节定价监管为核心、供应和销售环节充分竞争的市场格局，建立了基于各环节成本加成、市场竞争决定收益的自由定价机制。英国通过私有化来破除垄断，建立了以特许权为核心的监管机制，实行自由竞争的价格机制。法国政府则直接依据“成本加成法”确定管网企业的成本和收益率，实行价格监管。德国努力打破区域性垄断局面，全国性竞争格局初现，形成了政府立法确定价格上限、由市场来调节当期价格的“价格帽”机制。

21世纪之交，日本、韩国、新加坡和中国香港等亚洲国家和地区对高度垄断的传统燃气体制实施了不同程度的市场化改革，部分国家和地区的燃气行业改革仍在进行中，且形成了各具特色的价格形成机制，旨在促进燃气的利用。

日本确立了面向小型用户的城市燃气政府定价机制。通过多次修正燃气法案，日本逐步放松了对大用户（如发电公司）燃气价格的严格管制，燃气价格交由供需双方协商决定，但是在面向家庭等小型用户用气领域，燃气价格仍受到政府的严格管制。依据日本《燃气公用事业法》，制定燃气价格要遵循成本加成、合理报酬和公平无歧视三项原则，以确保燃气价格与成本相适应，并保证公平交易。在成本加成定价的基础上，日本政府设计了相当复杂的调价程序，细化分摊供气成本，合理满足不同细分用户的需求；其中，成本部分定期依据原材料价格、季节峰谷负荷等变化情况进行修正，尽量避免出现顺价不畅和交叉补贴等问题。此外，日本政府还简化了监管程序，放松对上下游燃气市场的准入管制，采取公开听证制度，强化燃气公司信息披露，确保价格形成机制公正、透明。

韩国提出“供应费”概念来界定城市燃气产业链中的价格构成。由于韩国燃气产业链上游被国有企业控制，在批发和零售环节燃气价格均采用了成本加成法，其门站价格由原料费和批发供应费构成，而零售价格则由门站价格和零售供应费构成。门站价格根据外汇汇率和进口价格变化，对原料成本进行月度或季度调整；按照用户分类和季节差异计算和调整批发供应费，并在全国统一实施。地方燃气公司按照终端用户类型采取有差别的零售定价机制，即只向居民征收基本费用（包括向居民供气时所产生的服务费用），且按照平均供应费确定零售价格。在燃气批发供应环节由韩国产业资源部负责审批监督，而零售供应环节由地方政府负责审批监管。

新加坡燃气行业实行“放开两头，管住中间”的定价机制。在燃气行业市场化进程中，新加坡逐步放开上游进口市场，将管网业务单独剥离出来，使其独立于燃气供销两端，提供公平且无歧视的配气服务，而地方配气则由多家分销商和零售商负责配送，形成了“放开两头，管住中间”的产业运营格局。新加坡的上游气价采取与国际油价挂钩的原料价；中游管网输配费采用两部制定价法，且价格由新加坡能源市场管理局负责审议批准；下游零售配气费则完全由分销商、零售商依据客户类型细分市场决定。

中国香港采取了产业链完全市场化的定价机制。由于中国香港燃气行业竞争较为充分和自由，城市燃气价格完全由供应商依据市场需求制定，燃气价格由三个方面构成：燃气标准费、燃料调整费和保养月费。燃气标准费按照阶梯式计价，用气量越多，单价就越低；燃料调整费按照最初设定的基本价格阈值相应地增减燃气原料费，以对冲原料成本的变化；保养月费属于燃气公司增值服务费。香港特区政府只负责监督燃气公司的信息披露情况，确保价格形成机制公平、透明。