第三节 公共行政学五大要素及其在两大流派中的体现

一 公共行政学的五个要素

在第二节中笔者已经对公共行政的两大基本属性做了简要的分析。根据这两个基本属性，笔者将公共行政学理论划分为两个大的流派，即主要强调工具理性的流派和主要强调价值理性的流派。划分这两大流派可以从轮廓上帮助我们宏观地把握公共行政学理论的要义，清楚地认识公共行政学理论的发展方向。但是要具体辨别每个学派的思想，我们还需要结合公共行政学的五个基本要素。因为这五个基本要素概括了每一种公共行政学理论的要点。

陈振明认为，判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、研究方法的适用性和独特性，以及学科社会建制的相对完善。由于学科社会建制与学科研究内容本身没有必然的联系，在考察学科具体研究内容时，学科社会建制就不在考虑范围之内。因此，在公共行政学研究中，公共行政学的范围和边界、公共行政学知识的增长或积累、公共行政学的研究方法这三项至关重要。其中，公共行政学的范围和边界指的是公共行政学的学科定位，决定着公共行政学研究的发展趋向，公共行政学的研究方法属于公共行政学研究的方法论问题，是公共行政学研究的重要支点。

至于公共行政学知识的增长或积累，内容比较繁杂，笔者认为有必要选择几个对公共行政学有着决定性影响的指标。第一，笔者选择公共行政的核心价值。它是公共行政的灵魂，从行政实践层面讲，核心价值直接影响政府目标的制定，进而会影响公务人员的思维、观念和行为方式的形成；从学术研究层面讲，核心价值决定着公共行政学研究的基本方向、主要内容以及研究方法，是公共行政学理论流派重要的身份识别标志。第二，考虑到公共行政学的重要研究对象是政府，因此把政府在公共行政中所担当的角色作为一个重要的因素。第三，在公共行政学中，不同的人性假设，会沿着不同的逻辑结构构造出不同的公共行政学体系，形成不同的公共行政方式和方法，同样也会对组织结构形式产生重大影响。因此，笔者考虑把人性假设作为公共行政学的一个重要因素。

综上所述，公共行政学的构成要素主要包括核心价值、人性假设、政府角色、方法论、学科定位。前文已经简要介绍了公共行政学的工具理性和价值理性的内涵，接下来笔者将运用这五个要素来分析公共行政学的工具理性和价值理性。

二 公共行政学的工具理性

根据前文对公共行政学工具理性的内涵分析，在实践上，公共行政是一门追求效率的技术；在理论上，它是一门保持价值中立、追求行政原则的行政科学，最终目的就是使政府高效运作。下文将通过公共行政学的五个要素对公共行政学的工具理性进行全面解释。

（一）核心价值：坚持效率标准

在工具理性的视角下，公共行政被看作是实现目标的一种手段，旨在追求效率，所以工具理性取向的公共行政往往把行政效率作为测量政府管理绩效的主要标准，甚至是唯一标准。一般而言，行政效率指“国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比例关系”。因此，为了获取效率，行政机关主要从投入和产出两个方面入手，具体表现在传统公共行政学通过程序和规则严格控制投入，新公共管理运动（涵盖民营化运动）和整体性治理利用结果评估的办法促进产出或者结果的最大化。所以说，无论是官僚制、企业家政府，还是整体性政府其目的都是追求高效率、满足公众的需求。

对于效率的关注一直是公共组织管理的一个主题。政府绩效考核的思想由来已久。在古代的政治算术（political arithmetic）中，就已经有了定量考核政府效率的思想。威廉·配第（William Petty）在其著作中，正式提出了政治算术这个概念。与简单的管家式管理不同，政治算术提出了对有关政府的财政信息进行统计和比较的观点。18世纪德国的统计学派提出了一个统一的描述政府绩效信息的框架，这个框架类似于今天的政府统计年鉴，使得人们能够很方便地了解和使用政府信息，它同时也提出了客观描述政府绩效信息的思想。19世纪中期发生在英国的公共健康运动，引发了人们对定量信息的关注，特别是那些关于穷人居住条件的统计信息。这一时期政府工作统计的内容也日趋复杂。这些特点在19世纪中后期的比利时的道德统计（moral statistics）中体现得更为突出。例如，统计的范围不仅包括人口统计，还包括犯罪统计、自杀统计、醉酒统计等内容。统计内容包括从物质社会发展到人的社会生活方面。19世纪美国的社会调查运动将对社会问题的关注推到了一个新高度。这个简单的历史回顾有助于我们把握对于定量考察政府的历史。从中我们可以发现，随着历史的发展，对政府工作的考察范围也在不断扩大，这一点为日后政府绩效管理的全面性奠定了基础。

总体而言，效率作为公共行政学的一条主线贯穿于管理思想的变迁历史中。从最初的简单的财务使用管理，到后来越来越复杂的全面绩效管理，效率的内涵和外延也在不断地扩大。从研究角度看，一般有两个层次。一个层次是以公共组织个体为研究单位，关注组织内部的投入和产出比率。另一个层次是将地方政府组织看作一个整体，研究政府组织的运作效率。具体而言就是指政府整体公共服务的效率，以及在有限的公共财政条件下对地区的政治和经济文化发展的促进和改善情况。从研究内容看，已经不局限于财务使用的效率，公共组织的服务效率、资源分配和利用的有效性、应对突发事件的效率、政府对公共安全管理的有效性等都成为政府效率研究的内容。与价值研究不同的一点是，效率研究始终关注如何在投入最小或者限定投入的情况下实现产出的最大化。

倡导工具理性的公共行政学者（以第一批公共行政学理论家为代表）对于公民参与管理过程采取了明显的敌视态度。他们认为，公民参与是政治领域的范畴，不应该介入公共行政领域；公民参与管理过程会削减效率。“政治与行政二分法”正是他们呈现这些思想的形式，依照政治与行政二分法的论点，在界定“国家意志”的时候，公民应该积极地参与这一过程，发挥其应有的核心作用。“从二分论的另一个方面，即行政的方面来看，行政管理作为一项技术性的事业，它被推定为应由职业化的行政官员来担纲。二分论假设，公共行政不需要价值判断，价值判断只会让那些公众力量或者其他政治力量介入行政管理。”

（二）人性假设：理性人的假设

在工具理性的视角下，无论公务人员还是普通民众，都是自私自利的，具有机会主义、欺诈、自我服务、怠惰的特性，他们也往往是不被信任的。所以，公务人员在最好的情况下，也不过是免不了的祸害，需要受到严密程序的约束，或者受绩效评估的监督。换言之，公务员一直处于被控制的状态，这样才不会作恶。同样，普通公众是自私、无知、胆怯、固执或者愚蠢的，并且这是一种由数以千计的人群所构成的自私、无知、固执和胆怯，很容易受人操纵，常常因为私利无法对公共事务做出正确判断，甚至做出有违公共利益的事情。因此，他们不能参与公共事务的管理，而只能消极地等待或被动地接受公务人员提供的各种服务。这一观点明显受大卫·李嘉图（David Ricardo）的群氓假设的影响。他认为自然的社会由一群无组织的个人组成；每一个人都按着能达到自我保存和实现自我利益的方式行事；每一个人都尽力按逻辑进行思考，为达到一定的目标而努力。

不过，作为一种基本的人性假设，理性人假设是进一步提出理论和政策建议的基础。例如，经济学理论和公共选择理论的一个基本人性假设就是理性人假设。从研究方法的角度看，理性人的假设在本质上是保持一种中立的人性观点。其实质和对人的道德等价值判断并无绝对关系。理性的思想在西方由来已久。文艺复兴的一个突出成就便是对于理性与科学的追求。理性人的假设认为人类可以通过自己的努力获取足够的信息，实现最优选择。因此，人们应该相信并且给予每个公民足够的自由。对于政府而言，不需要对市场进行干预。因此，古典经济学理论提倡自由市场理论，其潜在的含义即认为理性人可以做出合理选择。对于决策理论而言，理性人的假设相信决策者的信息获取能力与做出正确判断和行动的能力。但是这里我们需要注意理性人与自利的区别。从本质上看，理性人是一种中性的方法论假设，而自利人则包含了价值判断，也就是我们通常所说的性恶论。

工具理性的人性假设出于效率的考虑，对人的行为进行约束，其根本目的是为了提高工作效率。就这一点而言，并没有性恶与性善的偏见。但是在实际的政策建议中，工具理性往往忽视了公共组织与企业组织的差异，进而提出类似于企业组织的管理措施，对公共组织人员的自利行为进行理性的控制与考核，从而提高效率。这一点也是笔者将工具理性与价值理性区别的一个基本方面。

工具理性的人性假设在20世纪20年代后期开始受到挑战，这种挑战以人际关系学说为代表，代表人物是乔治·埃尔顿·梅奥（George Elton Mayo），后文将对此加以详细阐释。

（三）方法论：实证的研究方法

工具理性取向的公共行政学主张把自然科学研究方法运用于公共行政学研究中，通过访谈、观察等随机抽样的调查方法来收集资料，利用数理统计知识和计算机软件来分析和处理数据，使用大量的模型和公式来表示推导过程、因果关系和结论。这种方法的特征在于：主张价值中立，应然和实然分离；主张预测控制，认为科学研究的目的是获取知识，以便预测和控制社会与自然；主张经验科学，用自然科学的方法论研究社会现象；主张寻求通则，发展超越时空的规律性知识体系；主张化约主义，认为复杂的现象可以简化为其各组成部分加以理解；机器隐喻，视整体为一架机器，可以拆分进行研究。由于受当时条件的限制，实证研究在公共行政学早期影响不是很大，随着行为主义的兴起和第三次科技革命的出现，大量的实证研究被引入公共行政学领域，民营化运动和新公共管理又引入了经济学的内容，使得实证研究在公共行政学领域的分量更重了，尽管整体性治理引入了新涂尔干主义，但是实证研究在公共行政学领域占主导地位的局面并未改变。全钟燮为此总结道：“现有的公共行政强调将行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上。效率、工具理性、职业主义、实证主义和功能主义的认识论以及管理领导力均是主流公共行政的根基。”

因此，在研究方法上，工具理性借鉴了很多实证研究方法的优点，在研究中主张通过对理论假设的定量研究和实际调研，通过客观的数据来证实理论的可行性。在某种程度上，这和政治科学的发展密切相关。在政治科学领域大量引进了数学模型、博弈论、统计学理论等数理方法以后，很多学者主张社会科学也可以按照自然科学的方法进行实证研究。工具理性视角下的公共行政学理论研究方法便是这些思想的实践。在这一学科的一些国际顶级学术期刊中——例如《美国政治学评论》（American Political Science Review）和《公共行政研究与理论》（Journal of Public Administration Research and Theory）——我们能够很明显地发现这种趋势。

（四）政府角色：执行者

公共行政的工具理性认为管理是一种普遍的行为，管理理论也是一种普遍的理论，私营部门的技术、方法和理念都可以在公共部门中加以应用。政府管理本质上是一种管理行为，而不是政治行为。所以，政府要担当起一个卓有成效的管理者的角色。那么，什么是卓有成效的管理者呢？彼得·德鲁克（Peter F. Drucker）认为卓有成效的管理者必须做到：①记录好时间的使用情况，也就是做好时间管理；②把眼光集中在贡献上，也就是说注重结果；③充分发挥人的长处，也就是做好人力资源的管理；④要事优先；⑤有效的决策。从这五方面可以看出，管理者的卓有成效主要体现在保证组织产生效益。在这种思维的影响下，传统公共行政强调行政部门只是一个客观中立的执行机构，要像精密的机器那样运转。民营化理论认为政府应该扮演掌舵者的角色。新公共管理理论反对价值中立的做法，认为政府应像企业一样运作，积极追求效益的最大化。整体性治理理论纠正了新公共管理理论的过激做法，但仍是新公共管理的行动逻辑。总之，工具理性取向的行政理论把政府看作卓有成效的管理者。

在工具理性视角下，政府角色议题与效率的思想直接相关。在这一点上，工具理性也是从两个方面进行论述的。首先，将政府看作一个整体。政府在社会生活中应该与政党组织区别开，正如政治-行政二分法的倡导者古德诺所提出的那样：在所有的政府体制中都存在着两种主要或基本的政府职能，即国家意志的表达职能和国家意志的执行职能。其次，政府主要负责公共政策的执行和提供具体服务，但是，“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间的协调一致。法律与执行法律之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。一种行为准则，即一种国家意志的表达，如果得不到执行，实际上就什么也不是，只是一纸空文。另一方面，执行一种并非国家意志所表达的行为准则，倒真是执行机构在行使表达国家意志的权利”。

这一政府角色的确立，与美国国会1883年颁布的《彭德尔顿法》（Pendleton Act）直接相关。1829年，安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）当选新一任美国总统，开始实行“政党分赃制”。这一制度的实施对政党政治的发展有所促进，但其弊端也十分明显：结构性的贪污腐化盛行、政府稳定性较差、政府效能低下和周期性政治动荡的存在等。美国南北战争（1861—1865年）结束之后，“政党分赃制”的弊端日益凸显，引起美国各界的不满。1881年，詹姆斯·艾伯拉姆·加菲尔德（James Abram Garfield）总统上任半年后被一名谋官未成者暗杀，震惊朝野，这一事件加速了美国文官制度改革的步伐。美国国会在各界要求改革的呼声下以英国文官制度为蓝本，结合具体国情于1883年1月通过《彭德尔顿联邦文官法》（因为由议员彭德尔顿负责起草而得名，简称《彭德尔顿法》）。该法的颁布与实施在美国历史上起到了重要的作用。它第一次把联邦政府行政官员划分为两种类型——政治官员和职业文官，从而为职业文官摆脱政治家的控制奠定了法律和制度的基础；它还在美国历史上第一次提出了文官“政治中立”原则，使文官在理论上和法律上摆脱了政治和政党的控制与束缚，标志着美国文官制度的建立。美国文官“政治中立”原则，要求文官不能参与政治活动，相对于政党和利益集团，文官居于“公正、超然”的地位，文官的职责是秉持中立立场、依据法律和政令执行公务。

具体而言，工具理性视角下的政府角色是执行者。为此，政府需要建立完备的制度，包括韦伯所提出的非人性化的法律理性框架下的官僚制度。其次，具体到政府组织内部，工具理性主张政府应该建立严格的层级制度或者官僚制，建立科学的考核制度；政府组织应该严格按照程序运转，政府组织内的每一个部门都应该高效提供服务。这样，在工具理性视角下，政府是贯彻政党意志的一种工具，是政党意志在社会具体生活中的执行者。这一点与前述“文官政治中立”原则并不矛盾。该原则意在使公务员不与具体某个政党共进退，以免造成每次大选政党轮替后公务员连同作为政治家的内阁成员大换班，从而保证公务员永远服务于现执政党，而不论具体是哪个党。

（五）学科定位：建立行政科学

工具理性取向的公共行政学理论把公共行政视为一门以效率为导向的管理技术和科学。基于这样的认识，威尔逊提出政治与行政二分的原则，认为行政与政治不同，应该关注纯粹技术细节的那种单调事务，确立了公共行政科学化的基调。威尔逊在《行政学之研究》一文中指出，当你了解国家每天应该做的事情之后，紧接着就应该了解国家应该如何去做这些事情。然而，公共行政学在很长时期内未受到重视——行政科学是早在两千两百年前就开始出现的政治科学研究的最新成果。在20世纪，它几乎就是那个时代的产物。威尔逊认为此前法、德等欧洲大陆国家已有对行政的研究。与欧洲大陆国家相比，美国显得落后了，这就促使美国注重公共行政学的研究和确立。“尽管从政治自由的角度，特别是从政治实践的艺术和才干的角度，我们拥有巨大的优势，然而却有那样多的国家在行政组织和行政艺术方面都走在我们的前面。”因此，有必要尽快建立行政科学。后继者沿着威尔逊的思路，从私人部门中吸收先进的管理经验，把泰罗的科学管理原理应用到政府管理之中，经过卢瑟·哈尔西·古利克（Luther Halsey Gulick）、林德尔·福恩斯·厄威克（Lyndall Fownes Urwick）等人的努力，到了20世纪30年代，基本形成了比较完备的行政科学体系。但是赫伯特·亚历山大·西蒙（Herbert Alexander Simon）对前辈们的行政科学不以为然，在价值-事实二分的基础上提出更为激进的行政科学化的主张。新公共管理运动（涵盖民营化运动）认为公共行政与私人企业管理没有本质的差异，把大量的工商管理技术应用于公共管理，它们努力的共同指向就是行政科学的构建。尽管整体性治理纠正了新公共管理的一些极端做法，但并没有改变公共行政学的发展方向。

从整体上看，工具理性试图将公共行政与政治区分开，进而建立一门不包含价值判断的公共部门管理技术。通过政治与行政二分、科学管理、民营化理论、新公共管理理论的努力，相关学者们已经从理论基础到实证的研究方法以及实践方面都积累了丰富的经验，很多的定量研究方法和定性的研究方法都应用到了这些理论中。在很大程度上，公共行政学之所以能够成为一门独立的学科（其区别于社会学和政治学的原因也在于此），是因为在学科发展上追求科学的研究方法和价值中立。在工具理性的主导下，公共行政学吸收了现代科学研究方法以及公共选择理论、管理学和经济学等学科的理论，并且形成了自己独具特色的学科体系。在实践中，很多大学开始将公共行政学纳入管理学院或者从政治学系独立出来自成一个院系。这一点也可以作为学科发展的见证。

另外，这一点也与近代以来对科学的推崇以及社会学和政治学的发展有关。在社会学和政治学纷纷吸纳和引进了自然科学的实证研究方法以后，很多学者认为，科学必须是客观的和能够实证的。涂尔干（又译为迪尔凯姆Émile Durkheim）说，社会现象不能通过主观去理解，也不能用常识去推理，而必须通过社会去解释。正是在这种意义上，坚持工具理性的学者们主张建立现代行政科学，与传统的注重规范研究不同，现代行政科学主张通过科学的实证研究，来客观反映公共行政领域的问题。

公共行政学工具理性的整体情况可总结如下：核心价值是坚持效率标准；人性假设是理性人的假设；方法论是实证的研究方法；政府角色是执行者；学科定位是行政科学，见表1-1。

三 公共行政学的价值理性

在价值理性视角下，实践层面上，公共行政是一个向公众灌输、传递公共精神和培育公民品质的过程；理论层面上，它是一门关注重大问题、探索公共精神的行政哲学，最终目的是实现公共行政的公共性。下文将通过公共行政学的五个要素对公共行政的价值理性的内涵进行全方位的剖析。

（一）核心价值：倡导公共精神

价值理性取向的公共行政认为公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值，突出公共行政的公共部分。很多学者对于公共行政的公共部分有过论述。例如，早在20世纪50年代，沃尔多首先提出了公共行政公共性的问题，主张从三个方面理解公共行政的公共部分：第一，从政府或国家的角度，这往往涉及对主权、合法性和普遍福利等法律和哲学概念的探究；第二，从人们的经验的角度，即普通公众认为是公共的，那便是公共的。第三，从常识的角度，即政府执行的活动便是公共的。从沃尔多的分析，可以看出他更多是从政治学的角度来分析公共行政的公共性，这很容易把政治的公共性与行政的公共性相混淆，进而造成公共行政学附属于政治学的局面。其后，弗雷德里克森和罗森布鲁姆分别从公共行政的角度论证了公共行政的公共性，弗雷德里克森认为公共部分必须具备四个要件：①建立在宪法之上；②建立在得到了强化的公民精神的理念的基础之上；③能够听到集体的和非集体的公共的利益诉求，并能够对其做出回应；④建立在乐善好施与爱心的基础之上。

以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论认为，政治与行政二分法的主要缺陷为：①公共行政者并非像倡导政治与行政二分法的学者所认为的那样仅仅局限在狭窄的公共政策执行的角色上。与之相反，在公共政策的制定过程中，公共行政者常常会介入其中。②倡导政治与行政二分法的学者认为，公共行政者在行政运作过程中仅仅是简单地遵循那些早已设定好的、清晰无误的技术规则。实际情况是，公共行政者即使难以影响政策制定，他们也依然对政策持有价值判断能力。随着社会的发展，学界开始重新定义政府职能，修正了原有的政府职能理论，在重新界定政府职能之前，技术标准曾经发挥着支配性的作用。但是，重新定义政府职能之后，技术标准的这种支配作用一去不返。③倡导政治与行政二分法的学者认为，在行政系统运作过程中，系统内部的权力流动是单向性的、自上而下的。这一论断将公共行政者与政治和公民隔绝开来，引致了在传统公共行政时期极为常见的一种现象——官僚回应性缺失。

新公共行政理论对政治与行政二分法的批判推进了价值理性在公共行政学内部取得主导地位的进程。罗森布鲁姆通过对公共行政与私人部门管理进行比较，认为两者在所有次要方面都是相似的，而在重要的方面都是不同的——就公共行政而言，其关切点在于公共利益，须依照宪法的规范运作，它较少受到市场力量的限制，它基于公众的信任来代表主权运作。虽然弗氏和罗氏的公共性与沃氏相比，少了些政治学色彩，但还是不令人满意，主要在于他们未能明确、详细地阐释如何实现公共性。

笔者认为有必要进一步归纳公共行政的公共部分，尤其注意区分政治的公共性与行政的公共性，行政的公共性承袭了政治公共性的部分内容，但是行政的公共性不等同于政治的公共性。具体而言，政治的公共性主要从统治的角度强调国家政权的合法性，而行政的公共性主要从社会治理的角度强调公众在公共事务管理中的重要作用和主人翁地位。换言之，行政有其独特的公共性，应当毫无保留地彰显，具体包括以下诸点：①公民参与。积极构建以公民为主的公共行政，充分发挥普通公众在公共事务管理中的作用，鼓励公民介入公共事务，既锻炼了普通公众参与公共事务的能力，也培育了他们的公共行政精神；②公共利益。公共行政要以公共利益为导向，公共利益既不是由政府规定的，也不是个人利益的简单相加，而是相关利益者共同协商的结果；③维护社会公平。公共行政要以维护社会公平为己任，尤其注重对弱势群体的保护。

从公共行政理论的发展历史来看，价值理性继承了政治学的传统。它强调公共组织的政治特性。正如弗雷德里克森所言，“公共已经成为政治和政府的同义词”。因此，在公共行政过程中不仅要注意技术等工具性特点，而且更重要的是要关注政策措施的价值导向及其对社会公平和公正所产生的影响。在价值理性的维度上，学者们普遍关注公共利益、公平正义等议题，以及由此而延伸的对公共组织雇员的行政伦理道德的关注。上述特点可以从新公共行政理论的主要论点中得到证实。这一学派的观点主要集中在以下几点：①主张社会正义和社会公平；②主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政；③主张构建新型的政府组织形态；④主张突出政府行政管理的“公共”性质；⑤主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。从以上分析中可以看出，从宏观的角度看，价值理性的核心依然是延续政治学的基本特性。

（二）人性假设：反思-利他人的假设

在人性假设上，价值理性对理性人的假设提出了反思。这种反思缘起于玛丽·福莱特（Mary P. Follett），成型于梅奥，发展于新公共行政理论和民主行政理论，完善于新公共服务理论。

1．福莱特的“群体原则”

福莱特的理论中与反思-利他人的假设相关的部分主要是她提出的“群体原则”。“群体原则”包括以下内容：①个人存在于相互的社会交往中。福莱特追求一种以群体原则为基础的新社会，强调个人只有通过群体才能发现真正的自我。②民主是一种社会意识。福莱特认为民主是一种从人发展而来的巨大的精神力量，民主利用每一个人，把所有的人在多数成员的社会中交织在一起，使个人的不完整性得到补充。③群体目标——结合的统一性。福莱特认为群体经验可以使个人创造力得到更大发挥；人们可以通过会议、讨论和协作来彼此启迪思想，并在对共同目标的追求中显示其统一性。

福莱特的理论撼动了理性人假设。1927—1932年，由梅奥主持的霍桑实验检验了福莱特这一方面的理论，使她的理论在组织理论领域树立起声望。很多著名的人际关系理论家[如梅奥、弗里茨·朱利斯·罗特利斯伯格（Fritz J. Roethlisberger）、切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）和库尔特·卢因（Kurt Lewin）等]都把福莱特视为第一个强调人与人之间的关系和将集体决策作为组织分析的要点的思想家。

2．梅奥的“社会人”

在美国西方电气公司设在芝加哥附近的霍桑工厂进行的长达九年的实验研究——霍桑实验，揭开了作为组织中的人的行为研究的序幕，梅奥是这一实验的主要支持人。从1924年到1932年，霍桑实验分为四个阶段：照明实验、福利实验、访谈实验、群体实验。这一实验表明，为了维护班组内部的团结，工人可以放弃物质利益的引诱。梅奥由此提出“非正式群体”的概念，认为在正式的组织中存在着自发形成的非正式群体，这种群体有自己的特殊的行为规范，对人的行为起着调节和控制作用，同时也加强了内部的协作关系。

霍桑实验进行之时，理性人假设正大行其道。如前文所述，理性人假设明显受到李嘉图的群氓假设影响。梅奥驳斥了“群氓假设”，他认为：①所有的人都为了保卫自己在组织中的地位而行动，而不是为了利益而行动；②社会中的竞争不是一群无组织的个人的竞争，对社会和个人而言，重要的是与他人合作；③霍桑实验表明，人的行动更多地受感情而不是逻辑的指导。在这一论述及霍桑实验的基础上，梅奥提出了“社会人”的观点。他认为工人是“社会人”而不是“经济人”——人的行为并不单纯出自追求金钱的动机，还有社会方面的、心理方面的需要（即追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊敬等），而后者更为重要。梅奥的这些观点及所做的研究对“反思-利他人的假设”的发展起着重要的推进作用。

3．新公共行政理论与民主行政理论的贡献

1968年9月，在美国公共行政学家沃尔多的号召和资助下，美国32位年轻的公共行政学者会聚于雪城大学的明诺布鲁克会议中心（Minnowbrook Conference Center），试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政理论”（New Public Administration），会议成果由弗兰克·马里尼（Frank Marini）编辑成书——名为《迈向新公共行政，明诺布鲁克观点》的论文集（1971年出版），这就是新公共行政理论的发端。20世纪80年代中期，黑堡学派兴起；同一时期，奥斯特罗姆完善了其民主行政观；1988年，第二次明诺布鲁克会议召开。这三批学者的理论共同构成了民主行政理论，这一理论是对新公共行政理论的更新。

新公共行政理论的基本主题（涵盖民主行政理论的基本主题）有：①参与。政治参与被视为权力分散和增加公民参与政府事务的一种手段，新公共行政运动反对多数主义和多元论，这种运动假定某种“看不见的手”会解决分权的新系统中存在的协调、秩序和生存问题，并把参与视为促进组织变革的分权的一种手段。②分权。分权的目的在于在政府过程或组织过程中分散权力，增加公民参与。沃尔多认为，集权也有其优势，所以不应该绝对地断言集权与分权的正误。③代议官僚制。代议官僚制的目的在于建立以顾客为中心的行政和由行政人员代表顾客利益的代表制。笔者认为新公共行政理论倡导代议官僚制其实存在矛盾之处：它希望拥有民主，却又反对多数主义和多元论，且实际上支持少数人的统治。

新公共行政运动是由20世纪60年代末70年代初的社会骚动和政治骚动引起的，它被沃尔多视为青年激进的反叛和非马克思左派反主流文化的组织行为。新公共行政运动强调：情感高于理性；感觉高于理智、本能和创造性；自我实现高于惯例和规则的作用。它假定人性本善，坏的制度引起人性腐败堕落（这一假定与浪漫主义的假定一样），所以，沃尔多把新公共行政运动称为一种“新浪漫主义”，认为传统公共行政学理论缺乏明确的思想-哲学框架，并认为在寻求社会公平的过程之中，行政人员应该发挥积极作用。20世纪80年代后期主导西方公共行政学理论的民主行政理论则将新公共行政理论的很多观点加以践行。这两种理论的观点对“反思-利他人的假设”的发展起到了重要的推进作用。后文将对以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论及以万斯莱、奥斯特罗姆等学者为代表的民主行政理论加以详细介绍。

4．新公共服务理论的贡献

新公共服务理论兴起于20世纪90年代中期，这一理论的基本原则有七项：①服务，而非掌舵；②公共利益是目标，而非副产品；③战略思考和民主行动；④服务于公民，而非顾客；⑤责任并不简单；⑥重视人，而不只是生产力；⑦重视公民权和公共服务高于企业家精神。这一理论倡导的服务、责任、公共利益、战略思考和民主行动等，与反思-利他人的假设相符，这一理论在新的历史条件下完善了反思-利他人的假设。后文将对新公共服务理论加以详细介绍。

5．反思-利他人的假设：简评

从研究方法上看，价值理性视角下的人性假设基本上是规范性的。持此见解的学者为了支持自己的主要理论观点，详细阐述了“人（包括政府雇员和公民）应该是什么样的人”的问题。例如，新公共行政理论对公共精神和行政伦理的推崇、新公共服务理论对公民的定义，基本上都是规范性的。这一点和工具理性有很大的区别。

公共行政的价值理性坚持人性善的观点，认为人们不仅具有高尚的品格和利他的精神，而且具有反思批判能力，在交流互动中，比较容易改变自己的观点、立场以达成共识。所以，在价值理性视角下，公务人员是公共利益的代言人和民主制度的坚定维护者，把乐善好施的爱国主义作为公共服务的理想，在行政伦理的推动下，积极为公众服务，主张公众参与公共事务，而公众具有强烈的行政参与意识和熟练的公共管理技艺，能够超越个人利益去关注更大的公共利益，积极参与社会治理，成为公共管理的一个重要主体。

为了在公共行政过程中维护社会公平以及提高效率，价值理性提出了很多美好的构想。其中很重要的一点就是对公共组织从业人员的道德、行为的要求。在价值理性看来，公共组织的工作人员应该具备更高的道德水准和行为要求。例如很多研究公共服务动机的学者认为公共组织的人员的公共服务动机普遍高于私有和商业组织人员。韦伯在《将政治作为一种志业》的演讲中也强调了公共组织从业人员的奉献精神以及道德行为准则。这些关于公共行政人员道德和行为的要求体现了价值理性关于人性的理想状态。从研究方法的角度来看，价值理性对于公共行政人员伦理道德的强调和实证研究也是对官僚队伍低效和腐败等现象的一种回应，试图通过对人的内心世界的研究来弥补工具理性措施所带来的弊端。

（三）方法论：规范的研究方法

公共行政的价值理性认为实证主义会把公共行政学研究的视野局限在技术细节领域，难以实现公共行政学知识的增长，而主张采用规范研究。规范研究是一种以价值问题为核心关注点、以解读和阐释文本为主要表现形式、通过严谨的逻辑构造来回答某个学科乃至人生与世界的“大问题”的研究方法，主要包括诠释性研究和批判性研究。诠释性研究是以现象学、诠释学和语言分析学的哲学传统为根基，试图理解行为者赋予其社会情境的意义、赋予自身行为的意义以及赋予他人行为的意义；而批判性研究是现象学传统及批判性社会理论的一部分，试图改变人们的信仰和行为，希望通过使人们认识到信仰和行为的无意识决定因素来满足人们的需要和需求。因此，在价值理性视角下，公共行政学研究从人的主体性角度展开，把人看作主观的、积极的社会行动者，注重公共行政的价值取向和本身意义的研究。

从具体的研究方法的角度看，价值理性视角与工具理性视角在研究方法上并没有本质的差异，很多定量和定性的研究方法都被不同的学派所应用。在西方公共行政学研究领域，很多秉持价值理性的学者也开展了大规模的实证研究。但是，与工具理性研究视角的差异在于，价值理性的目的是证明公共组织可以通过促进行政伦理、公共服务动机、问责、公民参与、领导力等来更好地促进社会公正和效率。相对而言，工具理性的研究方法注重管理过程和技术的研究，而价值理性则更注重结果的公平性以及公共行政的效果的研究。

（四）政府角色：政治家的角色定位

价值理性取向的公共行政，反对价值中立，要突出公共行政的政治色彩，这里的政治不是政党政治，而是政策形成和实施过程中的政治机制。因为政治是一项重要的社会协调机制：政治能使人们超越市场的个人主义来进行合作并做出选择；政治能够应对很多不确定的、模糊的、突如其来的变化；政治能够超越市场的理性分配机制，建立一个社会生产过程，使利益不同的人为了共同的目的而合作。所以，在价值理性视野下，公务员要以维护公平正义为己任，对公众的需求做出及时而有效的回应，并引导公众参与政策制定与实施，提高政策的满意度。从这个意义上说，一个公务员也是一个政治家，一种行政理论也是一种政治理论。

在价值理性视角下，政府不仅是具体政策的执行者，而且也是决策者。这一见解的提出与“行政国家”的兴起直接相关。1948年，沃尔多出版《行政国家：美国行政学的政治理论研究》一书。“行政国家”作为一种学术研究的概念和理论最早是由沃尔多在该书中提出的。“行政国家”经过弗里茨·莫斯顿·马克斯（Fritz Morstein Marx）出版的《行政国家：科层体制概论》（1957年）等研究成果的发展，已经成为公共行政的一个研究领域，也是得到确认的一种理论。“行政国家”是一种国家行政职能现象，一种国家公共权力现象，一种公共事务管理现象。它指19世纪末20世纪初，与资本主义垄断进程相一致，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和行政活动出现扩展，行政机关具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，而且大量地直接管理和直接介入国家事务、社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。

政府是具体政策的执行者也是决策者，这种判断源于政策执行过程中的政府困境，例如，关于效率的标准、成功与失败的标准、监管等问题。因此在政策执行过程中，政府经常会面临价值判断，这些已经超出了非人格化的法律理性框架下的官僚制以及关注绩效的民营化理论、关注结果的新公共管理理论的相关准则。因此，在价值理性视角下，政府的角色又重新回归政治的范畴。在这里，政府不仅仅是一个提供公共服务的载体，而且对于维护社会的公平和正义肩负着不可推卸的责任。

（五）学科定位：建立行政哲学

在价值理性的视角下，公共行政学研究是“对人类行政活动过程本质与规律的认识的反思活动”，具有“高度的解释性、反思与批判性、指导性的功能与思辨性、自觉性、创造性的特征”，其作用不在于提供具体的政策、建议等操作层面的小技术，而是提出一定的行政理念、行政理论和行政认识等价值层面的大智慧。所以说，价值理性取向的公共行政学的学科定位是行政哲学，关注公共管理中概念性问题的研究，不但有助于理论的进步，而且有助于增加基本知识，有助于理解各种制度和纠缠着人类价值的各种问题。

从学科定位角度看，价值理性突出了公共行政理论和实践的政治性，强调了对公平、正义以及什么是好的政府和治理的思考。在这个意义上，价值理性沿袭了传统政治学的特色，可视为在本质上回归政治学的学科范畴。

公共行政学价值理性的整体情况可概括如下：其核心价值是倡导公共精神；人性假设是反思-利他人的假设；方法论是规范的研究方法；政府角色是政治家；学科定位是行政哲学，见表1-2。

四 公共行政学理论流派的划分

根据工具理性和价值理性分野的逻辑以及公共行政理论发展的特点，本书将现有的公共行政学说分为两个流派：一类是以传统公共行政学理论、民营化理论、新公共管理理论和整体性治理理论为代表的工具理性取向的公共行政学流派，崇尚效率、坚持管理主义；另一类是以新公共行政理论、民主行政理论、新公共服务理论和公共价值管理理论为代表的价值理性取向的公共行政学流派，维护公平、宣扬公共精神。从核心价值、人性假设、方法论、政府角色、学科定位和代表理论这六个要素对两个流派的对比情况，可见表1-3。

但是我们必须注意到，正如前文所论述的，工具理性与价值理性在每一个学派中都有不同程度的表现，差别在于具体某个学派的学说中对工具理性或者价值理性的强调更多一些。这种划分的目的是为了更加清楚地把握西方公共行政学理论发展的脉络，不宜将这种划分绝对化，即不能认定被归入其中一个类别的理论就根本不具有另一个类别理论的任何因素。