二 农民的政治属性与基层治理的性质

理解乡村治理的样态和基层政治运作的性质，需要认识被治理者与治理者的政治属性。具体来说，我们需要理解官民互动中农民行为的逻辑及其背后彰显的政治意涵，同时这一行为的塑造又是与治理者即基层组织的行为特点和行为逻辑分不开的，二者的行为准则与行为特点共同形塑了基层政治的性质。本研究以谋利型上访户、“钉子户”等机会主义博弈作为研究内容，但具体的分析对象则是农民与基层组织在乡村治理中的互动，尤其是二者在冲突中所呈现的农民的行为逻辑与基层组织的应对逻辑。因此，这方面的研究包含两个层面：一是对农民行为的政治属性的研究，二是对基层组织权力的运作及其性质的研究。

（一）农民政治属性的两种解释

在既有的研究中，对官民互动或官民冲突中农民政治行为的理解，深受西方抗争政治理论和底层政治理论的影响。在治理者与被治理者的互动中，对于农民政治属性的解读，基本上遵循“权利诉求—抗争政治”与“道义伦理—底层政治”两种解释路径。

“权利诉求—抗争政治”的分析路径，主要受西方抗争政治理论的深刻影响。抗争政治理论最初发端于西方学界对20世纪60～70年代在美国和欧洲发生的各种社会运动的理解，因此通常称为社会运动理论。此后，随着理论的推进和发展，也为了将集体行动、社会运动和革命等理论进行整合、比较，学者将其总括为“抗争政治”（查尔斯·蒂利、西德尼·塔罗，2010），以此来统摄相关的概念与理论。抗争政治的分析范式将社会运动从阶级斗争等静态的结构分析转向了社会运动过程的动态分析，并从最初占据主导的、具有社会心理主义倾向的“相对剥夺理论”（Smelser, Neil, J. , 1962；古斯塔夫·勒庞，2004; Curr, Ted. , 1970; James C. Davies, 1971），通过批评反思而逐步发展出了资源动员理论、政治过程理论等（McCarthy, John D. , Mayer N. Zald, 1973; Meyer David S. , Sidney Tarrow, 1988; McAdam, Doug, 1982; Tilly, Charles, 1978）。抗争政治隐含抗争的政治属性，其主要指向集体利益与政治权利的诉求，是一种公民社会的民主政治参与。例如，资源动员理论和政治过程理论就认为社会运动主要是为了改变参与者所处的政治环境的某些方面（西德尼·塔罗等，2011）。许多社会运动的话语过程都是围绕着国家的合法性基础而展开的（赵鼎新，2006: 26）。也正是在这个意义上，抗争一词中的反抗与斗争指向的是压迫、剥削、不公正、不民主等，抗争的合法性也就建立起来了。抗争是民主的源泉或者说是民主化的动力，这通常是一个相当隐含的假设（西德尼·塔罗等，2011；陈周旺，2009）。民主源于民众抗争，并且动员和重塑民众抗争（查尔斯·蒂利，2008）。

西方的抗争政治深受渊源已久的民主理论的影响，从而将抗争与政治发展紧密联系起来，社会抗争不仅意味权利的维护，还是民主政治发展的重要标志。由于抗争政治理论主要是基于西方的社会运动现实发展起来的理论，他们主要适用于对规模较大的、有组织化的社会运动进行分析，其关注的往往是社会与国家对立视野中的抗争。在专业化的动员、机会的把握、得失的算计背后，贯穿着奥尔森式集体行动的逻辑，其骨子里却未脱离个体本位的理性选择的色彩（应星，2011）。因此，其视野中的抗争一般蕴含着强烈的“政治性”，有着强烈的权利政治的民主化内涵。西方的抗争政治理论主要用于分析学生运动、民权运动、环保运动、女权运动等，主要是以中产阶级为主体的利益表达和认同表达。而在美国和西欧，从20世纪60年代后期开始，劳工、农民和底层反抗就已经被边缘化，不构成社会运动的主流。

当前，中国农民与基层组织冲突的研究深受西方抗争政治视角的影响，相关研究著述也最为丰富。抗争一词由此得到广泛应用，并主要在利益表达的“维权”范式框架下进行分析，尤其是以上访研究最为典型。在20世纪90年代后期，学者发现农民在上访时积极运用国家法律和中央政策维护其政治权利和经济利益不受地方政府和官员的侵害，并以“依法抗争”（O'Brien, K. , 1996: 31～35；李连江、欧博文，1997）的概念作为指称。于建嵘（2004; 2010）在此基础上又提出“有组织抗争”和“以法抗争”，认为这是一种“以具有明确政治信仰的农民利益代言人为核心，动员组织其他农民，旨在确立农民这一群体抽象的 ‘合法权益’或 ‘公民权利’”的政治性抗争。他强烈的政治热情使其过早地从经验中抽离出结论和判断，招致多位学者的批评与质疑。应星（2007）以“合法性困境”为基点，分析了农民群体利益表达中的“草根动员”的特征：在表达方式的选择上具有权宜性，在组织上具有双重性，在政治上具有模糊性，进而批判了于建嵘对于草根行动者形象的理想化认识和对农民抗争的组织性尤其是政治性的过于夸大。吴毅（2007b）则从场域而非结构的角度，对一起石场纠纷案进行了深度分析，他指出，农民利益表达的困境导源于各种既存“权力—利益的结构之网”的阻隔，兼而批判了“以法抗争”的抒情化想象。同时，他认为应星忽略了转型期中国政治之复杂性和过渡性的特点，不自觉地陷入“民主—极权”这一泛政治化思维陷阱。吴毅的个案研究提醒我们要注意维权行动的社会生态，但他也忽略了一些原本就非利益表达型的农民上访，以及一部分基于利益表达的“现实性冲突”可能转向“非现实性冲突”。他也无法解释当前农民上访越来越多的局面何以没有在“权力—利益结构之网”中消解。于建嵘在随后的回应中坚持认为农民维权是一种底层的政治行为，然而其所指称的农民的有组织性和政治性，却是对底层政治两种内涵的双重误读。事实上，无论是印度底层学派所用的“底层政治”概念，还是斯科特所说的“弱者的武器”和“日常抗争”，都是一种前政治的抗争方式，其专业性和组织性都不高，更不用说抗争政治意义上的“公共性”（吕德文，2012a）。中国的抗争研究大多选择与西方抗争政治理论对话，容易循着社会运动教科书把一切案例写成“走向成熟的成长史”，而这恰恰被底层政治理论批判为“假历史”（徐小涵，2010）。

在另一解释路径中，“道义伦理—底层政治”的视角反对西方抗争理论的精英视角，底层在精英视角中是缺席的，这暗含了“底层无政治”的假设。就在底层的反抗被理论家们遗忘的时候，斯科特坚持认为底层群体的反抗有其独特性，有着与公开政治不同的隐藏文本下的秘密政治；同时印度底层研究（又称“庶民研究”）学派更是拒绝本民族历史的“西方式解读”，要重新书写本民族的历史以及与西方“公民社会”不同的“政治社会”。因此，斯科特与底层研究学派采用两种不同的“反抗史”的方式共同发现并书写着“底层政治”，构成与西方“抗争政治”的对垒（徐小涵，2010）。

斯科特三部著作的书名基本上概括了其理论要点，即农民反抗的性质及合法性是一种“道义经济学”，农民反抗的形式和特点是“弱者的武器”，而“隐藏的文本”则是农民行为选择和意识形态特征。第一，从分析对象来说，他更为关注和理解农民反抗的日常形式的斗争。因为对于农民来说，那些在国家层面造成威胁的大规模的、结构变迁的运动或者正式的、有组织的、公开的抗议运动是相当稀少的，且革命结果未必是农民真正想要的，同时也是过于奢侈的（詹姆斯·C．斯科特，2001）。第二，从抗争方式来说，农民主要采用的是弱者的武器，如偷懒、开小差、装糊涂、假装顺从、偷盗、装傻卖呆、诽谤、暗中破坏等，这些个体的自助形式避免了直接地、象征性地与权威对抗，这种低姿态的反抗是与农民的社会结构最相适应的（詹姆斯·C．斯科特，2011）。第三，农民抗争行为选择的特征和意识形态是与“公开的文本”相对的“隐藏的文本”。他认为“公开的文本”并不表现从属者的真正观念，它可能只是一种策略。隐藏的文本则是一种隐匿在后台的话语和实践，从而避开掌权者的监视，底层的意识形态基本上是独立而且统一的（Scott, James C, 1990）。第四，农民抗争的性质是基于生存道义的，农民之所以反抗是因为那些人从他们那里索取超量的劳动、食物、税收、租金和利益，生存伦理植根于农民社会的经济实践和社会交易之中（詹姆斯·C．斯科特，2001）。斯科特的农民反抗研究提供了农民抗争的全新对象，不仅关注到这个被遗忘的大多数世界，而且关注到大多数世界的大多数人的大多数反抗方式。让人们看到了被主流社会称为“非政治阶级”的农民反抗不仅是“有”的，而且是“有效”的。

印度底层学派的代表人物有古哈、查特杰等，并连续出版了《底层研究》文集。早期的研究主要是以殖民时期的“人民政治观”重写历史。古哈强烈反对精英主义史学观源于狭隘、偏颇的政治观，他认为“人民的政治”这个自主领域有其自身历史（刘健芝等，2005: 6）。印度底层学派对底层意识的寻求带有强烈的感情色彩，这也招来一些批评。批评者认为这样容易导致精英主义与底层意识的对立，底层研究成了底层叙述，也是另一种形式的历史割裂，其中斯皮瓦克就指出底层学派以底层作为历史书写的主体，有本质主义之嫌，底层本身不是纯粹的统一意识，同时社会的流动性也决定了底层不是铁板一块（刘健芝等，2005）。由此，有学者进一步反思并认识到“底层历史是碎片化的、不连续的、不完整的，底层意识内部是分裂的，它是由来自支配和从属阶级双方经验的元素构建起来的”（查特杰，2001）。同时，随着底层研究的主题愈加广泛，底层研究从殖民时期的“人民政治观”转向后殖民时期的“大众政治观”, “人民的政治”也就变成“被治理者的政治”（林冈、储俊康，2009）。值得一提的是，查特杰发展了古哈的理论，成为底层研究学派最重要的代表人物。他提出了“政治社会”这一概念，指称盘踞于国家与公民社会之间的一个被治理者与治理者之间互动的实践领域。在政治社会中，一些中介行为得以进行，在这个协商的中介过程中，民主的可欲性与实践性得到了体现。查特杰（2007）表明，“被治理者”自身主体化的过程与“治理者”的力量处于不断斗争中，公民并不仅仅是被治理者的客体，同时也是民主的实践者，他们知道如何在政治社会中实现自己的权利。由此观之，底层研究学派中的大众抗争，虽非运用公民社会的手段进行政治参与，但通过公民社会无法运用的手段扩展了自由和民主。底层抗争的合法性要求如居住地、生计等作为生存权利资格，与当代权力统治的一个主要特点“国家的治理化”相契合。这一统治方式之所以获得合法性，不是通过公民参与国家事务，而是通过宣称为军民提供幸福生活实现的（林冈、储俊康，2009）。这样，治理者与被治理者之间也就有了策略政治平衡的谈判空间。

斯科特与底层研究学派都被划归为“底层政治”的视角，他们都声称继承了安东尼奥·葛兰西（1983）的理论渊源，但强调的对象不同，斯科特研究的是存在于世界中的沉默的大多数的日常抵抗，而底层研究学派研究的则是大部分世界的公开政治。因此，斯科特所说的“底层政治”是秘密的、无组织的、欺骗性的、没有公开行动的；而底层研究学派所阐述的“政治社会”则是一种公共的、公开的政治，只是对精英主导的公开政治的重写（徐小涵，2010）。显然，二者对“底层政治”的定义是不同的。“是否存在有组织公开行动”与“是否存在统一底层意识”是二者间的重要分歧，斯科特认为底层是有统一意识形态但无组织、无公开的行动，底层研究学派则认为底层是碎片化意识形态下的有组织的公开行动（徐小涵，2010）。不过，这种理论的分歧可以在“片面的深刻”中各自得以发展，现实中的底层抗争或许在二者之间有着广阔的中间地带、灰色地带，也很可能均非二者的叙述形态。对于后来的研究者而言，底层政治的两种不同书写形式却可能让我们更好地理解完整的“底层政治”，并充分借鉴其分析问题的方法。对于农民与基层组织互动的政治行为，需要进一步挖掘农民行为的“隐藏文本”，即农民政治行为发生的内在机制，而非表象。同时，要深刻理解被治理者的政治则必须理解治理者的政治，被治理者的政治正是在治理者与被治理者的互动中产生的（查特杰，2007）。

底层政治的路径在分析中国农民抗争的研究著述中运用较少，但近年来其影响呈现日益增大的研究趋势。尤其是斯科特的研究正在越来越多地熏染当下的中国乡村研究（王晓毅、渠敬东等，2009）。一方面，是从抗争策略研究上，产生了一系列类似的相关成果，比如石发勇（2005）的“依关系网络抗争”、徐昕（2007）的“以死抗争”、折晓叶（2008）的弱者的“韧武器”、董海军（2008; 2010）的作为弱者武器身份的“依势博弈”等。另一方面，从抗争视角的转换上，有学者提出从“策略”到“伦理”的转换，认为伦理视角在研究中国农民抗争研究中有独到的解释力（吴长青，2010）。应星（2011）最早指出，乡村集体行动“再生产”中的作用机制是伦理性的“气”，而非利益和理性，是“基层政府对农民上访精英惯有的强力打压引发了反弹”。“气”是人在最初遭受到权力和利益的侵害，而后这种侵害又上升为人格侵害时进行反击的驱动力，进而由权利问题转为人格问题，因此他强调的是“被承认的政治”（阿克塞尔·霍耐特，2005），而非仅仅是为权利斗争。应星引入“气”这一伦理的视角分析农民的抗争行为是很有创新价值的，遗憾的是，他将“气”囿于农民与政府对抗的视野中因而失去了更大的解释力。在浙东一个村落的集体上访研究中，笔者也发现“气”是农民上访的重要动力，但是“气”的生成结构源于村落中贫富矛盾和公私矛盾的结合（陈锋、袁松，2010）。此后，笔者对村落自身社会结构所产生的许多矛盾转化为农民上访动力的现象特别关注，发现一些农民上访或者充当“钉子户”更多只是将其作为“出气”的手段，它既非想象中的农民为权利而斗争，也非官民对抗中的为承认而斗争。因此，应关注“气”的视角，尤其要关注乡村社会所特有的相对封闭的熟人社会结构对农民政治属性的形塑。

（二）官民互动：抗争还是博弈？

“权利诉求—抗争政治”与“道义伦理—底层政治”两种解释路径在对农民政治属性上的解释并不相同，却共享了同一假设，即农民作为弱者，农民的政治行为是弱者对强权的反抗，只是，抗争政治视角中的农民主要指向权利诉求，而底层政治视角中的农民主要基于生存道义伦理。从理论来源的基础来说，抗争政治理论来源于对西方社会的社会运动的解读。而底层政治理论中，斯科特是对前现代乡村社会农民政治行为的解释，印度底层学派中的底层是一种广义的群体，其抗争性质也与其特定的社会结构密切关联。任何理论发展总是与其相应的社会现实基础相呼应的，具有一定的时空特征。因此，在理论的借鉴和运用上尤其要理解理论所生长的经验基础，而不是简单的套用。

具体到农民的政治属性研究中，“权利诉求—抗争政治”的解释路径占据主流，这一理路暗含对农民政治行为的高度期待，抗争不仅预示着农民权利意识的觉醒，而且有助于推进中国的民主化进程。但是，既有的理论研究和经验研究几乎都对这一分析提出质疑。著名的中国农民抗争研究专家裴宜理（2008）认为，中国农民对于“权利”的理解与西方有着根本的不同，中国人的权利观念并不像西方社会那样将抗议诉求集中在抽象的公民权上，其抗争的目标往往聚焦于具体的权利要求，更主要的是包含一种生存权与发展权。也就是说，中国的权利概念往往跟政治共同体的道德义务联系在一起，中国的“公民”一词就字面意义而言是“公共的个人”，其“隐含的意义是政治共同体中集体性的成员资格，而非一种相对于国家而言对个人的、不可剥夺的权利的诉求”（裴宜理，2008）。因此，可以说，中国有史以来尤其是在革命运动和抗税运动中，农民的抗争中主要暗含的是生存道义伦理的诉求，而非权利的诉求。

但是，这并非说明仅凭“道义伦理—底层政治”的分析视角就可以解释当前官民的互动与冲突。中国农村正在发生急剧的变革，税费改革以后，国家与农民的关系发生了重大调整，乡村社会的各种资源和利益正在进行重组与分配，农民也已经产生极大的分化，而官民之间的互动与冲突正是发生在这样的大背景下。孙立平（2006）指出，今天的中国已经进入了利益博弈的时代，在这一时代中，任何一个经济社会事务都可以成为一种利益，从中滋生出一群分享这种利益的人，并围绕这种利益进行博弈，这是市场经济体制与社会结构分化的结果。如果撇开将农民作为弱者的假设，深入类似上访户、“钉子户”的政治行为的研究当中，可以发现他们的主要诉求即为利益，而其所运用的政治手段及其所进行的政治参与主要是一种策略性的运用。因此，他们的政治行为与其说是一种抗争，不如说是一种博弈。大量经验研究显示：农民与基层组织互动甚至冲突，更多的是一种博弈而非抗争。

吕德文（2009）发现村庄中的“钉子户”事实上是由“赖皮”“滑头”的边缘人转化而来的，而“钉子户”的日常抵抗成为农业税费征收的一大困境，由此引发“钉子户”、特困户、基层代理人与国家之间的互动，隐蔽地推动了国家税费政策的改革。申端锋（2009）通过一个乡镇农民上访的研究发现，一方面，后税费时代一些农民试图通过上访来推动基层组织解决生产生活困境，另一方面，分类治理能力的丧失使得村庄规范中的“信球”与“赖货”所主导的无理上访成为后税费时代乡村治理的一大困境。田先红（2012a）进一步发现税费改革前后农民上访正在发生重大的变迁，“谋利型上访”开始蔓延，一些上访专业户正在推动“上访产业”雏形的产生。王德福（2011）通过对一个村落群体性事件的分析，发现其实质是“政策激励型”的利益表达方式，即当前国家惠农政策不断出台以及资源不断投入造成农民过高的政策预期和对政府的强烈期待，同时他们对相关政策进行了片面解读。李祖佩对一个村庄征地拆迁的分析中发现，乡镇政府和农民的利益冲突是一种博弈政治而非抗争政治。而笔者对北镇农民的上访和“钉子户”的调查统计发现，在国家资源下乡与地方资源资本化的背景下，谋利型上访和谋利型“钉子户”正在崛起，机会主义博弈泛化。农民与基层组织之间的互动与冲突，缺乏原则也缺乏规则，这是机会主义博弈，而非抗争政治。

对官民冲突中农民政治行为的认知，从“抗争”转向“博弈”是更为贴近经验事实的理解，当前政策部门、学界和媒体面临亟须转换视角的紧迫任务。只有如此，方能在意识形态上首先消除“不稳定”的幻象，超越高压性维稳体制。因为利益博弈是一个常态化的治理问题，而不是一个政治问题。当然，从“抗争”转向“博弈”并不意味着可以无视当下乡村社会的矛盾，而是要求我们在去意识形态化、去道德化的前提下，直面乡村社会的真实的利益博弈问题，对其进行条分缕析。否则，二者之间纠缠不清所造成的形势误判将进一步引发对策失当，使当前的官民利益博弈成为机会主义勃兴的祸端。

（三）基层组织的权力运作及其性质

基层治理的性质是由治理者的身份属性、治理者与被治理者互动产生的行为方式和行为准则共同构成的。换言之，它包含了治理者的属性、治理模式和治理准则。基层治理的性质也影响被治理者的政治属性，正如查特杰（2007）所言，被治理者的政治是在被治理者与治理者的互动中形塑的。

在基层治理中，乡村两级组织作为国家权力的末梢，也是作为国家与农民之间的接点，共同构成了基层组织，成为基层社会的治理者主体。从制度文本来说，乡镇是作为一级基层政权，而村级组织则是自治性的组织，二者之间的行为逻辑有所差异，构成了“乡镇村治”的治理结构。相对而言，乡镇组织的行为逻辑受到自上而下的国家体制的更大约束，往往呈现出较为理性化的科层组织色彩，而村级组织的行为逻辑更多地受到乡村社会结构的掣肘，凸显乡土性特征。然而，由于二者在治理目标和治理对象上的同构性，其行为方式和行为逻辑在总体上又趋向一致性。

从制度文本以及理想目标来说，乡村两级基层组织及乡村干部在基层治理中扮演着代理人与当家人的双重角色（徐勇，1997a）。一方面，他们作为国家政权在基层的代理，是国家各种政策实践的主要载体；另一方面，他们作为农民的代理人，需要反映农民的合理诉求、解决农民的生产生活困难、维护乡村社会的秩序。结构与制度对乡村干部的行为逻辑的形塑产生重要影响，但代理人的行为逻辑不仅仅由结构与文本制度决定，自上而下与自下而上的两种结构所要求的两种角色之间也存在一定的冲突，我们决不能将其简单地理解为国家与社会或者行政权与自治权的冲突。乡村干部作为能动且理性的行为主体，在不同的时代背景下，在两种角色之间进行不断调试，这种调试的结果可能实现制度文本设计的一些公共目标，也可能与其背离而构成一个相对独立的行为主体，从而背离其公共服务的职能。杜赞奇（2008）的经纪人模式即是强调乡村干部的独立性。而吴毅（2007c）认为，具有双重角色的村干部的行为逻辑以及杜赞奇所划分的保护性经纪与营利性经纪是从结构—制度的静态层面分析，现实中精明的村干部在遭遇角色冲突时，更可能是在各方面都有所保留的“守夜人”或“撞钟者”。这一解读强调了村干部在一定结构下的理性人角色。还有一些研究也观察到了乡村组织和乡村干部作为独立行动主体可能产生了利益最大化的逻辑，如许慧文视其为“干部经营者”（Vivienne Shue, 1988）、戴幕珍认为地方政府就如“企业家”（Jean Chun Qi, 1995），沃尔德直接将政府比作“厂商”（Walder, Andrew, 1995），彭玉生提出“村镇政权即公司”（Yusheng Peng, 2001），张静（2007）认为基层政府是“政权经营者”，杨善华、苏红（2002）进一步将其定性为“谋利型政权经营者”。由此观之，结构—制度的影响与乡村干部作为理性的能动者两种因素共同决定基层治理主体的行为逻辑，从乡村组织权力运作的综合面向去看，乡镇呈现出营利型、悬浮型、服务型和应急型等多维特性（欧阳静，2011）。

乡村组织位于国家科层化的官僚体制与不规则的乡土社会之间，不仅影响乡村干部的角色定位，而且形塑了其特定的常态化的治理方式——半正式治理与非正式治理。学者对这一治理方式持两种截然不同的态度。强调现代国家政权建设的学者认为，中国的乡村治理充满非正式的治理技术，基层组织的权力运作仍凸显非规范性的特征，未能实现制度化的治理。在现代公共规则的观照下，权力运作的非正式化成为现代公民社会建立的障碍，是需要改造的领域。他们认为，制度化、规则化的治理才是理想的公民社会的治理模式，而国家政权建设的内涵并非只涉及权力的扩张，其实质内容是权力性质的变化（张静，2007；吴毅，2007a）。相反，强调“中国特色”的国家治理形态的学者认为，非正式与半正式的治理实践融合了诸多历史和地方的智慧，有其相应的地方性知识作为基础来维持村庄的秩序，也就是杜赞奇（2008）所指称的“权力的文化网络”。李怀印（2008）认为，中国传统社会存在实用主义的治理理念，非正式制度安排是国家权威和村民共同体需求下产生的内生性制度安排，这是一种“实体治理”，可以达到官民两便的治理效果。黄宗智（2007）进一步指出，中国晚清以来一直延续的半正式行政组织和半正式的治理实践是一种集权的简约治理模式，这种模式在现代社会中依然广泛存在并具有其特定的意义。在微观研究中，孙立平等人（2000）运用“过程—事件”方法，动态地分析了正式权力非正式运作的策略性行动，也彰显了基层组织权力运作的实用性和策略性。陈锋（2012）的研究则认为，作为一种常态化的治理方式，将半正式与非正式治理定性为策略性的行为掩盖了权力运作的社会基础和价值基础，由此他进一步将这一权力运作的内在机制归结为“连带式制衡”。总而言之，半正式与非正式的治理形态的形成，其根本在于弥合乡土社会的非程式性与科层化治理之间存在的张力。只要乡村社会基础和农民的价值基础尚未完全转型为现代社会中的公共关系和公共理念，半正式治理与非正式治理仍将是乡村社会的常态，现代公共规则的期许仍然只是一种理想。

事实上，半正式与非正式治理虽然在权力运作上存在非规范性的特征，但不规范并不意味缺乏规则。半正式治理通常是将情、理、法混合使用，而作为一种地方性共识，“情理”是社会长期积累的一种规则，其背后蕴含着一种“常识性的正义感觉”（滋贺秀三，1998）。换言之，“情理”背后是以公平正义作为价值基础的，只是这种价值不等于现代公共规则比照下的法理上的正义。农民的权利义务观念中所呈现的实用性、总体性和公平性的特征，也成为权力非正式运作的价值基础（陈锋，2012）。“情理”与法的建构基础不同，“情理”主要依托于生活世界和生活意义的建构，法则是一种理性的逻辑建构，但二者同样构成约束人们行为的规则，也是人们在行为选择时可以利用的资源。正因如此，乡村社会的运作长期缺乏现代公共规则，却并非缺乏公共权威。公共权威的形成正是在实践中对情、理、法的有效平衡，其才能维持地方社会的公平正义，并赢得民众的认可与尊重。当前，国家正式权力的授权，以及基于村民自治的选举，乡村组织具备了权力运作的合法性基础，却并未因此而自然获得权威。按照现代制度文本，权力的正式运作如无法达成有效治理，不仅可能难以获得民众认可，而且可能被诟病为形式主义。当然，随着现代化的进程，乡村社会也非传统的乡土社会，现代国家政权建设，法律等现代公共规则的不断下乡也在逐步渗透农民的意识，一些结构混乱的地方反而需要“迎法下乡”（董磊明、陈柏峰等，2008）。如此一来，乡村治理的形态可能既非半正式化的简约治理，也非制度化的规则治理，而是兼具二者治理形态的“复合治理”（狄金华，2015）。因此，基层组织权力运作的正式与非正式形态并非基层治理的关键，而基层组织权力运作的公共性才是关键。不论是强调情、理、法的并用，还是强调现代公共规则，其本质内涵均为公共性，即一套大家普遍认可的价值规范，即“道”。讲求“治道”的乡村社会便可灵活运用“治术”，可以遵照正式制度文本，也可以依照地方性共识，可以依照制度化程序执行，也可以适当讲究策略，但其终极目标都是实现社会的公平正义，保证地方治理的有序。在此基础上，官民之间方能按照公共规则进行互动，从而达成基层治理的实质正义。

当前，乡村治理虽然在治理形态上并用了半正式或非正式治理与规则治理的双重形式，但问题是“道”这一两者共通的公共性内核却逐渐丧失。一方面，国家不断出台各种规章制度以便加强对基层组织不规范的权力运作的监督，另一方面，地方政府正在大量发动类似传统乡绅的富人群体以求实现乡村社会的半正式或非正式治理。然而，各项看似完满的规章制度因无法对接不规则的乡土社会，大多沦为形式主义。在实践中，乡村干部逐步沦为规避责任、只强调按程序办事的官僚机器，无法对接民众的真实需求。法律下乡、依法行政在乡村社会的诸多不及之处，恰恰为一些村庄的“聪明人”留下钻营的空间，基层组织却无有效的应对措施。因此，如何实现有效治理成为基层政府的难题，地方社会势力等非正式力量被大规模利用成为他们最理性的选择，其中，富人主政成为政府自上而下极力倡导的治理模式，并对其寄予乡村社会复兴的厚望。不过，当前主政的富人并不具有传统士绅的品质，富人主政也缺少相应的文化网络，这些主政“富人”已异化为具有自己独立利益的群体。富人村干部多以花钱买平安，或者动用灰黑势力摆平矛盾，这一策略性行为看似简单、简约，也在一定程度上有效，乡村社会的公共性却因此丧失，致使基层组织的权威进一步下降。因此，厘清基层组织权力运作及其性质是理解中国基层政治的又一关键。

当然，要理解官民互动中农民的政治属性以及基层组织权力的运作性质，我们就不能进行割裂式分析。治理者与被治理者的政治是在互动中产生的。治理者与被治理者，不仅仅包含具体政治互动和冲突中的乡村两级基层组织与农民，更包含其背后矗立的国家。国家在这里并非一定是一种实体结构，如中央政府，却是一种实体的体制性力量，它制定各项政策制度以及推动其实施。在乡村社会中，国家是一种隐性的在场，形塑着农民与基层组织的关系，且自上而下影响基层组织的行为逻辑和农民的行为逻辑。因此，乡村社会机会主义政治的形成机制，需要从国家、基层组织与农民的三层关系中进行分析。