第二章 两岸行业协会发展运作和管理体制比较——一个从历史到现实的考察

第一节 大陆行业协会发展概况

一 生成类型

根据生成途径的不同，大陆行业协会可以分为自上而下建立的“官办型”、自下而上组织的“民办型”以及混合产生的“民办官助型”三种类型。

1. “官办型”行业协会

“官办型”行业协会是政府机构改革和职能转移的产物，由原先部门管理机构转型而来，如中国轻工业协会联合会；或政府有关部门根据在机构改革中分解转移出的部分职能建立相关行业协会。这类协会的官办色彩比较浓厚，成立初期一般与其主管单位合署办公，即所谓的“一套人马，两块牌子”。工作人员多从政府部门分离出来，协会职能带有浓厚的“行政”色彩，也由于成立组建基于政府的授权，容易获得行政合法性。活动经费主要依赖于政府部门，因而对政府的依附性较强，易成为政府部门权力的延伸，从而缺乏自身的发展取向与激励机制。近年来，大陆一直致力于行业协会与政府的“脱钩”改革，2007年国务院办公厅颁布的《加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，提出行业协会改革的指导思想和总体要求，对推进体制改革，加强行业协会自身建设和规范提出一系列措施。

2. “民办型”行业协会

“民办型”行业协会是根据同行企业自身发展的需要自发组建起来的，受政府部门的干预较少，体现出较强的“民间性”和“自主性”特征，具有广泛的社会合法性。受过去长期“双重管理体制”的影响，“民办型”模式行业协会的组建比较不容易，必须找到一个挂靠的业务主管单位才能申请注册。而业务主管单位需要对这些自发组织承担连带责任，因而不太愿意“冒险”去为这些组织“担保”。“民办型”行业协会的活动经费在很大程度上来源于企业捐赠，因而其运作活动易受制于实力较强的大型企业。例如，多年来在福建省泉州市有条不成文的规定：凡欲建立一个新的行业协会，就必须征询该行业50家规模最大的企业负责人的意见，若不赞成则不勉强成立，这体现了企业办会的理念，但往往也容易受制于大型龙头企业的意志。

3. “民办官助型”行业协会

“民办官助型”行业协会是在政府大力支持和倡导的基础上，鼓励各相关企业自愿组建成立。“民办官助型”行业协会，相对于“官办型”行业协会而言，更符合市场的需求，社会认可度较高，或者说社会合法性较强；而相对于“民办型”的行业协会，在政府的扶持下它受到的限制条件相对较少，组建较容易，较强的行政合法性使其更容易获得政府转移的职能。一般研究认为，“民办官助型”的发展模式，在当前政治经济体制下，比较适合大陆行业协会的发展。例如福建省三明市的“沙县小吃行业协会”，就是在县委、县政府大力倡导下，由各小吃业主自愿加入形成的，它主要负责沙县小吃的管理服务、品牌运营、市场推广、纠纷协调、行业自律等各方面的工作。在行业协会的带动下沙县小吃迅速发展，目前沙县小吃的网点已遍布全国各地，有力地促进了农村剩余劳动力的转移和下岗职工再就业，有效推进了县域经济的发展。

三种行业协会生成发展模式的比较如表2-1所示。

表2-1 中国大陆三种类型行业协会发展模式的比较

资料来源：笔者整理。

二 发展历程

新中国成立后，随着生产资料的社会主义改造基本完成，产生于民国期间的行业协会完成了其在经济领域的历史使命退出历史舞台，政府机构以专业经济部门和国有行政性公司的形式直接干预微观经济领域。行业协会经历了从部门管理到行业管理，从双重管理到一元管理的嬗变过程。部门管理到行业管理，是基于政府职能的重大转变，政府机构不再以专业经济部门形式直接干预微观经济。1988年政府机构改革提出了从部门管理到行业管理转变等目标，中央撤销了一批专业司局和行政性二级公司，相继在中央和地方建立了一批行业协会；1993年中国确立了社会主义市场经济体制的基本框架，提出要发挥行业协会、商会等组织的作用，国务院经贸委撤销了原由其管理的国家内贸局等9个国家局，成立了相应的中国轻工业协会联合会、中国商业联合会、中国机械工业联合会等十大工业行业协会。在部门管理向行业管理转变的同时，大陆逐步建立了“双重管理体制”为特征的社会组织登记管理体制，业务主管部门从行业协会登记、活动开展、年度检查、违法行为查处等方面都深度介入行业协会的管理过程中，成立行业协会除了向民政部门登记注册外，首先得先找到一个业务主管部门并且经过业务主管部门的审查同意。这在一定程度上延续了部门管理的特色，客观上造成了行业协会的条块分割以及缺乏竞争，并给行业协会的成立设置了较高的门槛，从而在根本上限制了行业协会的发展，因此登记制度改革势在必行。2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出了行业协会商会类等社会组织“直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管部门的审查同意”。各省市相继出台改革政策，福建省自2013年7月1日起，在全省范围内推进行业协会直接登记，推动政府部门向行业协会转移职能和购买服务，向行业协会开放更多的公共资源和领域，对于达到3A等级以上的行业协会，优先作为政府转移职能和购买服务的对象。直接登记制契合了给行业协会放松行政束缚、扩大行业协会生存空间从而推动行业协会长足发展的社会变革趋势。

然而这种直接登记制只是行业协会登记管理方面的局部性改革，需要相关配套性措施持续跟进。目前各地在实行行业协会直接登记制的过程中，面临着不少问题和挑战：第一，登记管理机关与其他政府职能部门之间职责不明；第二，执法过程中对于违法行为的查处缺乏明确的法律依据；第三，行业协会门槛降低以至于登记管理机关也就是民政部门执法力量不足。甚至出现一个有趣的现象：由于登记机关事权过大，而人员编制没有显著增加的前提下，登记管理机关通过设立新型社会组织的方式，委托部分职能事权来管理社会组织发展过程中的相关事务，例如，上海设立社会组织促进会作为所有社会组织的牵头单位；温州培育社会组织服务平台作为衔接政府、社会组织以及服务对象的枢纽型社会组织；深圳市部分基层民政部门通过成立社会组织总会的方式委托社会组织总会承担政府的一些职能，如初步年审、评估、相关行业的培训交流等。从民政部门设立这些类型的社会组织的初衷来看，都是为了更好地推进社会组织快速发展及实现社会的规范管理，但这些类型的社会组织的出现，是否真的是基于社会组织发展过程中的自身需要而产生的，还是基于民政部门管理的需要而产生的？其运行过程中是否不同程度上依赖政府的资金扶持而存在并要承担政府交办的事项？这些新型社会组织是否会蜕变为二政府，是否将成为政府管理职能的延伸？所有这些问题都应该引起我们重视，作为下一步改革的方向和重点。

不可否认的是，从20世纪80年代经济体制改革开始，大陆行业协会增长呈现出蓬勃发展的势头，尤其是进入21世纪随着市场经济的发展以及我国加入WTO的要求，行业协会在数量增长上明显加快。截至2013年12月底，全国依法登记的行业协会商会近7万家，其中全国性行业协会商会约800家。全国性行业协会商会每年仅举办大型展览会、博览会和交易会就达400多个，其中进入国际排名前三的有90多个；行业协会通过招商引资、提供咨询、组团考察、应对贸易纠纷等多种形式发挥作用，每年创造直接经济价值约4500亿元；全国性行业协会商会代表本行业和会员企业积极向政府部门提出合理化建议，广泛参与各类政策创制，仅2013年当年就参与法律法规文件修改制定392件，参与标准制定5549项。