21世纪初的中东经济发展问题

杨光

21世纪初，中东经济发展面临新的发展环境。经济全球化深入发展、国际石油价格重新高涨、环境和可持续发展问题更加突出，为中东国家的经济发展带来了巨大的机遇，也提出了严峻的挑战。本文的目的，就是要对中东国家如何进行自身调整，适应发展新环境，进行探讨，对中东国家经济发展在新发展环境下所面临的问题进行一次比较全面的重新评估。

一 全球化与中东经济体制调整

从20世纪80年代开始，世界经济和政治环境相继发生重大变化，经济全球化加速发展，世界两极格局解体。在新的世界经济政治格局中，有些国家通过改革开放，趋利避害，加快经济增长速度，缩小了与发达国家的经济差距；也有些国家未能适应新的发展环境，成为经济发展的落伍者。从总体上看，中东国家属于后一种情况。

20年代80年代中东经济增长几乎陷于停滞，国内生产总值年均增长率仅为0.4%，是世界上经济增长最慢的地区，同期人均国内生产总值年均下降2%。90年代虽然国内生产总值年均增长率恢复到3%，但人均国内生产总值年均增长率只有0.7%。与世界其他地区相比，这两项指标仅高于撒哈拉以南非洲地区和俄罗斯中亚地区。2001年该地区石油输出国的人均国民收入普遍低于1980年水平，非石油输出国的人均国民收入水平仅比20年前略有提高，多数国家提高并不明显。中东国家与发达国家以及与经济增长较快的亚洲和拉美国家相比，经济差距越拉越大。

中东经济之所以在20世纪最后20年世界经济全球化大潮中出现边缘化趋向，就严重依赖原油单一原料出口的海湾主要石油输出国而言，主要原因显然在于国际石油价格的暴跌和长期低迷以及由此导致的石油出口收入大幅度减少；但就那些拥有更加多样化的资源禀赋和产业结构的国家而言，在很大程度上是由于原有发展战略不适应经济全球化环境的结果。在这一类国家中，除约旦和黎巴嫩以外，多数国家在取得民族独立以后受到苏联计划经济、基马尔的“国家主义”以及“依附论”等发展理论和模式的影响，选择了内向型的进口替代工业化发展战略。尽管从中东国家争取经济独立的良好愿望出发，我们对采用这种战略的动机不能简单否定，但这种战略把与世界市场“脱钩”并建立完全独立的经济体系作为目标，因而从根本上否定了参与国际分工的合理性，在本质上是与经济全球化格格不入的。在体制上，这种战略表现为资源配置计划化，削弱甚至完全取消市场在资源配置方面的作用；经济主体国有化，忽视甚至排斥民营经济和外国直接投资；贸易制度内向化，只顾支持和保护进口替代工业而忽视发展具有比较优势的出口产业；宏观管理盲目化，不惜通过大量举借国际债务或膨胀式的财政货币政策支持资金需要，而忽视宏观经济稳定的重要性。80年代以后，世界经济政治格局的巨大变化对这种发展战略提出了严峻挑战，特别是严重冲击了这种战略赖以存在的资金基础。两霸争夺的结束和国际石油价格暴跌，使发达国家援助减少，石油收入萎缩（包括石油输出国对非石油输出国援助的急剧减少），可供国家支配的资源急剧减少，国有企业发展陷入困境。在优惠资金供应来源严重削弱的情况下，原有经济体制不仅无法起到激励私人投资和吸引外国直接投资，以及激励出口创汇的补救作用，反而促使私人资本外流，加剧国家的资金短缺。许多国家的政府依靠增发通货和继续举债勉强维持，很快陷入严重的通货膨胀和债务危机。根据国际货币基金组织《世界经济展望》提供的数据，20世纪最后20年，土耳其通货膨胀率长期在两位数徘徊并两次超过100%，阿尔及利亚、埃及、叙利亚等国家也在不同时期出现两位数通货膨胀。据世界银行1985年《世界发展报告》提供的数据，1983年许多中东国家的债务还本付息率（债务还本付息与货物和劳务出口额的百分比）都超过或接近25%的安全水平，在埃及为27.5%，在阿尔及利亚为33.1%，在摩洛哥为38.2%，在土耳其为28.9%，在突尼斯也达到22.3%。旧的经济发展战略已难以为继，经济调整势在必行。世界进入21世纪以来，这种调整仍在进行之中，而且是中东经济发展的一个主要内容。

（一）经济调整的进展

从80年代开始，中东国家开始接受国际援助机构的“结构调整”方案，陆续开展以市场经济为方向的经济调整。这种调整的基本内容大致可以归纳为宏观经济稳定化、资源配置市场化、国有企业民营化和贸易制度自由化。调整的目的是减少政府对经济的过度干预，通过建立市场经济体制，恢复中东经济增长的活力。

第一，宏观经济稳定化。当时影响中东宏观经济稳定的两大问题，一个是通货膨胀，另一个是外债负担。在经济调整中，解决通货膨胀主要从实行从紧的财政政策和货币政策入手，特别是通过减少国家补贴的数量和范围、缩减政府投资和信贷规模，减轻国家财政负担；通过纠正长期存在的负利率现象，约束货币供应，抑制过旺的投资和消费。从1980年土耳其开始实施“经济稳定化计划”开始，从紧的财政和货币政策逐渐成为中东国家普遍实施的一项长期政策。解决债务问题的主要方式是债权国与代表政府债权人的“巴黎俱乐部”以及世界银行和国际货币基金组织等国际援助机构举行谈判，签署债务重新安排协议，对一时无力偿还的债务通过减免、延期偿还或债权转换股权等方式进行重新安排。土耳其、突尼斯、摩洛哥、阿尔及利亚、埃及等中东国家都进行过这样的债务重新安排。叙利亚主要拖欠苏联东欧国家债务，从2004年开始与俄罗斯、波兰、捷克和斯洛伐克等债权国重开债务谈判并在2005年达成重新安排债务协议。2000年以来，随着国际石油价格上涨和石油出口收入增加，有石油出口收入的国家普遍加快了偿还外债的步伐。

第二，资源配置市场化。为了让市场在资源配置中发挥更大作用，中东国家逐步放开对生产要素价格的控制并加强了资源配置的市场机制建设。典型的措施包括放开政府对商品价格、利率、汇率和工资的控制，开办证券交易市场等。土耳其原有一定的混合经济基础。自20世纪80年代开始大规模经济调整以来，已基本放开了政府对商品价格的管制；企业工资由雇主和工会通过集体谈判决定；国有企业也普遍获得了决定产品价格、雇工、工资、奖金、投资和内外贸易的自主权；通过放开汇率和持续的货币贬值实现了里拉的全部可兑换，汇率高估的状况得到纠正；商业银行获得了按照市场变化决定利率的自主权，长期的实际负利率状况得到纠正；伊斯坦布尔证券交易所成为各类股票和证券交易的活跃市场，在动员和配置本国和外国资金方面发挥了重要的作用。土耳其的市场经济体制已经基本确立。20世纪90年代才开始大规模经济调整的埃及原有经济体制比较僵化，在资源配置市场化方面也取得显著进展，特别是政府部分放开了对燃料、电力以及除棉花和糖类以外农产品的销售价格补贴；在错综复杂的六重汇率基础上实现了汇率的统一；允许外资银行经营埃及镑业务；成立16家拥有财务资助权的控股公司取代政府对国有企业的直接管理；通过开罗和亚历山大两家证券交易所开展多种形式的融资活动。

第三，市场主体民营化。为了发挥私人资本和外国直接投资在经济发展中的潜在作用，几乎所有国家都颁布了鼓励私人投资的法规，并且开始对国有企业进行多种形式的民营化改造。许多国家在引进外国投资方面进行了努力，不仅颁布了吸引外国直接投资的法规，还开办了不少以吸引外资和激励出口产业发展为目的的经济特区。吸引外国直接投资的形式多种多样，除了以股份制形式出售国有企业股票以外，还包括外国公司直接并购和与外国投资者建立合资企业（主要见于石油和石化工业、制造业和银行业）、产量分成和回购方式（主要见于石油勘探开发和生产领域）、建设—经营—转让（BOT）模式（主要见于交通、通信、能源、电力等基础设施项目）、来样或来料加工（主要见于纺织服装行业和电器行业），也有的国家采用了外国债权人将债权转换为股权等其他形式。从全地区来看，允许私人和外国直接投资的领域逐步从加工制造工业扩大到金融业和电力、电信和环保等基础设施领域，对私人和外国股权比例的限制明显减少。

土耳其从80年代开始加快企业民营化进程。到2005年为止，主要国有钢铁企业Kardemir钢铁厂已实现民营化，Erdemir钢铁厂已实现私人持股54%，拥有4家炼油厂的国有炼油企业Tupras已把49%的股权出售给本国和外国投资者，国有化纤和塑料企业Petkim已出售股权34.5%。除烟草和初级产品加工部门以外，制造业几乎由民营企业一统天下。汽车及零部件制造行业主要采用与跨国公司合资方式，家用器皿和家用电器行业基本由私营制造商控制，出口的电视机和服装生产多采用跨国家用电器公司、连锁零售商或西方服装公司来样加工方式，生产外国品牌产品。食品加工企业不少都有跨国公司投资或持跨国公司特许证由当地公司生产。银行部门已有70%的股权归私人所有。大型基础设施主要采用BOT方式吸引私人投资，80年代以来共以这种方式发包12个发电厂项目，私人资本在全国发电能力中已占40%。控制全国固定线路和移动通信的土耳其电信公司从2005年开始招标出售55%的股权。伊斯坦布尔股票交易所自1985年12月开业以来，在企业民营化、吸引私人和外国投资方面发挥了重要作用，2004年上市公司已达276家。

埃及在1991年进行了314家国有企业脱离主管部委控制并改由控股公司管理的改革。1996年开始以招标出售、租赁经营等多种方式对这些企业实行民营化。到2002年为止，其中132家企业已完成多数股权私有化。从90年代末开始以BOT方式吸引外国和本国的投资者在发电、港口和机场等基础设施建设领域投资。2002年美国公司以BOT方式建设的发电厂已投入运营。埃及在全国市场普遍对外资开放以前，采取建立经济特区的方式逐步过渡。全国共设立7个自由区，对投资者提供特别优惠措施和最低限度的管制，并鼓励出口导向型产业发展。

突尼斯从1987年开始国有企业民营化并鼓励私人投资。第一阶段涉及旅游、运输、食品和建材部门的小型和亏损企业。1994年颁布统一投资法后加快民营化步伐。1998年开始出售大型的赢利企业，包括水泥厂、糖厂、银行、石油销售和机电制造企业。到2003年4月为止，共对旅游和手工业、运输、化学和机械工业、商业、农业和渔业、建材、纺织等产业的165家国有企业实行了民营化。国家所有的14家银行减少到3家。全国的两大外国投资项目分别是迦太基电站和第二个全球移动通信系统，此外政府还计划特许私营部门投资Enfidha国际机场、南方的一座350兆瓦电厂，以及突尼斯城西部废水处理系统。

第四，贸易制度自由化。为了发挥进出口对经济发展的推动作用，各国普遍采取降低进口关税，缩小许可证的使用范围和限制进口商品的范围措施，降低进口壁垒；采取货币贬值措施，纠正货币定值过高现象，以及多重汇率现象，鼓励出口；与此同时，从区内经济合作走向跨地区经济合作，加强与世界主要发达国家的贸易关系。

90年代是中东国家关税下降比较明显的时期。以1991～1995年与1996～1998年两个时期相比，中东国家的平均关税水平从37%左右下降到27%左右。土耳其1996年与欧共体建成关税同盟。进入21世纪以后，降低关税有加快的趋势。2000～2004年，全地区平均关税从22%下降到15%略强，降幅达到30%，降税的速度超过同期发展中国家19%的平均降幅。同期埃及的平均关税税率从21%下降到9.1%，伊朗的平均关税水平从40%下降到20%。

为了鼓励出口，各国普遍采取统一汇率和货币适度贬值方式，纠正长期存在的多重汇率和汇率高估政策，并在不同程度上实现货币的自由兑换。土耳其从1980年开始实行大幅度的货币贬值，纠正了长期的汇率高估状况，并逐步实现了土耳其里拉在国际收支经常项目和资本项目的完全可兑换。埃及1991年实现汇率统一，结束了六重汇率的严重汇率扭曲状况，并逐步消除了官方汇率与市场汇率的差别，实现了埃及镑在国际收支经常项目下的可兑换。伊朗2003年也在接近市场汇率的水平实现了多重汇率的统一。此外，土耳其等国家还采取了出口退税措施，以鼓励出口。

20世纪90年代中期以来中东国家对外经济关系的一个重大趋势是，在继续寻求与本地区国家实现区域经济联合的同时，积极寻求与经济互补性更为显著的欧洲和美国加强跨地区经济联合。自从1995年欧盟与南地中海国家在西班牙召开首脑会议并决定通过谈判建立双边自由贸易区以来，突尼斯、摩洛哥、以色列、阿尔及利亚、埃及、叙利亚、约旦、黎巴嫩等一批国家已经与欧盟签署了新的地中海联系协定，凡签署这一协定的国家，均承诺在12年之内与欧盟建成自由贸易区。1996年土耳其与欧共体已建成关税同盟。进入21世纪以来，美国出于在中东地区争夺势力范围和对中东国家实行“改造”的需要，也提出与中东国家建立双边自由贸易区的要求，到2006年为止，以色列、约旦、巴林和摩洛哥等国家已先后与美国签署了双边自由贸易协定。在积极融入世界主要经济集团的同时，中东国家并没有放弃本地区经济一体化的努力。海湾合作委员会成员国2003年建成关税同盟，对内实行自由贸易，对外执行5%的统一关税，同时继续与欧盟就建立自由贸易区进行谈判。20世纪90年代末以来，还有一批中东国家签署了大阿拉伯自由贸易协定。

（二）经济调整的成效

影响中东经济的因素很多。就海湾主要石油输出国而言，由于其资源禀赋的单一性，国际石油市场价格变化至今仍然是最重要的因素，在油价因素的强大影响下，经济调整的作用不易判断。例如，沙特阿拉伯经济增长从2003年开始骤然加快，显然是伊拉克战争以后国际油价暴涨的结果。一批国家饱受战争蹂躏或长期遭受美国制裁，在恶劣的政治环境下，经济调整无法产生决定性影响。例如，叙利亚在经济调整方面做出了不少努力，但业绩平平，这与该国近年不断受到制裁有关。因此，只有观察那些在相对正常国际环境下积极推行经济调整的非主要石油输出国的经济业绩，才能更清楚地看出经济调整的影响。土耳其、突尼斯、埃及和阿尔及利亚基本属于这一类国家。从这类国家的经济业绩看，经济调整对经济发展的效果主要表现在以下几个方面。

第一，改善了宏观经济状况，保持了经济稳定。从表1可以看出，由于这些国家坚持实行从紧的财政和货币政策，其通货膨胀率明显下降，并保持在一位数的较低水平。作为鼓励出口政策和产业结构变化的结果，绝大多数国家的出口增长较快，国际收支经常项目由逆差转为顺差，或逆差趋于减少。经过与国际债权人的谈判和债务减免及重新安排，外债还本付息率都降到安全线以内，目前的债务还本付息率都保持在一位数的安全水平，外债已不再是制约这些国家经济发展的主要问题。应当说，宏观经济的改善和稳定化是这些国家进行经济调整的最显著成果。

第二，增加了投资来源，扩大了经济增长的基础。对于推行经济调整的中东国家而言，一个重要收获就是通过发展市场经济和改善投资环境，促进了本国私人投资和外国直接投资。在这类国家，外国直接投资不仅数额增加明显，而且在全球外国直接投资中的比重也趋于上升。私人投资和消费逐渐成为经济增长的主要来源，外资在经济发展中的作用逐步扩大。据世界银行的研究报告统计，在21世纪的最初几年中，私营部门对国内生产总值的贡献率在埃及、约旦、黎巴嫩、摩洛哥、叙利亚、突尼斯等国已达到60%～80%。在土耳其，民营经济90年代以来已在国民经济中占有支配地位，私人消费通常占GDP的2/3，私人投资通常每年占固定资产投资总额的70%～80%。在这些国家，私营经济已经成为推动经济增长的主要动力。从总体上看，外国直接投资的总量虽然不大，但在石油、汽车制造、电器、纺织服装等行业比较集中，在引进技术、解决就业和带动出口等方面发挥了重要作用。例如，土耳其约有20家轿车、商用车辆和拖拉机制造商，所有企业都有跨国公司参股或合作，采用欧洲和日本的先进技术，生产雷诺、丰田、现代、本田等轿车，2000年达到最高产量46.8万辆。国产汽车60%以上用于出口，销售渠道也是外国合资方的国际销售网。突尼斯到2001年7月共有2243家外国独资或合资企业，其中1863家在制造业，多数是出口生产企业；外资企业雇工20.7万人，其出口占出口总额的1/3以上。因此，在这些国家近年的经济增长中，私营部门和外国投资都发挥了重要作用，经济增长的基础比以前主要依赖国家投资的时候更加广泛。（见表2）

第三，优化了产业结构，推动了工业化进程。中东国家开展以市场经济为方向的经济调整，使一些真正具有比较优势的产业获得迅速发展，推动了产业结构的迅速升级和制造业的快速发展。例如，土耳其在20世纪80年代开展经济调整以来，充分利用当时能源价格低廉、本国劳动力价格低廉以及国内市场具有一定空间，周边国家和欧盟大市场对钢铁、汽车、家用电器以及纺织服装需求旺盛的优势和机遇，在利用本地原料和进口能源、棉花、汽车和电器零部件等原料和半成品的基础上，鼓励本国私人企业和外国投资者大力发展小型电炉炼钢、汽车装配、电视机组装和纺织服装生产，使钢铁、汽车、电视机和纺织品工业加速发展，迅速提升了本国的制造业水平。制造业产品在出口总额中的比例在70年代末到90年代末20年间从30%提高到80%以上，使土耳其成为中东地区的钢铁、汽车、电视机和纺织品出口大国。突尼斯在70年代主要出口石油、橄榄油和磷酸盐三大初级产品。但最近20多年来产业结构发生了重大变化，制造业，特别是纺织业、食品加工业、电动设备生产业迅速发展起来。突尼斯充分发挥本国劳动力价格相对低廉且比邻欧盟大市场的优势，鼓励本国私营企业和与外国合资企业以来料加工和来样加工等方式，大力发展纺织工业，使该行业的实际产值在1990～2002年以年平均8%的速度增长，2004年已成长为占全国制造业产值的1/3、就业人数的50%（28万人）和全国出口总额的37.2%的核心产业，95%的产品销往欧洲市场，使突尼斯成为欧洲第四大纺织品进口来源国。食品加工、电缆生产、化学产业和制药行业也获得较快发展。工业制成品在全国出口中的比重在1982～1999年间从33%提高到77%。这些国家严重依靠初级产品出口的落后经济结构发生了彻底改变。这些事例都有力地证明，在经济调整的推动下，这些中东国家利用经济全球化提供的机遇，在工业化道路上迈上了新的台阶。

（三）经济调整的问题

尽管经济调整在中东地区已经形成风气，但迄今为止调整的速度还过于缓慢，经济调整的步伐受到国际和国内多种因素的制约。

中东经济调整虽然取得一定进展，但与其他发展中国家相比，在许多方面仍然进展滞后。因而，从总体上看，中东地区在全球贸易市场和外国投资的竞争中，仍然处于劣势。中东地区的贸易壁垒仍然较高。2004年发展中国家的平均关税水平不到11%，而中东地区只有海湾合作委员会、黎巴嫩、埃及等国家低于这一水平，即便是突尼斯和摩洛哥等经济调整进展较快的国家，平均关税水平也还高达25%～30%。一些国家虽然与欧盟签署了建立自由贸易区的协定，但由于欧盟坚持把农产品排除在自由贸易以外，并对输入欧盟的工业制成品实行严格的原产地标准限制，因此中东国家的出口仍然面临很大的障碍。世界银行的研究报告认为：“与欧盟的协定还没有对中东北非的伙伴产生显著的积极影响。”与贸易相关的运输、电信和金融服务的欠缺也影响了贸易的开展。在这些障碍的制约下，中东的对外贸易无法跟上世界贸易快速发展的步伐。1980年中东18个国家占世界贸易额的比重为9.6%，而2000年所有中东国家占世界贸易额的比重只有2.6%。与世界其他地区相比，一些中东国家的投资环境仍然受到战争和冲突频仍、工商业管理规则复杂、开办企业的最低资本要求过高、长期融资困难等因素的制约，对外国直接投资的竞争力相对较弱。根据英国经济学家情报社对中东一些国家的投资环境评级，埃及、阿尔及利亚、摩洛哥、突尼斯等国家的主权风险、政治风险、货币风险、银行业风险和经济结构风险都被评为B级范围。因此，中东地区的外国直接投资水平也远远落后于世界其他地区。从外国直接投资流入额与GDP之比来看，2003年中东不足1%，与南亚差不多，只及世界平均水平的1/3，远远低于非洲、东亚、东欧中亚、拉美和经济合作与发展组织等任何一个组别。

随着经济调整的深化，调整与稳定的矛盾日益突出，社会成本制约着改革的步伐。中东经济调整进展缓慢，除了起步较晚和外部政治环境制约的因素以外，来自内部的强大阻力不容忽视。中东国家人口增长较快，加上长期经济增长缓慢，失业问题相当严重。阿尔及利亚、土耳其、伊朗、埃及等国官方公布的失业率都超过10%，独立研究机构评估的失业率更高。各国普遍存在社会收入差距悬殊问题，基尼系数在埃及和阿尔及利亚为0.35左右，在摩洛哥、土耳其、伊朗、突尼斯等国接近或超过0.4。在这种情况下，经济调整所采取的削减政府补贴、企业私有化、大幅度货币贬值等措施，虽然长期有利于恢复经济增长和就业，短期却可能使就业难度加大，以及贫困人口生活条件恶化。除海湾国家等少数国家以外，中东国家的社会保障体系普遍存在的保障水平低、覆盖面狭窄和项目不全面问题，使失业和贫困人口在经济调整中的处境更加脆弱。阿尔及利亚等国的工会组织势力强大，成为有组织地抵制企业民营化的强大力量。伊朗坚持不收取利息的伊斯兰教融资原则，金融体制与国际接轨困难重重。所有这些因素都使经济调整的决策者不得不考虑经济调整的社会代价是否可以承受，在推进经济调整和维护社会和政治稳定之间犹豫不决。

以市场经济为方向的经济调整在中东地区日益展开，并正在给中东经济发展带来新的希望。在一些国家，经济调整取得显著进展，提高了有关国家应对经济全球化挑战的能力，并且带来了较好的经济发展业绩。但是在多数国家，经济调整受到多种外部因素和内部因素的制约，进展和成效都不显著。特别是与许多发展中国家相比，中东经济调整进展比较缓慢，从而严重影响了该地区国家对国际资金和贸易市场的竞争力。经济调整代表了中东国家探索发展道路的正确方向，但调整的成效将取决于加快调整步伐，取决于为经济调整创造和平的地区环境和提高解决社会问题的能力。

二 石油输出国在高油价条件下的发展特点

以海湾国家为代表的中东主要石油输出国，对原油出口收入过分依赖的状况还没有根本改观，经济增长、财政收入和居民福利水平对石油收入依赖依然很大。石油出口收入2005年在沙特阿拉伯占GDP的41.9%和政府税收的85%，在科威特占国内生产总值的31.5%和财政收入的91%，在阿联酋占国内生产总值的1/4以上和财政收入的68%，在卡塔尔占国内生产总值的81%和财政收入的63%，在巴林政府占财政收入的70%。长期以来，石油收入的变化是影响经济发展的唯一重要因素。随着国际石油价格的起伏，这些国家经历了20世纪70年代到80年代初的高速发展时期，此后长期经济增长乏力，一些国家陷入长期财政赤字和对外贸易赤字的经济困难状况，甚至不得不举借国际债务。

从2000年以来，国际石油价格结束长期的低迷状态，不断上涨。伊拉克战争的爆发和战后严峻的安全局势，伊朗核问题的不断升级，加上世界石油剩余生产能力的减少，使国际石油市场对石油供应中断的担忧难以消散，成为导致国际石油价格长期居高不下的基本因素。而国际金融和期货市场的炒家乘机兴风作浪，以及世界主要石油进口国消费和战略石油储备需求的不断增加，则进一步推动了国际石油价格的上涨。在这种背景下，欧佩克现货原油一揽子参考价格的年平均水平从2001年的每桶23.12美元直线上升到2005年的每桶61.08美元。与此同时，石油输出国的出口量也不断提高，欧佩克成员国石油出口量从2002年的每日1775万桶直线上升到2005年的2277万桶。中东主要石油输出国的石油收入水平从高油价和增加出口量两个方面获益匪浅，出口收入急剧增加，迎来了20世纪70年代以来第二个石油收入高峰期。石油收入的激增使这些国家在伊拉克战争以来普遍实现了经济高速增长，财政状况或扭亏为盈或顺差不断扩大，沙特阿拉伯和阿联酋等国结束了长期财政赤字的历史，以对外贸易顺差为表现的资金剩余重新大量出现，经济发展再次面临巨大的历史机遇。面对机遇，中东主要石油输出国加紧了经济多样化的发展，同时也吸取20世纪后期经济发展的一些教训，在宏观经济管理和经济发展战略方面，表现得更加稳健和成熟。（见表3、表4）

（一）保持宏观经济稳定

在20世纪的最后30年时间，海湾石油输出国虽然经历过快速发展期，但其宏观经济状况却经常处于很不稳定的状态。70年代出现过高通货膨胀，80年代以后则经历了油价下跌导致的增长乏力和财政困难。宏观经济的不稳定，不仅给经济发展带来不利影响，而且也容易引起政治和社会动荡。因此，在21世纪初出现的高油价条件下，海湾国家吸取过去的教训，都把维护宏观经济稳定放在经济政策的重要位置，普遍采取了两个方面的措施。

第一，合理调整石油收入的开支和储备结构，时刻预防可能出现的石油价格剧烈波动。尽管有不少人认为，世界已经告别了低油价时代，高油价时代已经到来，但对于以石油收入作为唯一的资金积累来源的海湾石油输出国并不敢对油价前景过分乐观。尽管近年来这些国家的石油收入激增，但其石油收入的开支政策却更加谨慎。为防止国际石油价格再次暴跌可能给资金积累带来的重大震荡，各国都更加重视石油收入战略性储备。世界银行的研究报告注意到，在1973年开始的第一次石油价格暴涨时期，中东主要石油输出国每年增加的石油收入大约有60%都以货物和劳务进口的形式被开支掉，而在目前这一石油价格上涨期间，每年增加的石油收入只有25%被开支掉，其余部分则被储备起来。科威特的后代人基金到2003年已经达到650亿美元。有些原来没有石油储备基金的国家，近年建立了石油储备基金。2000年以来，伊朗、卡塔尔等国都新建政府石油收入稳定基金。例如，伊朗于2000年建立石油收入稳定基金，以便在石油收入跌破预算时用于预算补贴，资金来源是超过预算的石油收入，到2004年达84亿美元。该基金的最多50%资金可以用于中央银行批准的出口导向型私营非石油项目。卡塔尔不仅建立了石油稳定基金，而且利用石油收入增加的机会提前偿还所欠的债务，以减少未来可能承担的债务风险。

第二，采取审慎的财政和货币政策，预防通货膨胀重新抬头。随着石油收入的增加，海湾国家经济发展加快，但也面临更加明显的通货膨胀压力。海湾国家的石油出口通常都是以美元计价，进口却主要来自使用欧元的欧洲国家。近年来，随着美元的贬值和欧元的升值，进口成本有比较明显的上升。它们的汇率政策普遍采用盯住美元的做法，导致其货币对欧元也相应呈现贬值趋势。石油收入增加导致的国内投资和消费需求上升，货币供应增加较快，对物价上涨产生强大拉力。这些因素都给保持多年的低通货膨胀局面带来新的冲击。为了预防通货膨胀的加剧，海湾国家普遍追随美国联邦储备银行的利率政策，在近年内多次提高利率，以抑制货币供应。阿联酋2006年还采取削减政府开支、限制房租上涨幅度、提高银行资本充足率等措施，遏制通货膨胀的发展。

（二）保护本地人就业

海湾国家人口稀少，长期以来本地人口就业压力不大，劳动力供给主要依靠从国外引进。由于教育事业起步较晚，以及本地人口普遍享受高福利待遇，外籍劳动力往往在素质和成本方面均比本地劳动力更加具有市场竞争优势。因此，当地国家对于本地人就业问题长期以来并不十分重视，沙特阿拉伯在2000年以前甚至还没有进行过就业和工资的统计工作。然而，该地区也是人口增长速度很快的地区。随着大量本地劳动力逐步进入就业年龄，本地人劳动就业的问题逐渐显露出来。据沙特阿拉伯计划部公布的数据，该国公民2000年的失业率已经达到8.1%，而2004年沙特美国银行则估计该国男性失业率达到13%。在这种情况下，海湾国家为了保障本国劳动力的就业机会，从20世纪80年代石油收入下跌和经济增长减缓以后，就开始实行限制外国劳动力进入和保护本国公民就业的政策，21世纪以来石油收入增加和经济增长加快并没有改变这一趋势，劳动力本地化的政策反而不断强化。

沙特阿拉伯1999年规定，所有雇工超过20人的企业都要按每年10%的速度实现劳动力沙特化。从2001年9月起，政府只对符合沙特化要求的公司招标和签署合同，同时对每个要求变换工作的外籍劳工收取1000里亚尔的费用。2003年5月起外国人不能获得新的出租车司机驾照。2003年阿卜杜拉王储下令，对于从21种职业中辞退外籍劳工，以便为20万沙特人创造就业机会的可能性进行研究，这些职业包括出售成衣、玩具、家具、家用电器、汽车、车辆零部件、建材和移动电话的商店等。根据这项建议，这些商店要在3年过渡期之内实现雇员的全部沙特化。科威特的外籍人口比例高达2/3，根据2000年5月颁布的《劳动力市场法》和2002年第904号法规，劳动力“科威特化”政策主要采用配额制度，限制外籍劳工在雇员中的比例。为了防止私有化导致科威特人失业，2006年议会的专门委员会已经拟就一项法案，要求私有化企业必须与科威特雇员签订为期5年的就业合同，合同条件不得低于企业私有化以前的标准。阿联酋政府近年来正在进行以限制外籍人就业，鼓励本国人就业为内容的劳动力“阿联酋化”改革。改革重点起初集中在银行业。政府要求本地银行和外国银行的本地雇员比例达到40%。2006年，对外国劳动力的限制开始从部门行业扩大到工作种类。政府要求本国及外国的公司在18个月的限期内解雇从事文秘、人力资源管理的外籍雇员职务，并以阿联酋国民取而代之。为配合这一改革，政府机构正在为阿联酋人举办多种职业培训计划。目前巴林私营企业3/4的职位被外籍人占据。2005年巴林公民的失业率已经高达15%。巴林劳动力市场改革方案建议包括对外籍劳动力收费，规定企业的外籍雇员配额等。巴林内阁已经通过决议，将在大型零售市场、家具行业、旅行社和汽车销售行业逐步实现100%的雇员本地化。

（三）改善外国投资环境

石油输出国虽然资金比较充裕，但大型石油天然气开发项目、基础设施建设项目和工业建设项目仍然需要利用一部分外国投资。不仅如此，这些国家在石油天然气开发以及制造业和服务业方面所严重缺乏的技术和市场，也需要通过引进外国直接投资的方式加以解决。因此，它们长期采取比较自由开放的经济制度，进入21世纪以来吸引外国投资的环境进一步改善。

近年来，海湾国家对外国直接投资的限制明显减少。沙特阿拉伯从2003年开始把保险业、输电和配电行业、教育和管道服务等4个部门和行业列为允许外国直接投资的领域。同年首次与外国公司签署天然气开发合同，标志着能源上游领域在1976年实现国有化以来，第一次重新对外国资本开放，引起国际商界高度关注。2004年开办股票交易所，从此外国人可以通过经纪人在沙特阿拉伯从事股票交易。2005年把外国投资者持有沙特阿拉伯银行股权的上限从49%放宽到60%。2006年科威特议会通过了有关向本地和外国投资者销售非石油天然气行业国有企业股权的私有化法律。阿联酋经济部长卢布纳最近也宣称，计划把某些部门的合资企业中外方投资比例上限从49%放宽到70%。卡塔尔2004年颁布埃米尔令，允许外国人在预计2009年全部完工的“海湾明珠”人工岛住房项目中购买或拥有房产99年，此后可以再延长99年，从而打破2000年投资法关于外国投资者只可以租赁房地产50年的限制。2005年卡塔尔开始允许外国投资者通过互助基金购买在证券交易所上市的公司的20%股权。同年，由经济与商务大臣穆罕默德·本艾哈麦德·阿尔萨尼领导的卡塔尔金融中心开始运作，以便为大型石油天然气项目以及基础设施项目融资。该中心为外国金融机构和跨国公司入驻提供的优惠条件包括3年免税期和3年以后的低所得税待遇、允许外国独资经营等。一些国家为投资审批提供便利。沙特阿拉伯2000年通过的新外商投资法规定，文件齐全的情况下，所有投资许可证的批准程序不得超过30天，从而有效缩短了投资审批时间。一些国家降低了对外国投资者的税收。沙特阿拉伯2004年通过的新税法把外国公司的所得税率从35%下调到20%。科威特政府2006年批准了把非科威特国民的所得税最高税率从55%降低到15%的法案。此外，海湾国家加入世界贸易组织，接受国际贸易和投资的新规则；2003年建成海湾合作委员会关税同盟，对内取消关税，对外实行统一的低关税；巴林还与美国签署了建立自由贸易区的协定。这些措施也增加了对外国直接投资者的吸引力。

海湾国家改善投资环境的努力受到国际评级机构的肯定。英国经济学家情报社在对海湾国家投资环境的最新评级中认为，该地区国家政权比较稳定，有丰厚的石油收入和海外资产保障债务偿还能力，银行不良贷款率较低，汇率比较稳定，因此对该地区绝大多数国家的投资环境都给予了相当高的评价（见表5）。

从2003～2005年中东国家外国直接投资流入额可以看出，投资环境的改善已经收到效果。投资环境的改善，是该地区近年外国直接投资数额持续显著上升的主要原因。

（四）推动产业结构多样化

经济多样化是海湾石油输出国长期推行的经济发展战略。在过去大约30年的时间里，这一战略已经收到一定的效果。每个国家根据本国不同国情，发展出天然气开采业、制造业、金融业、旅游业、航运业等新兴产业部门，使完全依赖原油出口的经济结构逐渐发生改变。但也走过一些弯路，例如沙特阿拉伯在自然条件严重不利的条件下发展小麦种植，寻求粮食自给自足。尽管成为小麦出口国，但小麦生产成本却相当于国际市场小麦价格的4倍。在新一轮高油价条件下，海湾国家的经济多样化战略更加注重发挥比较优势，天然气开发、服务业和海外投资成为重点发展的产业。

第一，发展天然气开采业。海湾国家发展天然气工业具有坚实的资源基础。2005年海湾地区沙特阿拉伯、科威特、阿联酋、卡塔尔、阿曼、伊朗和伊拉克的探明天然气储量为72.9万亿立方米，占世界探明储量的40.5%。随着人类对清洁能源的需求不断增加，国际天然气市场需求旺盛。技术进步和生产规模的扩大使天然气的生产成本总体呈下降趋势，而随着国际石油价格的上升，天然气的市场价格却不断上升。天然气也是石化工业的重要原料。这些因素为中东国家发展天然气工业提供了巨大优势和动力。近年来，沙特阿拉伯、伊朗、阿尔及利亚、卡塔尔等主要天然气资源国都不同程度地实现了天然气工业对外国资本开放，通过引进跨国公司的资金、先进技术和利用跨国公司的国际销售网络促进本国天然气工业的发展。中东地区的卡塔尔、阿曼、伊朗、阿尔及利亚还与世界其他主要天然气出口国于2001年成立了由拥有全球2/3天然气资源的国家组成的天然气输出国论坛（Gas Exporting Countries Forum, GECF），试图发挥类似欧佩克在国际石油市场上的作用。这些措施，使中东海湾地区的天然气产量在近年有显著增长。2000～2005年，中东地区的商品天然气产量从2090亿立方米增加到3063亿立方米，增幅达45.6%，远远超过同期世界天然气产量13.8%的增幅。国际能源机构预测，今后20年中东将是世界上天然气产量增长最快的地区。

第二，发展多种服务业。除石油天然气以外，海湾地区自然资源匮乏，但该地区地处国际石油主产地和石油美元的大本营，以及欧洲、亚洲和非洲之间的航运中心地带，发展金融服务业和航运服务业具有地理区位优势。该地区巴林、阿联酋和卡塔尔都在努力把自己建设成海湾地区金融中心和航运中心，并为此大力发展相关的交通和电信基础设施。巴林利用独特的地理位置，大力发展离岸银行部门，2004年银行保险等服务业已占国内生产总值60%，成为支柱产业。卡塔尔以成为中东地区航空中转中心为目标，以2006年亚运会为契机，大规模扩建机场，并于2003年和2005年分别签订了购买34架空中客车飞机和20架波音客机的合同。

第三，扩大海外投资。21世纪以来石油收入的持续增加所带来的一个新变化是，海湾国家重新出现了大量的剩余资金，具体表现为国际收支经常项目的巨大顺差。这部分资金的重新出现和不断增加说明，这些国家在满足了国内的投资和消费需求以外，还有大量的剩余石油收入，即人们通常所说的“石油美元”需要到世界其他地区寻找投资市场。例如，沙特阿拉伯的国际收支经常项目顺差额在2001年至2005年就从94亿美元增加到842亿美元之多。有关国家在利用石油美元对外投资的时候各具特色，其海外投资一般包括外国银行存款、持有外国政府或企业的债券、产权投资等多种形式。海外资产标志着海湾国家对国际金融业和其他产业的参与，因此也是海湾国家产业结构多样化的一种重要形式。尽管海湾国家一般不正式公布其海外资产的变动情况。但从可以获得的信息来看，近年海湾国家的海外资产数额呈明显的上升势头。例如，沙特阿拉伯的海外资产数量在20世纪80年代初曾经多达每月1500亿美元，后来因石油收入减少而被提取，到1991年只剩下500多亿美元，而2005年重新上升到大约1000亿美元。值得说明的是，这一数字只能够反映沙特阿拉伯官方拥有的海外资产。如果加上该国公民私人拥有的海外资产，则海外资产的数额更加庞大。2004年1月沙特经济计划大臣Mohammed al-Gsaibi透露，该国的公司和个人在海外存放的金融资产总额已经达到6500亿美元。

（五）面临的问题和风险

海湾主要石油输出国近年来借助国际油价飙升，加快经济发展步伐，但经济发展的许多重大问题还没有解决。

第一，经济结构多样化尽管取得一些进展，但这些国家严重依赖原油出口收入的单一原料出口经济结构还没有得到彻底改观。这就使它们的经济发展仍然严重依赖国际石油市场的价格变化。国际石油价格虽然多年来居高不下，但国际石油资源并不缺乏，世界石油开采成本远远低于国际石油价格的水平，近年油价居高不下的基本原因在于20世纪最后10多年国际石油价格长期低迷，国际石油工业投资不足造成生产能力趋于紧张，以及21世纪以来主要产油区中东地区的战争和紧张局势所导致的恐慌和投机心理所致。随着高油价激励下国际石油工业上游领域投资的增加，以及地区局势可能发生的变化，伊拉克战争以后持续3年的油价过高局面不可能长期持续下去，并会一如既往地产生波动。因此，在相当长的时期内，海湾国家经济状况仍面临遭受国际石油市场波动冲击的风险。由于天然气价格在很大程度上与石油价格挂钩，因此一旦国际石油价格下跌，天然气工业的发展也不可避免地会受到冲击，从而危及天然气资源国的经济发展。

第二，在全球石油工业上游领域对外开放的大趋势下，海湾主要石油输出国沙特阿拉伯和科威特的石油工业上游领域仍然对外国直接投资大门紧闭。这种政策的持续将不利于充分发挥这两个主要石油资源国石油开发成本低的优势，吸引国际石油工业的资金和技术为本国的石油工业发展服务，而是更加激励国际石油资金和技术流向新兴的石油资源国和输出国，从而最终可能导致两国自身的国际石油市场份额缩小和对国际石油价格的影响力下降。除此之外，海湾国家仍然有不少非战略性的产业不允许外国直接投资进入，从而使这些产业的发展受到限制。例如沙特阿拉伯仍然禁止外国投资进入批发零售业、陆地和海洋运输业等部门。在经济全球化和国际竞争加剧的形势下，对外国直接投资的过多限制，实际上只能制约经济发展和经济结构多样化的步伐。

第三，海湾国家虽然经济自由化程度相对比较高，但仍然存在不少市场机制扭曲和政府对经济过度干预的现象。除以上提到的某些产业对外开放问题以外，政府对经济的过度干预还主要表现在对水、电、能源供应的大量补贴方面。尽管沙特阿拉伯等国在20世纪90年代国际石油价格低迷和政府财政收入困难的情况下，一度考虑削减补贴，但由于民众反对和石油收入的重新增加，削减补贴的计划进展十分缓慢。该地区国家以行政手段干预劳动市场，强制推行劳动力本地化的政策，不利于控制生产和经营成本，也受到许多外国投资者和本地私营企业家的反对。尽管采取这些措施有现实的政治社会稳定方面的理由，但从改善市场经济环境，吸引外国和本地私人投资，实现可持续发展，最终实现经济多样化的长远战略目标来看，还应当进行调整。

三 可持续发展问题的挑战

中东经济发展所面临的问题，不限于经济体制问题。从可持续发展的观念来观察，中东经济发展所面临的问题更加严重。

可持续发展是诞生于20世纪70年代的新发展观。受到国际社会普遍接受的可持续发展概念，是1987年世界环境与发展委员会向联合国提交的《我们共同的未来》研究报告所提出的概念，即这种发展应当是“既满足当前需要，又不损害后代人满足其自身需要之能力的发展”。可持续发展观与以往的发展观的不同之处在于，它强调了当前经济增长和当前的收入分配以外的重要问题。第一，它引进代际发展观念。传统的经济发展理论忽视了传统工业化道路所代表的生产方式和消费方式对资源和环境造成的破坏，及其他对后代人发展的不利影响。而可持续发展突出强调当代人的发展不应以破坏子孙后代的发展为代价，拓展了发展理论的时间维度。第二，它把外差因素内部化。传统的发展观把经济发展与生态环境完全对立起来，没有把非市场化的自然资源和生态环境视为经济资源和财富，实际上假设它们的供给是无限的，因而并不考虑经济活动与这些非市场化的资源环境之间的互动关系。而可持续发展突出强调经济活动与生态环境的和谐发展，充分考虑到生态环境对经济活动的承载能力，把环境保护这个经济发展的外差因素视为经济发展的一个重要的内在组成部分。在可持续发展观中，资源和环境保护成为衡量发展质量和发展水平的主要标准之一。

自可持续发展观念在20世纪70年代初被提出，30多年的时间已经过去；自可持续发展在20世纪90年代初开始成为广为世界各国所接受的发展战略，也已经过去10多年时间。然而，从总体上看，中东国家的可持续发展仍然差距很大，许多方面的突出问题需要解决。以可持续发展观来观察中东的经济发展，两个最突出的问题是水资源短缺问题和污染问题。

（一）水资源问题

1．中东水资源的特点

中东地区的淡水资源主要有两个特点。

首先，降水数量稀少和分布不均。中东地区的降水主要集中在黎巴嫩、以色列北部，伊朗北部和西部大部分地区，以及马格里布，包括阿特拉斯山南麓等地区，降水主要集中在冬季。这些地区的年降水量可以达到500～700毫米，有些山区冬季降水量可超过1500毫米。由于降水量变化，河水流量也随之变化。其他地区降水则较少。阿拉伯半岛的年降水量不足100毫米，科威特年降水量只有35～60毫米。马什雷克大约70%的地区年降水量不足250毫米。伊朗高原大部分地区年降水量在100～300毫米。埃及大部分地区的年降水量在100毫米以下，有些地区多年无雨。阿拉伯半岛和北非高原的大部分地区以及伊朗高原中西部地区基本上没有长年流水河。为了弥补地表水供应的不足，阿尔及利亚、沙特阿拉伯、也门、约旦、以色列等许多国家都大量开采地下水。在一些国家，地下水已经成为主要淡水供应源。例如，除海水淡化以外，海湾国家基本上以地下水为唯一淡水源；在约旦和以色列，地下水已分别占淡水供应量的50%和55%。

其次，许多水资源都为多国共用。从总体上看，中东每年的可更新水资源供给量大约是3500亿立方米，其中35%即大约1200亿立方米都是由该地区以外水源供给的。该地区有4条重要的跨国和跨地区河流，即约旦河、尼罗河、幼发拉底河和底格里斯河。约旦河流域完全处于中东地区之内，而尼罗河、幼发拉底河和底格里斯河则发源于该地区以外。除河流以外，该地区一些大型地下水层也是跨越国界的。约旦河上游流经叙利亚、以色列和黎巴嫩。上游水源是流量比较稳定的泉水。尼罗河是埃及最大水源，85%的水量来自埃塞俄比亚高原，其他水量主要来自中部非洲。幼发拉底河发源于土耳其东部高原和山区，经叙利亚流入伊拉克。土耳其提供了该河流94%的水量，其余水量的4%来自叙利亚，来自伊拉克的水量很少。底格里斯河发源于土耳其东南部的哈扎尔湖，经土耳其和叙利亚边境流入伊拉克，其水量40%来自土耳其，50%来自伊拉克，10%来自伊朗。这两条河流在伊拉克汇合，形成阿拉伯河，最后注入波斯湾。多国共用的水源除了河流以外，还包括北非和阿拉伯半岛的跨越国界的地下水层。东伊尔格水层位于阿尔及利亚的阿特拉斯山南部，一直延伸到突尼斯，总面积40万平方公里。努比亚石水层位于埃及、利比亚和苏丹之间，面积180万平方公里。撒克水层即约旦的迪斯水层面积为10.6万平方公里，从约旦向东和向南延伸，进入沙特阿拉伯。

2．水资源供求失衡趋势

随着中东国家人类活动的发展，中东地区水资源的供求失衡趋势也在发展，导致水资源短缺问题日益突出。

20世纪90年代中期，世界银行对中东地区的水资源供求趋势进行了研究，研究结果表明中东的人均水资源供给量在急剧下降，并将从1960年的3430立方米下降到2025年的667立方米。2003年中东北非地区的人均内陆可更新淡水资源获取量只有761立方米，远远落后于世界其他地区。

许多国家水资源的消费量已经超过其可更新水资源的供给量，这样的国家包括利比亚、阿拉伯半岛国家、约旦等国。还有一批国家的水资源消费量将很快达到并超过可再生水资源的供给量。这类国家包括埃及、以色列、约旦。尽管有一批国家的水资源消费量还远远没有超过可再生水资源的供给量，但也正在逐渐逼近这一水平，而且已经开始面临地区性的缺水问题。因为它们尽管总体上水源还比较充足，但由于难以承受调水的成本，某些地区的缺水问题已经比较突出。这类国家包括阿尔及利亚、伊朗、摩洛哥和突尼斯。

从中东地区水资源消费的部门结构来看，情况更加令人担忧。绝大多数水资源被用于农业生产。1987～2003年农业占淡水消费总量的88%，工业和居民生活用水分别只占5%和7%。然而，随着工业化和城市化的推进，工业和城市对水资源的需求将快速上升。预计即便按照现有居民水资源消费水平，城市消费的可更新水资源比例也将从10%提高到20%以上。另据对约旦的预测，即便按照最保守的估计，随着人口增长和城市化的进程，2030年如果充分满足城市用水，则可供农业使用的水资源就只剩下不到15%。工业和城市发展与农业发展之间的水资源矛盾日益凸显。

维持人类生活的最低水需要量为每天25升，即每人每年消费10立方米；维持合理健康水平的最低水需要量是每人每天100～200升，即每年40～80立方米。在发达国家，家庭用水超过每天300～400升，即每年150立方米以上。按照这样的标准，到2025年，约旦、利比亚、马耳他、沙特阿拉伯和也门5国的可更新水资源量甚至连人类基本需求也难以满足。

世界银行的报告根据各国水资源状况不同，把中东国家分为3类。第一类是水资源消费量未超过可更新水资源供给量但水质问题严重的国家，包括阿尔及利亚、埃及、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、摩洛哥、叙利亚和突尼斯。第二类是水资源消费量超过可更新水资源供给量但水质问题不太严重的国家，包括巴林、以色列、科威特、利比亚、卡塔尔、沙特阿拉伯、阿联酋、也门、阿曼。第三类是水资源消费量超过可更新水资源供给量且水质问题严重的地区和国家，包括加沙和约旦。

因此，水资源短缺已经或者将要成为威胁中东国家可持续发展的重大问题。解决水资源短缺问题，防范威胁可持续发展的水资源风险已经成为摆在中东国家面前的一个相当紧迫的任务。

3．水资源问题产生的原因和解决出路

中东水资源问题的成因是复杂的，自然因素至关重要，但不在本文的论述范围之内。本文所关注的更多的是人为的原因，特别是经济体制方面的原因和出路。

第一，理顺资源价格。在中东地区，政府对水资源消费的价格补贴是鼓励用水的一个重要原因，水费偏低的情况相当普遍。水费的确定不仅没有考虑到水资源的环境成本，甚至低于水资源的生产成本。在阿尔及利亚，灌溉用水的生产成本为0.32美元/立方米，而水价只有0.02美元/立方米。在埃及，城市用水的生产成本为0.25美元/立方米，而居民交纳的水费平均不超过0.03美元/立方米。在约旦，约旦河谷的农业用水的收费是0.23美元/立方米，而从约旦河抽水的费用却是1美元/立方米。埃及和也门的地表水都是由有关政府机构免费提供的。水的生产成本与收费之间的差价基本上是由政府补贴。政府对水资源消费的补贴可以提出多种理由，包括尽量实现粮食的自给自足、防止国内粮食价格上涨、保障农民收入等等。但低水价的信号误导了水资源的消费者，鼓励了水资源的过度使用，不利于把水资源配置给高附加值产业，使节水和提高用水效率失去动力，造成了日益严重的水资源短缺，也给政府财政增加了日益沉重的负担。面对水资源日益短缺对可持续发展造成的严重威胁，原有的发展政策无疑应当调整。因此，理顺水费是解决水资源短缺问题的一项必要举措。80年代以来，许多国家在以市场为导向的经济调整过程中，正在按照这样的思路对水费过低的状况进行纠正。

第二，合理配置水源。中东地区把大量稀缺的水资源用于发展低回报率的农业生产，特别是粮食生产，是不符合许多中东国家的比较利益原则的。事实上，当前许多中东国家农业生产技术还比较粗放，土地等其他生产要素也相当稀缺，在这种条件下仅仅依靠增加水源的投入数量，实际上难以达到粮食增产和自给自足的目标。某些海湾国家在70～80年代国际石油价格高涨，石油收入猛增，资金十分丰裕，甚至出现了国内投资无法吸收全部石油收入的资金剩余情况。在这种背景下，它们有能力不计成本地开发淡水资源，发展小麦生产，但80年代中期以后国际石油价格长期低迷，这些国家的石油收入锐减，已经逐渐丧失了维持这种发展模式的能力。中东地区水资源的日益短缺和粮食进口日益增加的事实已经说明，在中东一些国家，把绝大部分极其宝贵的淡水资源用于发展粮食生产的模式是难以持久的，有必要进行调整。应当考虑把淡水这种宝贵的稀缺资源配置到低水耗高附加值的产业上去，并把这种思路贯彻到产业结构调整中去。由于目前农业消耗的水量过大，因此只要把很小一部分农业用水调拨给其他用途，就可以显著提高其他部门的供水状况。

第三，采用增效技术。由于中东地区的水资源储量非常有限，采用新技术，提高水资源使用效率，把海水转化成淡水资源，以及实现废水的处理和重新利用，对于解决水资源短缺问题都具有重要意义。中东地区用水效率低下，灌溉效率低是一个主要原因。如果考虑到农业用水在水资源消费中的比重，提高农业用水效率对于解决水资源问题的意义就十分明显。提高灌溉效率需要采用先进的高效节水技术。目前，以色列90%的农作物已经使用了滴灌技术，大大节约了农业用水。土耳其、约旦和海湾一些国家也不同程度上正在采用这项技术，节水效果明显。当然，滴灌技术的成本要高于传统灌溉技术，例如以色列的重力灌溉成本是0.1～0.29美元/立方米，滴灌成本是0.53～0.89美元/立方米。但以色列的经验同样证明，如果把灌溉技术改进与农业生产结构的改进相结合，特别是利用灌溉发展高附加值经济作物，仍然能够产生良好的经济效益。此外，尽管滴灌技术目前还比较昂贵，但随着技术的不断改进，其成本下降的趋势也很明显。中国新疆天业集团已经成功地自主开发了滴灌系统并开始出口这项技术，其成本大大低于美国和以色列的同类设备就是一个很好的例证，说明高效灌溉技术的进一步普及是大有希望的。中东地区一方面面临淡水缺乏问题，另一方面大量废水未经处理就被排放到河流和海洋，不仅造成了污染，也浪费了水资源。废水处理和水资源循环使用技术具有缓解水资源短缺的很大潜力。就目前技术水平而言，废水处理成本大约在0.12～0.4美元/立方米，这样的成本实际上已经与一些传统灌溉技术的成本所差无几，而与海水淡化和昂贵的储水运水计划相比则更加经济。目前，以色列、约旦和沙特阿拉伯等国已经开始广泛开展大规模的废水处理计划。中东素有“三洲五海之地”之称，海水资源丰富，海水淡化技术的发展为解决该地区淡水缺乏问题带来了希望。目前的海水淡化技术一般为蒸馏法，需要消耗较多的能源且成本较高，通常为1.0～1.5美元/立方米。但中东地区不乏中等收入和高收入国家，石油天然气资源十分丰富，因此从长期来看，海水淡化仍不失为解决淡水问题的一项战略选择。70年代以来，海水淡化已逐渐成为该地区某些中等收入和高收入国家扩大淡水来源的重要途径。中东地区的海水淡化能力已占全世界海水淡化能力的60%，仅沙特阿拉伯一国的海水淡化能力就占世界总能力的30%。随着海水淡化技术的不断创新，使用这种技术的国家还会增加。

第四，开展国际合作。解决中东地区的水资源缺乏问题需要广泛的国际合作。通过国际合作解决中东水资源问题的必要性是明显的。由于该地区水资源具有跨国分布的特点，以及国与国之间水资源的拥有量和消费量的不平衡，水资源的分配问题必须通过国际协调与合作的方式解决。该地区具有解决水资源问题的一定潜力，例如以色列的节水滴灌技术已经取得了举世公认的成就，并且早已大量出口到世界其他地区。在阿以中东和平计划中，也包括大量的阿拉伯国家与以色列在水资源方面进行的合作内容。中东一些学者还曾经提出过诸如利用轮船或修建输水管道，把土耳其的水资源向海湾地区出口等雄心勃勃的设想。但是，由于该地区的政治矛盾错综复杂，中东和平进程一波三折，中东地区长期以来是全世界区域合作发展缓慢的地区，在水资源合作方面也鲜有建树，计划和设想都没有变为现实。相反，水资源的跨国流动往往引发流域国家新的冲突。因此，中东地区的水资源合作潜力还远未发挥出来。未来中东地区水资源合作能否顺利实施将取决于地区和平能否实现，而且由于该地区绝大多数国家是发展中国家，在资金和技术方面都离不开国际社会的援助与合作。

（二）环境污染问题

1．污染的程度

在中东地区，污染已经成为一个严重的问题。

空气污染问题已经相当突出，在大城市中尤为严重。20世纪中叶以前，中东地区的“空气污染的唯一来源是灰尘和沙暴”。而到20世纪末期，悬浮颗粒物、二氧化硫、铅、氮氧化物等已经成为空气的主要污染物质。在100万人口以上的城市中，空气中悬浮颗粒物和铅的含量达到世界卫生组织标准的2～5倍；在一些靠近炼油厂和以高硫燃料作为燃料的发电厂附近，二氧化硫含量普遍过高。

水污染也成为带有普遍性的重大问题。一些地下水层和地表水源受到工业和农业化学污染，重金属和有毒有机物质的含量增高。有些国家和地区的地表水和地下水层已达不到饮用水标准。加上许多国家缺乏水处理和运输的基础设施，不少居民还不能获得安全用水。由于该地区国际性河流较多，两国共用同一个地下水层的现象亦不鲜见，因此水污染问题存在跨国传播的现实危险。地中海、红海、海湾等中东地区的海洋水质也受到陆源有害工业物质、农用化学物质和人类生活垃圾的污染。石油泄漏的污染情况也比较严重。

城市固体废物污染问题日益突出。这个问题主要表现在城市居民无法享受到垃圾处理和安全饮水方面的设施和服务。据估算，仅在1970年至1997年之间，西亚国家的固体废物日产生量就从450万吨增加到2500万吨，其中既包括居民生活垃圾，也包括大量的有毒工业垃圾。由于多数国家缺乏固体废物特别是有害废物的处理设施，大量固体废物被存放在公共用地、海边，随意填埋或被倒入河流，成为重要污染源。

2．污染的危害

污染既影响人类健康，也影响产业发展。

污染对人类健康的损害形式主要包括：空气污染引起的呼吸道疾病；不洁饮水引起和传播的腹泻疾病；有毒工业和农业化学物质导致的癌症和心血管疾病等。铅污染不仅可以引起成年人心肌梗死和中风，还会严重影响儿童的智力发育。污染引起的这些疾病往往成为受害者过早死亡的原因。

世界银行进行的调查显示，污染与健康状况之间的负相关关系是相当明显的。例如：在污染严重的埃及赫勒万水泥厂附近，在校儿童29%患有肺病，而在乡村地区的比例只有9%。在阿尔及利亚的化肥和钢铁生产基地阿纳巴，由于空气污染，居民患哮喘病的比例比全国平均水平高1～2倍。埃及的开罗每年因缺少安全用水和卫生服务造成的腹泻多达610万人次，并导致1700～5500人死亡。空气中悬浮颗粒物导致每年9000人过早死亡，铅污染每年导致6500～11600例心肌梗死、800～1400例中风和6300～11000例过早死亡，以及820例儿童死亡和儿童智商下降4.25%。食品中杀虫剂残留物也是致癌的原因之一。为了量化污染对人类健康的影响，世界银行的研究报告采用了“寿命折损年”（DALYs）指标，用以表示因过早死亡和残疾而损失的健康寿命年数，并且测定出中东地区每年大约损失7000万个“寿命折损年”，其中68%是因为过早死亡，32%是因为残疾，大约30%的“寿命折损年”是呼吸系统疾病和腹泻症状疾病所致。

值得注意的是，由于城市人口比较集中，污染源又多，因此城市的污染问题比农村更加严重。而在城市地区，由于低收入家庭居住条件差，难以享受饮水、排污和垃圾回收等方面的服务，因而城市穷人是污染的主要受害者。

污染对某些产业的长期影响也相当明显。许多排放到水中和以不安全方式存放的有毒工业垃圾和农药、杀虫剂影响了农产品质量或对渔场造成破坏，对农业和渔业生产造成不利影响。旅游业是当地许多国家的重要外汇来源，但污染威胁着旅游业的增长。城市和工业废水排放污染了海滩、历史遗迹，也破坏了珊瑚等海洋生物的生长环境。空气污染恶化了城市环境，从而减少了对旅游者的吸引力。

污染造成的经济损失是难以准确量化的。世界银行的一份估算认为，每年中东地区自然资源退化和环境恶化所引起的旅游业损失达20亿～30亿美元，水质恶化、卫生条件不佳以及城市空气污染造成的健康损失大约为70亿美元，铅污染造成的损失在15亿～20亿美元。

3．主要污染源

在中东地区，污染主要有以下一些直接的来源。

第一是工业排放。工业技术老化和缺乏环保设备是城市工业污染的重要原因。中东地区的工业大部分建于20世纪50～70年代，以冶金、炼油、石化、电力、水泥等产业为主，缺乏环保设备。80年代以来该地区经济发展遇到较大困难，工业设备逐渐老化，得不到及时更新，使污染问题越发突出。工业已经成为中东地区空气污染的主要来源。工业和电力部门是二氧化硫和悬浮颗粒物等污染物质的主要来源，也是氮氧化物的产生大户。工业和电力部门产生的二氧化硫约占90%，炼油厂排放的二氧化硫占全地区排放量的25%。伊朗的SAR CHESHME化工厂是中东北非地区最大的二氧化硫来源之一，每年排放量达12.5万吨之多。工业和电力工业排放的氮氧化物大约占氮氧化物排放总量的60%，排放的悬浮颗粒物占悬浮颗粒物排放总量的80%。水泥厂和钢铁厂排放的悬浮颗粒约占悬浮颗粒物排放总量的50%。化学工业和炼油厂是有毒排放的主要来源。有些金属工业也产生有毒污染。伊朗和埃及的有毒物质排放都有大约一半来自化学工业和金属工业。此外，在该地区中低收入国家，虽然大型工业不多，但采矿、纺织、金属加工、印染、电镀和食品加工也是重要的污染源。

第二是化肥农药。农业使用的化肥、农药等也是一个重要的污染源。一方面，农产品中的化肥和农药残留缺乏严格的环境标准；另一方面，化肥农药的使用也是水污染的重要原因。一些国家由于磷肥的大量使用，导致了水库、湖泊和沿海水域的富营养化和水质恶化。

第三是汽车尾气。汽车尾气是空气污染的一个重要原因。中东地区平均每15人拥有一部汽车，人均车辆的拥有量与发达国家每2～3人拥有一部汽车相比并不高，但普遍存在车龄老化问题。全地区30%的汽车车龄超过15年，而埃及、伊朗和叙利亚的平均车龄都达到或超过了15年。这些车辆与新型车辆相比，排放的碳氢化合物和一氧化碳至少高出20～25倍，排放的氮氧化物相当于新型车辆的4倍以上。此外，老化和维修不善的柴油车的烟尘排放量也相当于新型车辆的4～5倍。多数国家的车辆所使用的汽油还没有完全实现无铅化，汽油中的含铅量一般达到每升0.3～0.4克，加上旧汽车的耗油量比新车高40%～50%，因此汽车的铅排放量也相当高。据统计，在中东地区，汽车排放占二氧化碳排放量的5%，氮氧化物排放量的37%，悬浮颗粒物排放量的10%，一氧化碳排放量和碳氢化合物排放量的80%，以及铅排放量的80%～90%。尽管排放总量并不高，但对人类健康的危害很大，因为汽车排放造成的污染都集中在人口最稠密的大城市。

第四是固体废物。随着经济发展和人民生活水平的提高，中东地区固体废物的数量也在快速增长，其中包括大量的危险废物。据估计，约旦人均产生的危险废物量几乎与美国相同，每年为16～28公斤，而石油生产国每年人均产生的危险废物量则是美国的2～8倍。这些废物得不到安全存放和处理，是造成污染的一个重要原因。中东地区一些国家的城市环卫设施还很不健全。据统计，1999年在埃及、伊朗、摩洛哥、叙利亚和也门等国，城市地区获得环卫设施服务的人口占城市总人口的比例只有20%～77%。中东地区大城市的固体废物收集和处理情况也因国而异，差别较大。例如，垃圾收集户数在阿联酋的迪拜和约旦的安曼都达到100%，但在也门的萨那只达到10%。一般来说，大城市的垃圾收集比较充分，但小城市的收集面很小。例如在埃及，开罗的固体废物收集面为68%，而中小城市的收集面还不到15%。由于缺乏零部件、职工缺乏培训和运行成本高等原因，全国有8家垃圾焚化厂无法充分运行。该地区的多数城市还没有建立适当的垃圾填埋场，往往利用海滨作为露天垃圾场。一些国家的垃圾填埋场在接受生活垃圾的同时也接受工业废物和有害废物，从而造成水源污染。

第五是城市污水。城市工业污水和居民生活污水的排放和缺乏处理，构成污染的直接原因。中东国家的城市废水排放量在过去15～20年中增加了1倍，但在大多数国家只有20%得到处理。阿尔及利亚等国家的生活污水和工业废水几乎未经处理就排放到为数不多的河流中和地中海沿岸水域。该地区的许多企业没有废水处理设备，有些城市虽然建立了废水处理厂，但由于资金、技术和管理等问题无法正常运转。马什雷克国家每年大约20%～30%的污水未经处理或者进行部分处理就直接排入海中。未经处理的废水被直接排放到城市下水系统、河流和海洋，成为水污染的重要因素。未经处理的废水排入海中，也是造成地中海沿岸和海湾污染和富营养化的重要原因。据统计，直到90年代中期，获得改善水源的人口比例在埃及、伊朗、摩洛哥和也门只达到39%～64%，水处理设施的不完善，增加了污水对居民健康的威胁。

第六是石油泄漏。中东地区是主要的国际石油供应来源，红海和海湾都是重要的石油运输通道，分布着大量的石油管道终端。每年有1万多艘轮船通过霍尔木兹海峡，其中约60%是油轮。除经常发生的石油泄漏事故以外，每年仅随压舱水排入霍尔木兹海峡地区的石油就达120万桶。如遇战争，石油泄漏情况就更加严重。1980～1988年的两伊战争导致200万～400万桶石油泄漏，1991年的海湾战争导致600万～800万桶石油泄漏，其中大量石油流入了海湾和阿拉伯海，造成对这些海域的严重污染。

4．深层原因

中东国家污染问题的深层原因很多，但以下一些原因应当引起特别注意。

第一是发展战略的缺陷。20世纪，特别是第二次世界大战以后，随着石油资源的发现和开采，中东国家开始了大规模的工业化建设。不少中东国家把经济发展视为巩固政治独立的手段，在激进的经济理论影响下，选择了进口替代工业化的发展战略，目标是建立独立的工业体系实现食品的自给自足。水泥、金属冶炼和加工、化工、发电、炼油等基础工业的发展受到高度重视，成为政府投资的重点。增加农药、化肥和农业机械的使用，以及发展灌溉设施成为农业集约化发展的主要手段。从60年代到80年代初期，由于当时相对有利的国际发展环境和石油收入的急剧增长，中东国家的工业化发展比较顺利，也取得了显著的成就，但它们并没有意识到这种战略可能产生的环境后果，更没有及时进行战略调整，制定防治污染的法律和标准。许多政府当年优先发展的产业和企业，如今都成为重要的污染源。

第二是价格补贴的效果。长期以来，中东国家政府对经济干预较深，价格补贴是政府干预经济的一种重要手段。从能源价格来看，尽管中东不乏石油天然气资源，能源本是充裕要素，但许多国家为了激励工业化发展，仍采取大幅度的能源价格补贴政策，甚至把能源价格压低到供应成本以下。及至20世纪90年代中期，中东国家的能源补贴开支每年总额约达250亿美元。大量的能源补贴鼓励了能源消费，同时使节能技术的引进和开发以及能源效率的改进失去动力，导致能源消费的过快增长及引起日趋严重的污染问题。除能源价格以外，政府对优先发展的基础产业的生产资料和产品价格普遍采取价格补贴政策，并且在贷款利率、汇率和关税等方面予以支持和保护，没有把是否会造成污染作为实施这类政策的重要标准。这些政策与能源价格补贴一样，都对污染的形成起到了推动作用。

第三是能源结构的失当。中东地区不仅有大量的石油，也有非常丰富的天然气资源。长期以来，石油能源得到比较充分的利用。但由于中东国家使用的石油能源中所含污染物质比重较高，特别是占该地区化石燃料消费量45%的重燃料油含硫量高达3%～4%，成为该地区二氧化硫污染的主要来源。与此同时，该地区无铅汽油的使用推广缓慢，许多国家至今还大量使用含铅汽油，因此汽车尾气成为铅污染的重要原因。长期以来，由于对污染问题的认识不足，以及由于技术方面的原因，中东地区丰富的天然气作为清洁替代能源的潜力尚未发挥出来。目前全地区初级能源结构中天然气的比重仅仅达到1/3。

第四是资金能力的不足。90年代以来，可持续发展观念开始受到中东国家的重视。然而，防治污染需要投入巨额资金。据估算，在10年的时间里，中东国家要减少工业污染，保护土壤和水源，实现城市和乡村地区的安全用水和卫生保障，降低发电燃料中的含硫量，减少含铅汽油的使用量，以及进行有关的环境制度建设，就必须投入580亿～780亿美元。这对于总体上经济仍处于困难之中的中东国家而言，是一笔难以承受的负担。

5．治理的思路

从对造成中东国家污染的深层原因的分析不难看出，解决中东国家的污染问题应当从以下几个方面入手。

第一，调整发展战略。中东国家污染问题表明，工业化已经不能成为发展的唯一战略目标，必须实现工业化与清洁环境的协调，才能实现可持续发展。必须调整产业结构，特别是鼓励低耗能、低污染产业的发展，逐渐取代高污染企业。必须进行制度建设，特别是制定和完善防治污染的法律和法规，制定全国性的防治污染计划和环境质量标准，以及采取一套经济杠杆，体现谁污染谁付费的原则。

第二，理顺价格机制。造成污染的一个深层原因在于价格的扭曲，逐步取消不合理的政府价格补贴和其他形式的政府不合理价格干预，适当提高能源以及其他可能产生污染的生产资料和产品价格，以此方法使其环境成本显现出来，对于遏制污染的发生和发展可以发挥重要的作用。

第三，改善能源结构。解决这一问题可以从两个方面入手。一方面，可以通过引进外资和技术，大量开发本地丰富的天然气资源，加快以气代油的进程；另一方面，也可以通过企业的设备技术改造，使用低含硫石油燃料，降低石油燃料的污染水平，同时加快推广使用无铅汽油。

第四，开拓融资思路。治理污染的资金仅仅依赖政府提供肯定是不够的，只能遵循多元化的原则加以解决，特别是本着谁污染谁付费的原则，建立政府与污染者的成本分摊机制。减少补贴，增加税费，对从前由政府无偿提供的固体垃圾回收等实行有偿服务甚至改为由私人承包经营，把炼油厂回收的硫黄和水泥厂回收的水泥粉尘加工销售等，都可以成为筹集防治污染资金的方法。

第五，开展国际合作。治理污染需要巨额资金和先进技术，中东绝大多数国家是发展中国家，只有通过对外开放才能实现。许多污染的治理问题涉及本地区多个国家，需要依靠区域性合作来解决。

四 结语

在新的发展环境下，中东国家通过自身调整，利用机遇，取得了经济发展的显著业绩。20世纪取得的经济发展经验教训使中东国家在21世纪的政府宏观经济管理表现得更加稳健和成熟。尽管国际油价居高不下仍然是主要石油输出国经济加快增长的基本动力，但许多非主要石油输出国和石油净进口国在高油价条件下取得的经济发展成就，则说明以市场经济为方向的经济体制调整正在成为中东经济发展的新动力，其威力正在日益显著地发挥出来。这种调整不仅对于利用经济全球化提供的机遇加快经济增长可以发挥显著作用，而且对于解决可持续发展问题也不可或缺。因此，这种经济调整尽管还面临许多困难或障碍，但它代表了在新的发展环境下中东经济发展的希望。在新的发展环境下，中东经济发展所面临的问题很多。石油输出国的产业结构还没有发生彻底改变，在相当长的时间内，这些国家抗御国际石油市场波动的能力依然是脆弱的。全地区的可持续发展问题严重存在，解决这些问题还需要新的思路和长期不懈努力。战争和冲突尽管不是本章分析的重点，但其无疑是制约中东经济发展的重大因素。中东经济的未来发展，以及缩小其与其他地区发展中国家的差距，在很大程度上将取决于这些问题的解决。